Pubblicato il 27/02/2026

N. 00426/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00133/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 133 del 2026, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, in qualità di amministratore di sostegno, e del sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Roberto Fusari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Lidia Martini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda USL Toscana -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Liliana Molesti, Claudio Fantoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione,

- del provvedimento del Direttore della -OMISSIS- -OMISSIS-, prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, avente ad oggetto “proroga inserimento a tempo indeterminato RSA”, non notificato e conosciuto in data 13 novembre 2025;

- del conteggio della quota sociale dovuta di cui all'atto della -OMISSIS- -OMISSIS-, senza numero di protocollo, né data, avente ad oggetto “Calcolo capacità contributiva alla quota sociale di strutture residenziali”, non notificato e conosciuto in data 13 novembre 2025;

- in parte qua , dell'art. 8 del “Regolamento per l'ospitalità di persone anziane o adulte con disabilità presso residenze assistenziali, residenze assistite e strutture equiparabili”, approvato con deliberazione dell'Assemblea dei Soci della -OMISSIS- n. 29 del 04 novembre 2016 (doc. 3);

- in parte qua , del “Disciplinare per la definizione degli importi previsti nel regolamento per l'ospitalità di persone anziane o adulte con disabilità presso le residenze sanitarie assistenziali o residenze assistite e strutture equiparabili”, approvato con deliberazione della Giunta esecutiva della -OMISSIS- -OMISSIS- n. 11 del 04 novembre 2016 (doc. 4), con cui è stato fissato l'importo aggiuntivo giornaliero a carico dell'utente che si somma alla Quota utente giornaliera in caso di titolarità da parte della persona assistita di indennità derivanti da una delle condizioni di cui alla colonna "Non autosufficienza" della tabella rappresentata all'allegato 3 del D.P.C.M. 159/2013;

- nonché di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto, ove esistente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della -OMISSIS- -OMISSIS- e dell’Azienda Usl Toscana -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 la dott.ssa IL De FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’odierno ricorso l’avvocato -OMISSIS- -OMISSIS-, in qualità di amministratrice di sostegno del sig. -OMISSIS- -OMISSIS- – persona ultrasessantacinquenne con disabilità grave ai sensi e per gli effetti di cui all'articolo 3, comma 3 della l. n. 104/1992 – impugna, chiedendone l’annullamento, gli atti indicati in epigrafe, sulla base dei quali la -OMISSIS- -OMISSIS- ha calcolato e chiesto la corresponsione di una quota giornaliera di € 16,00 a titolo di compartecipazione al costo dei servizi socio-sanitari di cui la persona invalida usufruisce, consistenti nel ricovero permanente, dal 4 ottobre 2025, presso una residenza sanitaria assistita.

1.1. Con una prima censura parte ricorrente lamenta, in estrema sintesi, la violazione degli artt. 2 del d.p.c.m. 5 dicembre 2013, n. 159 e 2 sexies del d.l. 29 marzo 2016, n. 42, convertito con l. 26 maggio 2016, n. 89.

La -OMISSIS-, infatti, per il calcolo della quota giornaliera di compartecipazione al servizio socio-sanitario erogato non avrebbe tenuto conto del solo ISEE dell’assistito, come stabilito dalle norme citate, ma anche dell’indennità di accompagnamento prevista dalla l. 11 febbraio 1980, n. 18, percepita in ragione della situazione di grave disabilità accertata nei riguardi dell’interessato.

1.2. Con una seconda censura parte ricorrente sostiene che gli atti impugnati, attraverso i quali la -OMISSIS- ha previsto le modalità per il calcolo della quota di compartecipazione da porre a carico degli utenti per la fruizione dei servizi socio-sanitari, sarebbero stati adottati in violazione della riserva di legge in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che devono essere delineati e garantiti uniformemente su tutto il territorio nazionale.

2. Si è costituita l’Azienda USL Toscana -OMISSIS- che, in via preliminare, ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, chiedendo di essere estromessa dal giudizio, atteso che la controversia attiene al calcolo della sola quota sociale del costo per la fruizione dei servizi socio-sanitari, di esclusiva competenza del Comune di residenza dell’assistito.

