Pubblicato il 07/07/2025

N. 05838/2025REG.PROV.COLL.

N. 04849/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4849 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Davide Ascari, con domicilio eletto presso il suo studio in Modena, via Begarelli, 13;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima) n. 38/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Raffaello Scarpato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS-, straniera di nazionalità marocchina, ha impugnato, dinanzi al Ta.r. per l’Emilia Romagna, Bologna, il Decreto di rigetto dell'istanza di emersione ex art. 103 comma 1 del D.L. n. 34/2020, emesso dalla Prefettura di Modena in data 20 gennaio 2023.

2. A fondamento del diniego la Prefettura ha rappresentato che l’istante non aveva fornito la prova della propria presenza sul territorio nazionale in data precedente al giorno 8 marzo 2020, come previsto dal precitato art. 103, comma 1.

In particolare, l’Amministrazione ha rilevato che la straniera aveva prodotto, a corredo dell’istanza, una ricevuta per l’acquisto di una tessera telefonica “Wind” datata 21 ottobre 2019, la quale, all’esito di controlli, non era stata riconosciuta dall’operatore telefonico.

Anche l’ulteriore documentazione prodotta a dimostrazione del requisito è stata ritenuta inidonea dalla Prefettura, in quanto non proveniente da organismi pubblici e sprovvista di data certa.

3. Il Tribunale amministrativo regionale emiliano ha respinto le censure di eccesso di potere, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria e di motivazione formulate in ricorso, ritenendo che la presentazione, da parte della ricorrente, di una tessera telefonica disconosciuta dall’operatore, fosse idonea a determinare, automaticamente, l’inammissibilità della domanda.

Peraltro, il T.a.r. ha confermato l’inidoneità dell’ulteriore documentazione prodotta dalla ricorrente a dimostrazione della permanenza sul territorio nazionale, poiché non riconducibile ad “ attestazioni costituite da documentazione di data certa proveniente da organismi pubblici ” ai sensi dell’art. 103 comma 1 del D.L. n. 34/2020.

4. Avverso la decisione impugnata l’appellante ha formulato censure di violazione di legge, erronea applicazione della normativa di riferimento ed erronea valutazione dei fatti, deducendo che in relazione alla presentazione della ricevuta di acquisto della tessera telefonica era stato sì aperto un procedimento penale, ma che lo stesso si era successivamente concluso con un decreto di archiviazione; quanto all’ulteriore documentazione prodotta a dimostrazione della sussistenza del requisito contestato, l’appellante ha dedotto che tanto la dichiarazione del 25 maggio 2022 (firmata e timbrata da -OMISSIS-), tanto il certificato rilasciato da un medico privato convenzionato concernente una visita medica nel mese di marzo 2020, dovevano ritenersi idonee alla dimostrazione del requisito, in quanto provenienti da soggetti assimilabili ad organismi pubblici.

5. Il Ministero dell’Interno si è costituito con memoria di stile.

6. Con ordinanza n. 2018/2025 il Collegio, rilevando che il certificato medico rilasciato dal dott. -OMISSIS-in data 15 gennaio 2020, pur non recando alcuna timbro del Servizio Sanitario Nazionale, era stato corredato da una dichiarazione del sanitario attestante la propria qualità di medico convenzionato con il SSN, ha onerato la parte appellante di produrre una dichiarazione espressa su carta intestata proveniente dal suddetto medico convenzionato, con firma autentica o digitale e corredata da documento di identità del dichiarante.

7. Il difensore dell’appellante ha adempiuto all’ordine istruttorio, allegando agli atti del giudizio una dichiarazione firmata a mano dal dott. -OMISSIS-e corredata da documento di identità dello stesso, rappresentando che nelle more del giudizio il sanitario era cessato dal servizio, non disponendo pertanto del timbro intestato, della carta intestata e della firma digitale.

