Pubblicato il 17/02/2026

N. 01240/2026REG.PROV.COLL.

N. 03323/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3323 del 2025, proposto da Enel X Advisory Services S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Segato in Roma, via Panama n. 68;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione quinta ter ) n. 02156/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il consigliere RM DE e uditi per le parti gli avvocati Simone Abellonio e Andrea Segato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è il provvedimento GSE/P20170099656 del 22 dicembre 2017, avente ad oggetto l’ “ accoglimento parziale, a seguito del preavviso di rigetto, della Proposta di Progetto e di Programma di Misura (PPPM) n. 0357995016717T249, presentata da OU SPA ”.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dagli scritti difensivi e dalla documentazione in atti, sono di seguito riassunti.

2.1. In data 22 maggio 2017 VE s.p.a. -dante causa dell’odierna appellante Enel X Advisory Services s.r.l.(EXAS)- una società E.S.Co. ( Energy Services Company ) specializzata nello sviluppo, realizzazione, finanziamento di progetti per l’efficienza energetica nelle aziende e nella consulenza per la predisposizione di Proposte di Progetto e Programma di Misura (PPPM) per conto dei propri clienti, presentava per conto di Seren s.r.l. una PPPM identificata con il codice 0357995016717T249, concernente “ l’installazione di una pompa di calore geotermica all’interno della centrale termica per la produzione di calore a servizio della rete di teleriscaldamento del Condominio Centrale San Felice, quartiere sito in provincia di Milano tra i comuni di Pioltello, Segrate e Peschiera Borromeo ”.

2.2. Con preavviso di rigetto del 31 ottobre 2017 il GSE comunicava alla ricorrente che la PPPM non poteva essere accolta in quanto:

a) la documentazione fornita non consentiva di escludere che, nello specifico contesto di riferimento, la soluzione tecnologica standard attualmente installabile non corrispondeva ad una pompa di calore standard acqua/acqua; in particolare, non era stata fornita documentazione comprovante il costo di investimento della pompa di calore oggetto di intervento e il costo di fornitura dell’energia elettrica;

b) la vita tecnica dell’intervento non era conforme a quanto indicato dall’art. 2 del d.m. 28 dicembre 2012, poiché posta pari a 20 anni, anziché 15 anni, così come previsto dalla categoria CIV-T.

2.3. A fronte delle osservazioni prodotte dalla società, con nota del 22 dicembre 2017 il GSE approvava la PPPM, precisando, tuttavia, che la vita tecnica e la categoria di intervento indicate nella proposta erano non conformi a quanto previsto dall’art. 2 del d.m. 28 dicembre 2018 e che la vita tecnica doveva essere posta pari a 15 anni, come previsto per la categoria CIV-T.

3. Con ricorso di primo grado la società impugnava il provvedimento di accoglimento parziale, unitamente al preavviso di rigetto, deducendo che l’intervento non sarebbe riconducibile alla categoria CIV-T (Settori residenziale, agricolo e terziario: generazione di calore/freddo per la climatizzazione di acqua calda) per la quale è prevista una vita utile di 15 anni, ma alla categoria IND-T (Processi industriali: generazione o recupero di calore per raffreddamento) per la quale è prevista una vita utile pari a 20 anni.

3.1. Con successivi motivi aggiunti la società contestava l’illegittimità sopravvenuta del provvedimento per violazione dell’art. 42 d.lgs 28/2011, come modificato dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, in quanto il GSE non avrebbe valutato la sussistenza dei presupposti previsti dall’art. 21 nonies della legge n. 241/1990.

4. Il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta ter , con sentenza 31 gennaio 2025 n. 2156 respingeva il ricorso e i motivi aggiunti ritenendo corretta la classificazione del progetto nella CIV-T in quanto consistente nell’installazione di una pompa di calore acqua/acqua per la produzione di calore a servizio della rete di teleriscaldamento del Condominio Centrale San Felice.

4.1. Il giudice di primo grado non riteneva conferenti il richiamo della ricorrente all’art. 11, lett. b) della legge n. 10/1990, all’art. 26, comma 2, del d.lgs n. 504/1995 ed alla risoluzione n. 2/D dell’Agenzia delle Dogane poiché concernenti il settore fiscale, quello all’art. 11, comma 7, del d.lgs. n. 115/2008 perché tale disposizione non riguarda solo gli impianti industriali, e quello alla nota 2 alla Tabella A delle Linee Guida contenute nell’Allegato A alla delibera EEN 09/11 perché tale nota si riferisce esclusivamente ai progetti standardizzati di cui alla scheda tecnica 22T.