Nel merito, l’Azienda evidenzia che la quota di compartecipazione a carico dell’utente sarebbe stata legittimamente calcolata in base al regolamento della -OMISSIS-, tenendo conto anche dell’indennità di accompagnamento percepita dall’interessato, assegnata proprio per far fronte alle esigenze di supporto e assistenza del soggetto dichiarato non autosufficiente al 100%.

3. Si è costituita anche la -OMISSIS- -OMISSIS- per resistere, in rito e nel merito, alle pretese attoree.

In via preliminare, la stessa eccepisce l’irricevibilità del ricorso, posto che l’amministratrice di sostegno del sig. -OMISSIS-, avrebbe conosciuto l’entità della retta mensile posta a carico del suo assistito sin dal 30 settembre 2025, quando gli è stata inviata apposita comunicazione da parte della stessa RSA.

Nel merito, la -OMISSIS- sostiene, in sintesi, che la quota giornaliera di € 16,00 posta a carico del sig. -OMISSIS-, calcolata tenendo conto dell’indennità di accompagnamento ex lege n. 18/1980, costituirebbe una voce aggiuntiva, ulteriore, rispetto alla quota sociale in senso stretto, calcolata sulla base del solo ISEE; attraverso di essa, nel pieno rispetto delle finalità cui la stessa è preordinata, non si farebbe altro che destinare una parte dell’indennità di accompagnamento alla parziale copertura delle prestazioni assistenziali assicurate dalla struttura che accoglie la persona invalida.

4. Nella camera di consiglio del 5 febbraio 2026, è stato formulato avviso ai sensi dell’art. 60 c.p.a., circa la possibilità di definire la controversia con sentenza in forma semplificata.

La causa è stata quindi discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Va preliminarmente respinta l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla -OMISSIS-, poiché la mail del 30 settembre 2025 - cui fa riferimento l’Amministrazione per dimostrare che l’amministratrice di sostegno era da tempo al corrente del fatto che l’inserimento in RSA avrebbe comportato la compartecipazione dell’assistito ai costi del servizio - non ha alcun rilievo provvedimentale, essendo stata trasmessa dalla RSA al solo scopo di specificare gli adempimenti organizzativi da porre in essere prima dell’effettivo ingresso nella struttura residenziale; in essa, peraltro, l’importo della quota giornaliera complessiva a carico del privato era indicato senza alcuna specificazione su modalità e parametri di calcolo utilizzati per determinarla.

Costituisce invece circostanza incontestata che le decisioni assunte dall’Amministrazione in ordine all’importo definitivo e alle modalità di calcolo della quota di compartecipazione a carico dell’assistito sono state comunicate all’amministratrice di sostegno, dall’Amministrazione, solo successivamente, con nota trasmessa via mail il 13 novembre 2025 (cfr. docc. 1 e 2 di parte ricorrente). Solo a decorrere da tale momento gli interessati hanno quindi potuto avere piena ed effettiva conoscenza delle determinazioni lesive assunte dall’Amministrazione e, in particolare, dell’esistenza di una quota di compartecipazione calcolata sulla base di parametri diversi dall’ISEE.

Pertanto, la notifica del ricorso, perfezionatasi in data 12 gennaio 2026, deve ritenersi tempestiva.

1.1. E’ infondata anche l’eccezione di difetto di legittimazione passiva formulata dall’Azienda USL Toscana -OMISSIS-, posto che quest’ultima, pur non avendo adottato gli atti oggetto di impugnazione, è parte della -OMISSIS-, consorzio costituito assieme ai Comuni dell’area -OMISSIS-, ed è comunque coinvolta nell’esercizio delle funzioni socio-sanitarie, ai sensi della legge regionale n. 40/2005.

Pertanto, la notificazione del ricorso nei suoi riguardi opera come mera denuntiatio litis e ha lo scopo di sollecitare l’eventuale intervento dell’intimato, che rimane libero di valutare se ha interesse a contraddire al ricorso e opporsi al suo accoglimento, senza che da ciò possano derivare a suo carico conseguenze negative.

