Pubblicato il 07/05/2025

N. 03878/2025REG.PROV.COLL.

N. 09129/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9129 del 2024, proposto dal Comune di Ventotene, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Seccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

GI RI e RI RI, rappresentate e difese dagli avvocati Alfredo Zaza D'Aulisio e Jessica Quatrale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di LA (Sezione Prima) n. 593/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di GI RI e RI RI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Luigi Seccia e Jessica Quatrale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il Comune di Ventotene ha impugnato la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR del Lazio, sezione staccata di LA, ha accolto nei sensi di cui in motivazione il ricorso delle appellate per l’annullamento dei provvedimenti con cui il Comune aveva dichiarato improcedibili le loro istanze per l’assentimento in concessione di alcune aree nei pressi dei pontili galleggianti nell’area di Porto Nuovo – Cala Rossano di quel comune.

2.- Più in particolare, le ricorrenti, imprenditrici nel settore della nautica da diporto, presentavano alla Capitaneria di Porto di Gaeta, rispettivamente in data 12 marzo 2002 (la signora RI) e in data 18 marzo 2002 (la signora RI), istanze per l’assentimento in concessione di due specchi acquei nel Porto Nuovo di Ventotene, in località Cala Rossano, da destinarsi ad ormeggio di imbarcazioni/natanti da diporto.

Nel dettaglio, la signora RI chiedeva la concessione di uno specchio acqueo di mq 1.633,28, di cui mq 154,88 per la posa di pontili galleggianti, e la signora RI chiedeva la concessione di uno specchio acqueo di mq 1.293,20, di cui mq 134,20 per la posa di pontili galleggianti.

Le suddette istanze venivano pubblicate ai sensi dell’art. 18, reg. nav. mar., in data 12 agosto 2002 dalla Capitaneria di Porto di Gaeta, senza ricevere osservazioni, opposizioni o istanze concorrenti.

Tuttavia, all’esito della conferenza di servizi svoltasi in data 16 dicembre 2002, la Capitaneria di Porto di Gaeta le respingeva con decreto n. 10 del 13 marzo 2003, al contempo accogliendo la istanza concessoria del Comune di Ventotene volta ad autorizzare (determina n. 11774/2003) lo spostamento di un pontile in concessione a soggetti terzi (i signori LL e LA).

A quel punto, le ricorrenti impugnavano i suddetti atti e ne ottenevano l’annullamento per vizio di istruttoria e di motivazione, con sentenza n. 726 del 2012 del TAR LA.

Appellata la sentenza dai soli signori LL e LA, la stessa veniva riformata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 8535/2021 solo in relazione alla traslazione del loro pontile in concessione, mentre per il resto veniva confermata, e cioè con riferimento all’annullamento degli atti (verbale di conferenza di servizi del 16 dicembre 2002 e decreto n. 10 del 13 marzo 2003) reiettivi delle istanze delle ricorrenti.

L’obbligo del Comune di Ventotene di rideterminarsi sulle istanze, emendandole dai vizi riscontrati, veniva ribadito in sede di ottemperanza con la sentenza n. 528/2023. A fronte della perdurante inerzia, il TAR LA nominava il Commissario ad acta (ordinanza n. 90 del 3 febbraio 2024).

È stato a questo punto che il Comune di Ventotene, con la nota qui impugnata, ha nuovamente dichiarato improcedibili le istanze concessorie, motivandole sotto un duplice profilo: per un verso, affermando di non essere dotato di un Piano di Utilizzazione degli Arenili (P.U.A.), cosicché opererebbe il divieto di nuovi assentimenti concessori come disposto dalla Regione Lazio con la nota prot. n. 879490 del 4 agosto 2023; per un altro verso, sostenendo che le ricorrenti avrebbero perso il loro interesse alla decisione delle loro istanze, posto che nel frattempo non avevano partecipato alla procedura di manifestazione d’interesse promossa ai sensi dell’art. 45-bis cod. nav..

3.- Con la sentenza impugnata, il TAR del Lazio, sezione staccata di LA, ha ritenuto che entrambe le predette ragioni non siano idonee a sostenere la legittimità del provvedimento impugnato e che, in ogni caso, avrebbero dovuto essere procedute dal preavviso di rigetto.