4.2. Quanto al fatto che l’impianto non sarebbe assimilabile ad una pompa di calore ad uso residenziale, il T.a.r. rilevava che, come correttamente osservato dal GSE, tali caratteristiche non sono dirimenti rispetto all’inquadramento della categoria di intervento, la quale è determinata esclusivamente dalla natura delle utenze finali che, nel caso di specie, sono di tipo civile.

5. EXAS ha interposto appello con cui, premessa l’esposizione delle circostanze di fatto e l’illustrazione del quadro normativo di riferimento, ha articolato due motivi di gravame relativi a:

II. ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DELL’ART. 2 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ART. 1 E 7, COMMI 2 E 3, DELLE LINEE GUIDA. VIOLAZIONE DELLA TABELLA 2 DELLE LINEE GUIDA. VIOLAZIONE DELLA NOTA 2 DELLA TABELLA A DELLE LINEE GUIDA. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, NONCHÉ PER TRAVISAMENTO DEI FATTI. VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DEL D.M.. 22 DICEMBRE 2015 E ALLEGATA SCHEDA TECNICA 22T, DELL’ART. 23 DEL D.LGS. N. 504/1995 E DELLA RISOLUZIONE DELL’AGENZIA DELLE DOGANE N. 2/D DEL 2009. VIOLAZIONE DEL DIVIETO DI INTEGRAZIONE POSTUMA DELLA MOTIVAZIONE.

II. ERROR IN IUDICANDO PER VIOLAZIONE DELL’ART. 7, COMMI 2 E 3, DELLE LINEE GUIDA. VIOLAZIONE DELLA TABELLA 2 DELLE LINEE GUIDA. VIOLAZIONE DELL’ART. 2 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012. ERRATA RAPPRESENTAZIONE E TRAVISAMENTO DEI FATTI DI CAUSA, MANCATA VALUTAZIONE DEGLI ATTI E DEI DOCUMENTI, IN RELAZIONE AL MOTIVO II DEL RICORSO DI PRIMO GRADO: ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE.

6. Si è costituito in resistenza il GSE.

7. In vista dell’udienza di trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese.

8. All’udienza del 3 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. In via preliminare, osserva il Collegio che EXAS non ha appellato in capo della sentenza che ha respinto la doglianza, proposta con i motivi aggiunti, relativa all’illegittimità sopravvenuta del provvedimento per violazione dell’art. 42 d.lgs 28/2011, come modificato dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 e dell’art. 21 nonies l. 241/1990. Su tale capo si è quindi, formato il giudicato

10. Premesso quanto sopra, l’appello è infondato e deve essere respinto.

11. Con il primo motivo di appello (rubricato come secondo) EXAS censura la sentenza di primo grado in quanto:

a) ha inammissibilmente consentito l’integrazione postuma in sede difensiva della motivazione degli atti impugnati poiché il preavviso di diniego parziale non ha minimamente preso in considerazione le osservazioni procedimentali di EXAS né tantomeno le ragioni indicate nella PPPM a giustificazione dell’indicazione della vita tecnica di venti anni;

b) ha radicalmente travisato l’oggetto dell’intervento che non è destinato al servizio di qualche utenza civile ma alle esigenze di riscaldamento, raffrescamento e fornitura di acqua sanitaria del Condominio Centrale San Felice, un quartiere residenziale che abbraccia i territori del Comune di Segrate, del Comune di Pioltello e del Comune di Peschiera Borromeo;

c) è erronea nella parte in cui sostiene che l’elemento dirimente, ai fini dell’inquadramento dell’intervento nella categoria CIV-T o in quella IND-T, sia la natura residenziale o industriale delle utenze finali;

d) ha erroneamente ritenuto non pertinenti: d1) la nota 2 della Tabella A allegata alle Linee guida, riferita alla scheda tecnica standardizzata 22-bis, che invece esprime un principio interpretativo di generale applicazione; d2) la disciplina in materia di determinazione delle accise che, invece, dipende anch’essa dalla destinazione d’uso (civile o industriale) del gas naturale destinato alla fornitura di calore: d3) l’art. 11 d.lgs n. 115/2008 (relativo all’autorizzazione unica) che, invece, reca un richiamo alle acque reflue industriali, confermando che l’impianto autorizzato è un impianto industriale, anche se destinato a servire principalmente utenze civili.