8. All’udienza pubblica del 29 maggio 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

9. L’appello è fondato nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

10. Quanto al valore ostativo della vicenda afferente alla presentazione, da parte della straniera, di una prova di acquisto relativa ad una utenza telefonica non riconosciuta dall’operatore “Wind”, osserva il Collegio che la falsità del documento non è risultata provata a seguito degli accertamenti condotti dall’autorità giudiziaria, la quale ha disposto l’archiviazione del relativo procedimento penale per particolare tenuità del fatto, ritenendo il documento non determinante ai fini della concessione del provvedimento amministrativo.

Di contro, il contenuto dell’attestazione rilasciata dall’operatore telefonico (“ non risultano presenti sui nostri sistemi le utenze oggetto del presente accertamento ”) appare alquanto generico ed in ogni caso inidoneo a dimostrare la falsità materiale del mezzo.

11. Venendo all’ulteriore documentazione presentata dalla straniera per dimostrare la presenza sul territorio nazionale in data antecedente all’8marzo 2020, valgono le seguenti considerazioni.

12. L’art. 103 c. 1 del D.L. n. 34/2020 consente di provare la presenza sul territorio in data precedente all’8 marzo 2020, tra gli altri, mediante “ attestazioni costituite da documentazioni di data certa provenienti da organismi pubblici ”.

La previsione è stata fatta oggetto di specificazione con il D.M. del Ministero dell’Interno 27 maggio 2020, il quale all’art. 5, comma 2 chiarisce che “ sono da considerare organismi pubblici i soggetti, pubblici o privati, che istituzionalmente o per delega svolgono una funzione o un’attribuzione pubblica o un servizio pubblico ”.

Ulteriori chiarimenti in merito alla nozione di “organismo di diritto pubblico” nell’ambito della procedura di emersione è stata fornita dalla “FAQ” n. 19 pubblicata sul sito del Ministero dell’Interno, richiamata dall’appellante, secondo cui “ Si intendono per organismi pubblici i soggetti pubblici, privati o municipalizzati che istituzionalmente o per delega svolgono una funzione o un’attribuzione pubblica o un servizio pubblico. A titolo esemplificativo, consentono di dimostrare la presenza nel territorio nazionale le seguenti documentazioni: certificazione medica proveniente da struttura pubblica o convenzionata, certificato di iscrizione scolastica dei figli, tessere nominative di mezzi pubblici, certificazioni provenienti da forze di polizia, titolarità di schede telefoniche o contratti con operatori italiani, documentazione relativa a servizi erogati da Poste Italiane S.p.A. al soggetto interessato (es. apertura libretti di risparmio, richiesta di rilascio Postepay), ricevute nominative di invio o ricevimento di denaro effettuato attraverso istituti bancari e/o agenzie di Money transfer, documentazione proveniente da centri di accoglienza e/o ricovero autorizzati anche religiosi, attestazioni ricevute da rappresentanze diplomatiche o consolari in Italia, i biglietti di vettori aerei e marittimi nominativi utilizzati per l’ingresso nello Stato, anche nel caso in cui il vettore abbia coperto tratte infra Schengen. ” (sul valore delle FAQ nella procedura di emersione cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 28 marzo 2023, n.3171).

13. La nozione di “organismo pubblico” utilizzata dal legislatore non rappresenta peraltro un novum nel panorama normativo in tema di regolarizzazione della presenza degli stranieri sul territorio, essendo stata utilizzata già in occasione della precedente disciplina sull’emersione, di cui al d.lgs. n. 109 del 2012, che all’art. 5, comma 1, ultimo periodo, così disponeva, " In ogni caso, la presenza sul territorio nazionale dal 31 dicembre 2011 deve essere attestata da documentazione proveniente da organismi pubblici ".

Nel vigore di quella disciplina normativa, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che con tale disposizione di chiusura il legislatore delegato aveva inteso tipizzare quale sia la documentazione valutabile, nonché evitare che la presenza sul territorio nazionale - nella “data rilevante” per la procedura di emersione del lavoro irregolare - possa essere desunta da dichiarazioni atipiche o poste in essere ex post (cfr. Consiglio di stato, Sez. III, 5 luglio 2016, n. 2994), statuendo che per " organismi pubblici” devono intendersi le strutture organizzate, ovvero, le persone fisiche o giuridiche che svolgono funzioni, attività, servizi pubblici o di interesse pubblico, cioè i soggetti il cui operato è inquadrabile lato sensu nella connotazione di funzione pubblicistica e non meramente privatistica " (cfr. Cons. Stato, sez. III, 24 novembre 2016, n. 4933l).