2. Nel merito, le due censure formulate nel ricorso, che possono essere esaminate congiuntamente, sono fondate.

Si osserva innanzi tutto che, per consolidata giurisprudenza, l'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) - disciplinato dal d.p.c.m. n. 159/2013 (atto regolamentare emanato in base all'art. 5 del d.l. 6 dicembre 2011 n. 201, convertito con modificazioni dalla l. 22 dicembre 2011 n. 214 e concernente la revisione delle modalità per la determinazione ed i campi d'applicazione dello stesso - costituisce lo strumento per individuare tanto a chi spetta la prestazione assistenziale, quanto la misura del livello di compartecipazione alla spesa a carico dell'assistito (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. III, 24 marzo 2023, n. 3072).

All’art. 2, comma 1 del citato d.p.c.m. si stabilisce infatti che “L'ISEE è lo strumento di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate. La determinazione e l'applicazione dell'indicatore ai fini dell'accesso alle prestazioni sociali agevolate, nonché della definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime, costituisce livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, fatte salve le competenze regionali in materia di normazione, programmazione e gestione delle politiche sociali e socio-sanitarie e ferme restando le prerogative dei comuni. In relazione a tipologie di prestazioni che per la loro natura lo rendano necessario e ove non diversamente disciplinato in sede di definizione dei livelli essenziali relativi alle medesime tipologie di prestazioni, gli enti erogatori possono prevedere, accanto all'ISEE, criteri ulteriori di selezione volti ad identificare specifiche platee di beneficiari, tenuto conto delle disposizioni regionali in materia e delle attribuzioni regionali specificamente dettate in tema di servizi sociali e socio-sanitari. È comunque fatta salva la valutazione della condizione economica complessiva del nucleo familiare attraverso l'ISEE”.

Tra le prestazioni economiche agevolate cui l'ISEE si riferisce, l'art. 1, comma 1 lettera e) richiama le “Prestazioni sociali agevolate” e la successiva lett. f) annovera, tra le altre, le “Prestazioni agevolate di natura sociosanitaria”: prestazioni sociali agevolate assicurate nell'ambito di percorsi assistenziali integrati di natura sociosanitaria rivolte a persone con disabilità e limitazioni dell'autonomia, ovvero interventi in favore di tali soggetti:

1) di sostegno e di aiuto domestico familiare finalizzati a favorire l'autonomia e la permanenza nel proprio domicilio;

2) di ospitalità alberghiera presso strutture residenziali e semiresidenziali, incluse le prestazioni strumentali ed accessorie alla loro fruizione, rivolte a persone non assistibili a domicilio;

3) atti a favorire l'inserimento sociale, inclusi gli interventi di natura economica o di buoni spendibili per l'acquisto di servizi”.

Il Consiglio di Stato, con le sentenze nn. 838, 841 e 842 del 2016 ha dichiarato illegittimo il regolamento in argomento nella parte in cui computava, nella definizione di reddito imponibile, anche voci aventi natura indennitaria o compensativa, erogate al fine di attenuare una situazione di svantaggio (indennità di accompagnamento o misure risarcitorie per inabilità che prescindono dal reddito).

Il legislatore, pertanto, con l'art. 2 sexies , comma 3 del d.l. n. 42/2016, ha previsto, per quanto qui interessa, che “Nelle more dell'adozione delle modifiche al regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159, volte a recepire le sentenze del Consiglio di Stato, sezione IV, nn. 00841, 00842 e 00838 del 2016, nel calcolo dell'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) del nucleo familiare che ha tra i suoi componenti persone con disabilità o non autosufficienti, come definite dall'allegato 3 al citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 159 del 2013, anche ai fini del riconoscimento di prestazioni scolastiche agevolate, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) sono esclusi dal reddito disponibile di cui all'articolo 5 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, comprese le carte di debito, a qualunque titolo percepiti da amministrazioni pubbliche in ragione della condizione di disabilità, laddove non rientranti nel reddito complessivo ai fini dell'IRPEF…”.

2.1. Se questo è il quadro normativo di riferimento, occorre altresì evidenziare che, in base all’art. 7, comma 7 del “Regolamento per l’ospitalità di persone anziane o adulte con disabilità presso residenze assistenziali, residenze assistite e strutture equiparabili”, approvato con deliberazione dell’Assemblea dei Soci della -OMISSIS- n. 29 del 4 novembre 2016, ai fini del calcolo delle disponibilità economiche dei soggetti che chiedono prestazioni di tipo assistenziale, “la situazione economica […] è determinata secondo le modalità previste per il calcolo dell’Indicatore della Situazione Economica Equivalente (ISEE) dal d.p.c.m n. 159/13”.

Il successivo art. 8, stabilisce che “1. La misura dell'intervento economico integrativo è stabilita come differenza tra il valore della Quota Sociale della struttura presso cui è inserita la persona assistita (nei limiti della quota massima stabilita dalla SDSP) e la capacità di quest’ultima di provvedere alla sua copertura (Quota Utente).

2. La Quota Utente su base annuale è pari al valore dell’ISEE relativo alla tipologia della prestazione residenziale prevista dal PAP, al netto di una Quota che resta a diretto beneficio della persona assistita (Quota Garantita), stabilita con atto della Giunta Esecutiva della -OMISSIS-. Dalla Quota Garantita si sottrae un importo corrispondente all’incidenza sul valore ISEE delle maggiorazioni della scala di equivalenza concesse alla persona assistita per ragioni diverse da quelle di cui alle lettere a), b) e c) dell’allegato 1 al d.p.c.m. n. 159/13.

3. Alla determinazione della Quota Utente giornaliera secondo le modalità di cui al comma 2, si applicano i seguenti ulteriori criteri: …. c) in caso di titolarità da parte della persona assistita, alla data della presentazione dell’istanza di calcolo, di indennità derivanti da una delle condizioni di cui alla colonna “Non autosufficienza” della tabella rappresentata all’allegato 3 del d.p.c.m. n. 159/13, alla Quota Utente giornaliera calcolata ai sensi del comma 2 e del presente comma si somma un importo stabilito con atto della Giunta Esecutiva della -OMISSIS-, al netto della Quota Garantita di cui allo stesso comma 2, calcolata su base giornaliera, qualora detta Quota non sia stata già interamente detratta dal valore ISEE. In caso di detrazione parziale della Quota Garantita dal valore ISEE, la somma residua è sottratta dall’importo di cui sopra…” (cfr. doc. 3 di parte ricorrente).

Con deliberazione della Giunta Esecutiva della -OMISSIS- -OMISSIS- n. 11 del 4 novembre 2016 è stato approvato il “Disciplinare per la definizione degli importi previsti nel regolamento per l'ospitalità di persone anziane o adulte con disabilità presso le residenze sanitarie assistenziali o residenze assistite e strutture equiparabili” (cfr. doc. 4 di parte ricorrente).

Alla lettera c) si prevede che “L'importo giornaliero, di cui all'art. 8 punto 3 lettera c) del suddetto regolamento, da sommare alla Quota utente giornaliera in caso di titolarità da parte della persona assistita, alla data di presentazione dell'istanza di calcolo, di indennità derivanti da una delle condizioni di cui alla colonna "Non autosufficienza" della tabella rappresentata all'allegato 3 del D.P.C.M. 159 /2013 è stabilito in € 16,00”.

2.2. Ebbene, la previsione di una quota fissa di compartecipazione al costo del servizio socio-sanitario erogato a favore della persona invalida, totalmente svincolata dal parametro dell'indicatore ISEE, si pone in evidente contrasto con la disciplina dettata dal legislatore nazionale.

Per tale via, infatti, “viene nuovamente assegnato un improprio e discriminante rilievo selettivo alla percezione di emolumenti (pensione di invalidità ovvero indennità di accompagnamento) che, tanto in ragione delle indicate sentenze di questo Consiglio, che per le successive modifiche normative, avrebbero dovuto essere considerati normativamente "protetti" e, dunque, con valenza neutra tanto ai fini dell'ISEE che, in via consequenziale, nella definizione della capacità contributiva degli utenti” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 novembre 2018, n. 6708).

L’ISEE, invece, non può che costituire “l'indefettibile strumento di calcolo della capacità contributiva dei privati in conformità alle prescrizioni delle indicate norme costituzionali e dei trattati internazionali sottoscritti dall'Italia per la tutela delle persone con disabilità gravi, e deve pertanto scandire le condizioni e la proporzione di accesso alle prestazioni agevolate al fine di garantire, in particolare, il diritto al mantenimento e all'assistenza sociale e sanitaria ad ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere alla stregua degli artt. 32,38 e 53 della Costituzione, non essendo consentita la pretesa di creare criteri avulsi dall'ISEE con valenza derogatoria o sostitutiva” (cfr. Cons. Stato n. 6708/2018 cit.).

Per tali motivi non assume alcuna rilevanza il richiamo in via analogica, operato dalle parti resistenti, alla previsione contenuta nell’art. 1, comma 3 della l. n. 18/1980, che esclude l’attribuzione dell’indennità di accompagnamento ai soggetti invalidi “ricoverati gratuitamente in istituto”.

Né possono assumere rilievo ostativo le esigenze di equilibrio di bilancio, solo genericamente richiamate negli scritti difensivi della -OMISSIS- (senza contare che, come evidenziato dalla giurisprudenza, “la sostenibilità finanziaria dei relativi costi andrebbe prudentemente evocata tenendo conto della strumentalità del servizio de quo rispetto alla salvaguardia di diritti a nucleo incomprimibile secondo i principi più volte affermati dalla Consulta”, cfr. Cons. Stato, n. 6708/2018 cit.).

Giova peraltro precisare che, sebbene nell’ultima parte dell’art. 2, comma 1 del d.p.c.m. n. 159/2013 si preveda la possibilità per la Regione e i Comuni di stabilire “criteri ulteriori di selezione volti ad identificare specifiche platee di beneficiari”, nella stessa disposizione, come visto, si fa espressamente “salva la valutazione della condizione economica complessiva del nucleo familiare attraverso l'ISEE”.

Diversamente, si rischierebbe infatti di stravolgere i criteri dettati dalla legge nazionale che - in quanto funzionali alla determinazione del livello essenziale delle prestazioni ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione - debbono trovare uniforme applicazione su tutto il territorio nazionale (cfr. sul punto Cons. Stato, sez. III, 4 marzo 2019, n. 1458; id., 13 ottobre 2015, n. 4742; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna. Sez. II, 27 maggio 2025, n. 558; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 19 novembre 2024, n. 922; T.A.R. Lombardia, Milano sez. III, 15 maggio 2018, n. 94; id., 23 marzo 2017, n. 617; id. 12 settembre 2013, n. 2139).

3. In conclusione, il ricorso è fondato e deve essere accolto.

Per l’effetto, vanno annullati i provvedimenti con i quali la -OMISSIS- ha chiesto al sig. -OMISSIS- il pagamento della quota giornaliera di compartecipazione al costo sostenuto per l’inserimento in RSA.

Sempre per l’effetto, vanno altresì annullati il “Regolamento per l’ospitalità di persone anziane o adulte con disabilità presso residenze assistenziali, residenze assistite e strutture equiparabili” e il “Disciplinare per la definizione degli importi previsti nel regolamento per l'ospitalità di persone anziane o adulte con disabilità presso le residenze sanitarie assistenziali o residenze assistite e strutture equiparabili”, nella parte in cui hanno previsto che al titolare di indennità derivanti da una delle condizioni di cui alla colonna "Non autosufficienza" rappresentata all'allegato 3 del D.P.C.M. 159/2013 debba applicarsi una quota giornaliera di € 16,00.

4. Le spese di lite sono poste a carico della -OMISSIS- -OMISSIS-, secondo il criterio della soccombenza, e sono liquidate a favore della parte ricorrente nella misura indicata in dispositivo.

Le stesse, invece, possono essere compensate nei riguardi dell’Azienda USL Toscana -OMISSIS-, che non ha adottato gli atti impugnati.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini e per gli effetti di cui in motivazione.

Condanna la -OMISSIS- -OMISSIS- a rifondere ai ricorrenti, in solido tra loro, le spese di lite, che liquida in € 3.000,00 oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato versato.

Spese compensate nei riguardi dall’Azienda USL Toscana -OMISSIS-.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2- septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IL La RD, Presidente

IL De FE, Primo Referendario, Estensore

Davide De Grazia, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL De FE	IL La RD

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.