12. Le censure sono infondate.

13. L’art. 1 delle Linee guida EEN 9/11 e l’art. 2 del d.m. 28 dicembre 2012 definiscono la vita tecnica dell’intervento come “ il numero di anni successivi alla realizzazione dell’intervento durante i quali si assume che gli apparecchi o dispositivi installati funzionino e inducano effetti misurabili sui consumi di energia ”.

14. La Tabella 2 delle Linee guida raggruppa gli interventi ritenuti ammissibili ai sensi dell’articolo 5 del decreto ministeriale 20 luglio 2004 in categorie omogenee per settore d’intervento, forma di energia risparmiata, servizio energetico reso e/o vita utile assegnata dai decreti ministeriali stessi, indicando, per ciascuna categoria, un valore standard per il parametro T (vita utile) e il corrispondente valore del coefficiente di durabilità (art. 7.2 delle Linee guida).

15. Le categorie omogenee di intervento indicate nella citata tabella costituiscono “ un riferimento generale per la definizione del valore del coefficiente di durabilità da adottare per ciascun progetto oggetto di proposta di progetto e programma di misura; scostamenti da tali valori di riferimento possono essere ritenuti ammissibili in casi particolari, ad esempio laddove l’intervento non rientri esattamente in una delle categorie di cui al precedente comma 7.2 o possa essere attribuito a più di una di queste. Tali scostamenti dovranno in ogni caso essere opportunamente motivati, documentati e valutati sulla base di un criterio prudenziale ” (art. 7.3 delle Linee guida).

16. La PPPM presentata da VE riguarda l’installazione di una pompa di calore elettrica acqua/acqua alimentata da fonte geotermica all’interno della centrale termica per la produzione di calore a servizio della rete di teleriscaldamento del Condominio San Felice (quadro 2 della PPPM del 22 maggio 2017).

17. L’appellante ha puntualizzato, nell’atto di appello, che “ l’impianto è a servizio di circa 2.500 utenze, tra cui alcune scuole, una banca, varie attività commerciali, oltre alle utenze residenziali ” (pag. 2-3 dell’appello).

18. Il settore di intervento è, quindi, residenziale-terziario e non industriale.

19. Conseguentemente, la categoria di pertinenza è quella indicata nella tabella 2 con il codice CIV-T –“ settore residenziale, agricolo e terziario: generazione di calore/freddo per la climatizzazione e produzione di acqua calda ”.

20. Tra gli esempi di intervento della categoria sono indicati “ Interventi per la sostituzione di scaldacqua elettrici (per acqua calda sanitaria o per lavastoviglie, lavatrici, ecc.) con dispositivi alimentati con altre fonti energetiche o a più alta efficienza, o mediante teleriscaldamento ”, nell’ambito del quale è certamente riconducibile quello per cui è causa. Ai fini della classificazione, infatti, la tabella non assegna rilievo alla dimensione dell’impianto o all’estensione e/o densità dell’utenza servita.

Agli interventi classificati con codice CIV-T la tabella assegna un valore di vita utile (T) pari a 15 anni e un coefficiente di durabilità (tau) di 2,65.

21. L’intervento di VE non è, per contro, sussumibile-per caratteristiche e destinazione- nella categoria IND-T- “ processi industriali-generazione o recupero di calore per raffreddamento, essicazione, cottura, fusione ecc .” per cui è prevista una vita utile di 20 anni e un coefficiente di durabilità di 3,36.

22. La stessa proponente ha classificato l’intervento nella categoria CIV-T, salvo poi indicare un parametro di vita utile e un coefficiente di durabilità non coerenti con tale classificazione.

23. Tale circostanza è stata puntualmente evidenziata dal GSE nel preavviso di diniego ove si rileva che la vita tecnica dell’intervento non è conforme a quanto indicato dall’art. 2 d.m. 28 dicembre 2012 poiché posta pari a 20 anni anziché a 15 anni, come previsto dalla categoria CIV-T.

24. Con le osservazioni trasmesse in risposta al preavviso di diniego (nota del 17 novembre 2017), la società ha confermato che “ I valori di vita tecnica T (20 anni) e coefficiente di durabilità tau (3,36) proposti differiscono da quelli associati alla categoria CIV-T (15 anni, 2,65) ”, salvo motivare la discrasia perché “ le caratteristiche tecniche e dimensionali delle centrali che alimentano tipicamente reti di teleriscaldamento le rendono assimilabili ad impianti industriali caratterizzati da vite tecniche pari a 20 anni ” e perché l’impianto oggetto dell’intervento avrebbe dovuto essere equiparato, per caratteristiche tecniche, ad un impianto industriale.

25. Data la discordanza tra quanto indicato nella PPPM e quanto previsto dalla normativa di settore, il GSE, anziché respingere la proposta, ha corretto la vita tecnica dell’intervento, ponendola pari ad anni 15, in conformità a quanto indicato per la categoria CIV-T.

26. Dalla motivazione dell’atto impugnato emerge con chiarezza la ragione del mancato accoglimento delle osservazioni della proponente la quale ha indicato una vita utile non coerente con la categoria dell’intervento, richiamando, a giustificazione della discrasia, l’asserita assimilabilità agli impianti industriali delle centrali che alimentano reti di teleriscaldamento le quali, invece, sono classificate dalle linee guida e dal d.m. 2012 nella categoria CIV-T a cui è associato un valore del parametro T pari a 15 anni.

27. Il giudice di primo grado, lungi dall’integrare in via postuma la motivazione, si è limitato a confermare la legittimità dell’atto impugnato, ribadendone le ragioni alla luce delle censure formulate dalla ricorrente e concludendo nel senso che “ il GSE ha correttamente motivato il provvedimento di accoglimento parziale in punto di non conformità della vita tecnica e della categoria di intervento indicate rispetto a quanto previsto dall’art. 2 del d.m. 28 dicembre 2018, secondo cui la vita tecnica dell’intervento doveva essere posta pari a 15 anni, come previsto per la categoria CIV-T ”.

28. Per altro verso, il gestore ha soddisfatto il proprio onere motivazionale sul semplice rilievo dello scostamento tra la categoria di intervento e la vita utile indicata, senza essere tenuto alla confutazione delle argomentazioni –essenzialmente fondate su una interpretazione antiletterale della disciplina di riferimento ed un’interpretazione analogica di discipline extrasettoriali in difetto dell’ eadem ratio - esposte dalla proponente a giustificazione del rilevato scostamento, comunque inidonee a superare il dato letterale delle linee guida a cui il GSE è tenuto a conformarsi ai fini dell’accoglimento della richiesta (sull’insussistenza di un onere di confutazione analitica delle osservazione di parte privata, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 03/11/2025, n. 8521, sez. V, 02/05/2025, n. 3724; sez. IV, 31/08/2023, n. 8097).

29. L’indicazione di un parametro di vita utile difforme rispetto alla categoria di intervento rende, quindi, vincolato il contenuto del provvedimento che si è limitato a rispristinare la necessaria coerenza tra classificazione dell’intervento e valore T ad essa associato, in conformità a quanto previsto dagli artt. 7.1 e 7.2. e della tabella 2 delle linee guida.

30. Quanto alle ulteriori deduzioni difensive dell’appellante, è sufficiente osservare che:

a) la caratteristica dimensionale e strutturale dell’intervento non è un criterio utile ai fini della classificazione dello stesso; gli unici criteri di classificazione previsti dall’art. 7.2 sono, infatti, il “ settore d’intervento, la forma di energia risparmiata, il servizio energetico reso e/o la vita utile assegnata ”;

b) la categoria IND-T non contempla, tra gli interventi previsti, gli interventi residenziali “assimilabili” per caratteristiche strutturali e dimensionali agli industriali i quali, di conseguenza, vanno sempre ricondotti, per il settore di intervento interessato, alla categoria CIV-T;

c) poiché gli interventi residenziali sono sempre riconducibili alla categoria CIV-T, non può assegnarsi alcun rilievo ad argomentazioni di natura logico –sistematica e di interpretazione analogica della normativa fiscale o di quella relativa al titolo autorizzativo per la costruzione e l’esercizio dell’impianto (l’appellante richiama l’art. 26, comma 2, d.lgs n. 504/1992, l’art. 11 comma 2, lett. b), l. 10/1991, come interpretati dalla risoluzione n. 2/D del 20 luglio 2009 dell’Agenzia delle Dogane, relativi alla determinazione delle accise, e l’art. 11 del d.lgs 115/2008 relativo all’autorizzazione unica), comunque estranee alla materia dei titoli di efficienza energetica;