4.- Appella il Comune deducendo l’erroneità della sentenza nella parte in cui, anziché accogliere il ricorso, avrebbe dovuto dichiararlo inammissibile o, comunque, improcedibile, per difetto di interesse delle ricorrenti a ché il Comune, dopo oltre venti anni, si pronunci sulle loro istanze concessorie presentate nel marzo del 2002.

Inoltre, l’erroneità della sentenza nella parte anche in cui non si è accorta della sopravvenuta ineseguibilità del giudicato contenuto nella sentenza del TAR LA n. 726 del 2012, come confermata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 8535/2021 (primo motivo di appello).

La sentenza sarebbe poi erronea pure nella parte in cui ha ritenuto che il diniego opposto dal Comune sarebbe illegittimo in quanto relativo ad una questione (l’assenza di P.U.A.) coperta dal giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR LA n. 726/2012, di annullamento del diniego originariamente assunto dalla Capitaneria di Porto di Gaeta, e su quello formatosi sulla sentenza dello stesso TAR LA n. 528/2023, in sede di ottemperanza (secondo motivo).

Infine, sarebbe meritevole di riforma anche la parte della sentenza che ha escluso la sopravvenuta carenza di interesse in capo alle originarie ricorrenti (terzo motivo) e quella che ha ritenuto doverosa la previa comunicazione del preavviso di rigetto (quarto motivo).

5.- Hanno resistito le originarie ricorrenti, eccependo sia la inammissibilità sia la infondatezza dei motivi di appello, e riproponendo le censure assorbite in prime cure.

6.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

7.- Alla udienza pubblica dell’11 marzo 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

8.- L’appello è infondato.

9.- È anzitutto infondata la censura che mira ad ottenere, in riforma della sentenza impugnata, la declaratoria di inammissibilità o improcedibilità del ricorso di primo grado per sopravvenuta carenza di interesse delle ricorrenti a ché il Comune di Ventotene si pronunci, sia pure a distanza di oltre venti anni, sulle loro istanze presentate nell’anno 2012 (prima parte del primo motivo di appello e terzo motivo di appello).

Sussiste infatti l’interesse delle ricorrenti a ché il Comune definisca il procedimento con un provvedimento formale ed espresso che dia conto delle ragioni sostanziali per le quali le istanze non sarebbero accoglibili, invece di perseverare nell’adottare provvedimenti di improcedibilità privi di reale contenuto sostanziale, inidonei cioè a ostendere le ragioni effettive del diniego.

Sul piano della effettività della tutela, soprattutto a seguito, come nel caso che qui ricorre, di un giudicato di annullamento per vizio di istruttoria e di motivazione, sussiste infatti l’interesse delle ricorrenti a ché l’Amministrazione effettivamente si pronunci, anche al fine di potere eventualmente valutare la proposizione di un ricorso per violazione o elusione del giudicato.

Del resto, che sussista effettivamente una tale necessità, è comprovato dalle difese dello stesso Comune di Ventotene, che, nell’insistere a difendere la legittimità del proprio operato, ha esposto le ragioni a sostegno della reiezione delle istanze, con ciò palesandole per la prima volta in giudizio e, quindi, assumendo un comportamento processuale in contrasto con il divieto di integrazione postuma della motivazione in giudizio.

10.- Ancora infondata è la censura che deduce la erroneità della sentenza nella parte in cui non si sarebbe accorta della sopravvenuta ineseguibilità del giudicato contenuto nella sentenza del TAR LA n. 726 del 2012, come confermata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 8535/2021, in quanto la suddetta questione attiene al merito del controversia e avrebbe dovuto essere a maggior ragione motivata nel provvedimento impugnato, anziché rimessa all’oggetto dell’odierno giudizio per la prima volta attraverso le difese del Comune (seconda parte del primo motivo di appello).