14. Facendo applicazione delle soprarichiamate coordinate ermeneutiche, ritiene il Collegio che la decisione impugnata abbia correttamente escluso l’idoneità della dichiarazione effettuata dal superiore del Convento dei Cappuccini di Vignola, alla quale non può attribuirsi la qualifica di organismo pubblico, stante il carattere ecclesiastico e di culto dell’Ente e l’assenza di funzioni di carattere anche lato sensu pubblicistico nell’attività di assistenza fornita in favore di privati.

A tal riguardo è stato anche chiarito che deve intendersi preclusa ogni interpretazione della nozione di organismo pubblico che la estenda fino a ricomprendervi anche associazioni private che non svolgono alcuna funzione pubblicistica sulla base di convenzioni, contratti o accordi con una pubblica amministrazione, escludendo quindi che possa classificarsi come organismo pubblico un ente privato che si occupi del sostegno dei lavoratori immigrati, ma non nello svolgimento di funzioni delegate da soggetti pubblici istituzionalmente preordinati a quel compito, che, sole, possono fondare l'equiparazione, per quanto qui rileva, di un ente privato a un organismo pubblico (cfr. Cons. Stato, sez. III, 26 aprile 2016, n. 1614) .

E’ pur vero che la stessa Prefettura, nella citata “FAQ”, cita, tra gli organismi pubblici, anche i centri di ricovero e/o accoglienza anche religiosi, ma purché gli stessi risultino a ciò “autorizzati”, circostanza quest’ultima che non è stata dedotta né allegata dall’odierna appellante.

15. Diversamente è a dirsi per la valenza da attribuire alla certificazione medica rilasciata dal dott. -OMISSIS-in data 15 gennaio 2020, oggetto del sopra richiamato approfondimento istruttorio da parte del Collegio.

16. Giova premettere che la giurisprudenza di questa Sezione ha avuto modo di precisare che si deve considerare proveniente da "organismi pubblici" la certificazione medica proveniente da una struttura pubblica, mentre non è idonea quella rilasciata da un medico senza collegamenti con l'esercizio di funzioni sia pur in senso lato pubblicistiche (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 23 gennaio 2015, n. 299).

17. Nel caso di specie, la richiedente ha esibito un certificato rilasciato da un medico privato convenzionato con il servizio Sanitario Nazionale e successivamente il sanitario ha specificato la propria qualifica di medico convenzionato con l’ASL, chiarendo che la prescrizione era stata rilasciata su ricetta personale in quanto afferente prestazione non mutuabile.

A seguito dell’approfondimento istruttorio disposto dal Collegio, il predetto sanitario ha confermato di aver visitato la straniera in data 15 gennaio 2020 in qualità di medico convenzionato con il SSN, allegando alla dichiarazione apposito documento di identità idoneo a ritenere attendibile la titolarità della dichiarazione.

Tale ulteriore produzione documentale, non contraddetta dall’Amministrazione resistente, deve ritenersi sufficiente a dimostrare la presenza della straniera sul territorio nazionale in data precedente all’8 marzo 2020, atteso che il certificato in questione è risultato riconducibile ad “una struttura pubblica o convenzionata”, ai sensi dell’art. 5, comma 2 del D.M. del Ministero dell’Interno 27 maggio 2020, come chiarito anche dal chiaro disposto della richiamata “FAQ” n. 19.

18. Per questi motivi l’appello deve essere accolto e, in riforma della decisione impugnata, deve essere annullato il decreto della Prefettura di Modena del 20 gennaio 2023, con il quale è stata respinta l’istanza di emersione presentata dalla odierna appellante.

19. La peculiare natura della controversia giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della decisione impugnata, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.