d) non è pertinente nemmeno il richiamo alla nota 2 della tabella A delle linee guida (al pari del richiamo all’analoga previsione relativa agli interventi sottoposti al metodo della valutazione analitica di cui alla scheda 22T, approvata con d.m. 22 dicembre 2015) in quanto relativa ai soli interventi rendicontati con scheda standardizzata 22-bis per i quali la vita utile e il coefficiente di durabilità viene determinato con criteri parzialmente diversi rispetto agli interventi rendicontati a consuntivo quale quello per cui è causa. Ai sensi dell’art. 7.4, infatti, “ nell’ambito della predisposizione di schede tecniche di valutazione standardizzata o analitica la definizione del valore del coefficiente di durabilità applicabile avviene sulla base sia di quanto indicato al precedente comma 7.2 che di ulteriori fattori specifici dell’intervento considerato quali, a titolo esemplificativo ” quelli indicati alle lett. a), b) e c) della medesima disposizione.

31. Alla luce delle sopra esposte considerazioni, il primo motivo di appello deve essere respinto.

32. Con il secondo motivo di appello, EXAS censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che all’intervento, sebbene riconducibile alla categoria CIV-T, non potesse essere comunque associata una vita tecnica di 20 anni, in applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 7.2 e 7.3 delle linee guida e in considerazione delle sue peculiarità.

Deduce che, ai sensi delle citate disposizioni, il coefficiente di durabilità e la vita tecnica previsti dalla tabella 2 delle linee guida rappresentano un’indicazione di carattere generale, dalla quale il proponente può motivatamente discostarsi.

33. Il motivo è infondato.

34. L’art. 7.3 delle linee guida sancisce che le categorie omogenee di cui alla tabella 2 costituiscono “ un riferimento generale ” per la definizione del valore del coefficiente di durabilità da adottare per ciascun progetto oggetto di proposta di progetto e programma di misura.

35. Ciò significa che, al fine di assicurare l’uniformità di applicazione, gli interventi riconducibili ad una categoria omogenea assumono sempre il valore di vita utile (T) e il coefficiente di durabilità (tau) ad essa associato. L’espressione “ riferimento generale ” non può, invece, assumere il significato di indicazione meramente tendenziale (e, quindi, liberamente derogabile), come sostiene l’appellante, poiché, ad accedere a siffatta interpretazione, verrebbero rimesse alla discrezionalità del proponente la determinazione delle caratteristiche tecniche dell’intervento e, di conseguenza, i presupposti dell’incentivazione.

36. Per contro, la citata disposizione consente scostamenti solo in “ casi particolari ”, ravvisabili, ad esempio, nell’oggettiva impossibilità di classificare l’intervento in una delle categorie normative o nella riconducibilità del medesimo a più categorie.

37. In tali casi, peraltro, gli “ scostamenti dovranno in ogni caso essere opportunamente motivati, documentati e valutati sulla base di un criterio prudenziale ”.

38. Nel caso di specie, come statuito dalla sentenza impugnata sul punto non oggetto di specifica contestazione, non può trovare applicazione la previsione dell’art. 7.3 delle linee guida poiché l’intervento in questione – che ha ad oggetto l’installazione di una pompa di calore per la produzione di calore a servizio della rete di teleriscaldamento condominiale- rientra esattamente nella categoria CIV-T che, come ricordato, comprende gli “ Interventi per la sostituzione di scaldacqua elettrici (per acqua calda sanitaria o per lavastoviglie, lavatrici, ecc.) con dispositivi alimentati con altre fonti energetiche o a più alta efficienza, o mediante teleriscaldamento ” (cfr. Tabella 2, Allegato A delle linee guida) e non può, quindi, essere ricondotto a più di una categoria.

39. Alla luce delle sopra esposte considerazioni, anche il secondo motivo di appello deve essere respinto con conseguente reiezione integrale dell’appello.

40. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della controversia, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OB FO, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

RM DE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RM DE	OB FO

IL SEGRETARIO