In particolare, con specifico riguardo alla affermazione che in base al P.U.A. adottato dal Comune di Ventotene con la delibera di Giunta Comunale n. 14/2023, gli specchi acquei richiesti dalle appellate si porrebbero parzialmente al di fuori degli specchi acquei assentibili in concessione, si evidenzia che: (i) detta affermazione non è contenuta nel provvedimento impugnato, in cui il Comune ha affermato di non avere un P.U.A., e non che le istanze proposte dalle appellate si porrebbero parzialmente al di fuori degli specchi acquei assentibili in concessione in base al P.U.A. adottato; (ii) nel merito, la correttezza della suddetta affermazione andrà valutata nella naturale sede procedimentale, a seguito di riedizione del potere nel rispetto dei vincoli conformativi nascenti dal succitato giudicato amministrativo, colmando i vizi riscontrati di difetto di istruttoria e di motivazione; (iii) sempre in sede di riedizione del potere, andranno valutate le sopravvenienze rappresentate dalla emanazione della ordinanza n. 40/2020 e dalla determinazione comunale n. 133 del 2 ottobre 2024, non potendo aprioristicamente affermarsi, per la prima volta nella sede processuale, la natura ostativa dei suddetti provvedimenti rispetto al rilascio delle concessioni richieste dalle ricorrenti, posto che tale valutazione deve essere effettuata dall’Amministrazione e non dal giudice, al quale espressamente è fatto divieto di pronunciarsi ai sensi dell’art. 34, c.p.a. su poteri non ancora esercitati.

11.- Pure infondato è il terzo motivo di appello che deduce la erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che la questione dell’assenza del P.U.A. sarebbe questione coperta dal giudicato e che, di conseguenza, l’Amministrazione avrebbe perso il potere di ripronunciarsi sulle istanze adducendo motivazioni connesse a tale atto, sopravvenuto (terzo motivo di appello).

Il giudicato contenuto nella sentenza del TAR LA n. 726/2012, in parte qua confermata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 8535/2021, riguarda infatti l’obbligo di rieditare il potere emendandolo dai riscontrati vizi di difetto di istruttoria e dei motivazione, non già quello di vietare che la Amministrazione prenda atto delle sopravvenienze nel frattempo verificatesi, in fatto e in diritto, fermo naturalmente restando l’obbligo di motivazione circa la loro rilevanza ed efficacia rispetto alle istanze presentate nel 2012.

Peraltro, proprio la documentata esistenza del PUA osta a che il Comune adotti una decisione di improcedibilità delle istanze e anzi impone che lo stesso si ridetermini alla luce delle previsioni in esso contenute.

12.- Infine infondato è il quarto e ultimo motivo di appello, essendo corretta la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto doverosa la comunicazione del preavviso di rigetto.

Alla motivazione che fa leva sul fatto che è “ necessario nel caso specifico onde provocare un contraddittorio partecipativo con le ricorrenti, prima e fuori dal processo, nell’ambito del quale le stesse avrebbero potuto veicolare osservazioni idonee a sostenere la propria posizione di interesse ” può infatti aggiungersi che (i) il quadro normativo di riferimento è costituito dall'art. 10- bis della legge 241/1990, che riguarda i procedimenti ad istanza di parte e non fa distinzione tra primo esercizio del potere e riedizione del medesimo a seguito di annullamento giurisdizionale; (ii) la funzione garantistica dell'istituto contribuisce a rendere effettiva e piena la nuova valutazione dell'istanza; (iii) il preavviso di rigetto non rappresenta un formalismo e nei casi, come quello che qui ricorre, di annullamento giurisdizionale per difetto di istruttoria e di motivazione, assicura la effettività della partecipazione procedimentale attraverso il contributo degli istanti.

13.- In definitiva, l’appello va respinto e possono di conseguenza assorbirsi i motivi riproposti dalle parti appellate, non potendo esse conseguire utilità maggiore di quella consistente nell’annullamento dell’atto.

14.- Nel ripronunciarsi sulle istanze presentate dalle ricorrenti nell’anno 2012, il Comune di Ventotene osserverà i vincoli conformativi nascenti dal presente giudicato, in particolare quelli illustrati ai precedenti punti 10 e 11.

15.- Le spese del giudizio sono compensate in considerazione della complessità della vicenda e della necessità di rieditare il potere.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO