Pubblicato il 11/07/2025

N. 06057/2025REG.PROV.COLL.

N. 08372/2023 REG.RIC.

N. 08553/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8372 del 2023, proposto dalla società AMA S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca Sbrana e Jacopo Polinari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

la società IN BI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Avilio Presutti e Marco Laudani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Presutti in Roma, piazza San Salvatore in Lauro 10;

nei confronti

della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione Lazio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
della Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
del Comune Città di NO LE, non costituitosi in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 8553 del 2023, proposto dalla Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

la società IN BI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Avilio Presutti e Marco Laudani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Presutti in Roma, piazza San Salvatore in Lauro 10;

nei confronti

della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione Lazio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
della società AMA S.p.a., non costituitasi in giudizio;

per l’annullamento ovvero la riforma

della sentenza del T.a.r. Lazio, sede di Roma, sez. V, 9 marzo 2023 n. 3903, che ha accolto il ricorso n°6249/2018 R.G. proposto per l’annullamento:

a) della determinazione 26 marzo 2018 n.170023, conosciuta in data imprecisata, con cui il Dirigente della Direzione politiche ambientali e ciclo rifiuti della Regione Lazio ha respinto l’istanza 27 maggio 2014 prot. n.160/14 presentata dalla IN BI S.r.l. per ottenere l’autorizzazione a fatturare i “maggiori costi” sostenuti nel servizio di trattamento e smaltimento rifiuti conferiti dalla AMA S.p.a. presso l'impianto di trattamento meccanico biologico- TMB di NO LE da essa gestito, nel periodo 25 gennaio 2013 - 7 gennaio 2014

b) del decreto 11 marzo 2005 n.15, con il quale il Commissario delegato per l'emergenza ambientale nel territorio della Regione Lazio ha approvato la metodologia di calcolo delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento e smaltimento rifiuti della Regione Lazio;

c) della deliberazione 18 luglio 2008 n.516, con cui la Giunta regionale Lazio ha recepito dette tariffe;

e di ogni altro atto presupposto, connesso o comunque conseguente;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti suindicate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente appellata, impresa attiva nel settore, in forza della deliberazione della Regione Lazio 13 agosto 2009 n. B3695, ha regolarmente gestito sino al 30 giugno 2016 un impianto di trattamento meccanico biologico dei rifiuti- TBM con annessa discarica, situato a Cecchina di NO LE (ricorso I grado, p. 2 dal settimo rigo, fatto non contestato in causa); si controverte delle somme eventualmente dovute a questa società per pretesi maggiori costi da essa sostenuti per il trattamento di rifiuti conferiti presso questo impianto dal 25 gennaio 2013 al 7 gennaio 2014 dall’appellante AMA S.p.a. in base al provvedimento di diffida di cui subito.

2. I fatti di causa, non controversi quanto al dato storico, si riassumono così come segue.

2.1 Con decreto 3 gennaio 2013, il Ministero dell’ambiente, avvalendosi del potere conferitogli dall’art. 1 commi 358 e 359 della l. 24 dicembre 2012 n.228, ha nominato un commissario straordinario “ per provvedere, in via sostitutiva degli Enti competenti in via ordinaria e senza determinare soluzioni di continuità nelle azioni in corso, al superamento della situazione di grave criticità nella gestione dei rifiuti urbani nel territorio della provincia di Roma ”, e lo ha in particolare incaricato di individuare entro un breve termine nell’ambito degli impianti esistenti, indicati nella tabella allegata al decreto, quelli che avessero una “ capacità autorizzata residua di trattamento ” e quindi di diffidarli “ a trattare in detti impianti, nei limiti della capacità residua autorizzata degli stessi, i rifiuti urbani prodotti dai Comuni di Roma, Fiumicino, Ciampino e dallo Stato della Città del Vaticano a partire dal 25 gennaio 2013 ”.

2.2 Fra gli impianti con questa capacità autorizzata residua è risultato esserci quello gestito dalla ricorrente appellata, e pertanto il Commissario nominato, con il provvedimento 15 gennaio 2013 n.44/U (doc. 4 appellante nel procedimento n.8553/2023 R.G.) ha emesso la diffida anche nei confronti di essa, dando atto, per quanto qui interessa, che la tariffa di conferimento dei rifiuti presso gli impianti in questione sarebbe stata quella “ stabilita dalla Regione Lazio secondo la normativa vigente; eventuali revisioni della tariffa, ivi compresa quella afferente agli ulteriori oneri derivanti dallo smaltimento dei residui di lavorazione sono valutate dai competenti uffici della Regione Lazio, previa presentazione di idonea documentazione da parte dei soggetti interessati ”.

2.3 La ricorrente appellata ha ottemperato alla diffida in questione, che non consta impugnata, e nel periodo dal 25 gennaio 2013 al 7 gennaio 2014 ha smaltito per conto della AMA S.p.a., ovvero dell’azienda che notoriamente gestisce il servizio rifiuti di Roma Capitale, un quantitativo pari a 36.463,22 tonnellate di rifiuti, ricevendo per questo il corrispettivo previsto dal decreto 3 marzo 2006 n.4 del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione Lazio, ovvero € 82,3277 per tonnellata, rivalutati secondo l’indice ISTAT ad € 93,61 per tonnellata fino al 28 febbraio 2013 e ad € 95.10 per tonnellata per il periodo successivo (cfr. doc. 5 appellante nel procedimento n.8553/2023 R.G., relazione sui sovraccosti di cui subito, p. 4; si tratta di dati in sé non contestati).

2.4 La ricorrente appellata assume però che nell’espletamento di questo servizio a lei imposto avrebbe incontrato dei sovraccosti, e con la propria nota 27 maggio 2014 n.160 (doc. 5 appellante nel procedimento n.8553/2023 R.G, cit.) ne ha chiesto il rimborso alla Regione Lazio, sulla base del ragionamento che ora si riassume.

2.4.1 In primo luogo, la ricorrente appellata ha determinato il ricavo ottenuto, pari come è evidente al prodotto delle tonnellate di rifiuti ad essa conferiti dall’AMA per la tariffa riconosciuta di cui si è detto.

2.4.2 In secondo luogo, la ricorrente appellata ha ritenuto di determinare “ l’importo complessivo del servizio reso ”, pari al ricavo di cui sopra maggiorato dei sovraccosti incontrati, generati dalla produzione di combustibile solido secondario – CSS -cd ecoballe- a partire dai rifiuti a lei conferiti dall’AMA, dall’avvio di questo CSS agli impianti di termovalorizzazione e dallo smaltimento in discarica dei residui ultimi di lavorazione.

2.4.3 La società ha quindi richiesto alla Regione la differenza fra questi due importi, pari ad € 976.836,29 (per tutto ciò, doc. 5 appellante nel procedimento n.8553/2023 R.G, pp. 11 e 12).

2.5 Con il provvedimento 26 marzo 2018 n.170023 di cui in epigrafe (doc. 2 ricorso I grado), la Regione ha respinto l’istanza, con la motivazione che ora si riassume.

2.5.1 In primo luogo, la Regione ha ricordato il disposto del provvedimento di diffida di cui sopra, per cui il servizio reso si sarebbe dovuto remunerare secondo la normativa vigente, anche quanto ad eventuali revisioni della tariffa.

2.5.2 La Regione ha poi richiamato la norma che disciplina appunto questa revisione tariffaria, ovvero l’art. 7 del decreto 11 marzo 2005 n.15 del citato Commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione Lazio, articolo che si riporta per chiarezza: “(La revisione tariffaria) Sulla base dei dati delle dichiarazioni a consuntivo verrà avviata dalla Regione o potrà essere chiesta dal soggetto interessato la procedura di revisione tariffaria. Tale procedura sarà avviata: nel caso di variazioni, superiori o inferiori al 10 %, dei costi e/o dei quantitativi di rifiuti smaltiti; nel caso di modifiche alla configurazione impiantistica o alle modalità gestionali che

richiedano il rilascio di autorizzazione come prevista dall'art. 15 comma 14 della L.R. 27/8; nel caso di modifiche impiantistiche o gestionali derivanti da situazioni imprevedibili o da modifiche normative ” (doc. 3 ricorso I grado, pp. 3 e 4 dell’allegato).

2.5.3 Ciò posto, la Regione ha negato che si siano verificate le condizioni per una revisione tariffaria: ha osservato da un lato che “ nel caso di specie i rifiuti trattati erano quelli previsti nell'autorizzazione quindi non vi è stata alcuna variazione dei quantitativi ”; dall’altro lato che “ quanto ai costi come richiesto dalla società il maggior importo richiesto è pari a 931.538,20 curo ”.

2.5.4 Su quest’ultimo punto, la Regione ha allora sostenuto che “ nella determinazione della tariffa della società IN BI RL approvata con determinazione G03800 del 1/4/2015 che si richiama unitamente alla relazione istruttoria, emerge che il costo complessivo valutato è pari a 12.814.611.000 pertanto il costo di 931.538,20 è inferiore al 10% dei costi e pertanto non si sono verificate le situazioni di legge stabilite per fare una revisione della tariffa ” (cfr. doc. 2 ricorso I grado, cit. in fine; il dato di € 12.814.611.000 per il costo complessivo non è contestato come tale in causa).

3. Con la sentenza di cui sempre in epigrafe, il T.a.r. ha accolto il ricorso proposto dalla società contro il diniego della Regione e contro gli atti presupposti indicati, nel senso però di annullare il solo provvedimento 26 marzo 2018 n.170023 appena riassunto, con la motivazione che segue.

3.1 Il T.a.r. ha affermato che l’attività di smaltimento gestita dalla IN BI in seguito a diffida commissariale andrebbe qualificata come “ senz’altro di natura straordinaria, non potendo essere considerata un’attività ad integrazione di quella ordinariamente svolta, nei limiti della propria capacità ” e quindi costituirebbe “ un intervenuto eccezionale, sollecitato dalla stessa amministrazione ” che avrebbe richiesto “ uno sforzo straordinario da parte delle società coinvolte ”, sforzo a quale dovrebbe corrispondere una “ adeguata remunerazione ” che non potrebbe essere disciplinata dalla norma ordinaria sulla revisione della tariffa di cui al citato art. 7 del decreto 15/2005.

3.2 Secondo il T.a.r. infatti “ tale disposizione … prevede il tetto minimo del 10% in ragione del fatto che attiene alla normale “ alea ” contrattuale il rischio che l’investimento intrapreso risulti più o meno costoso del previsto. Tale rischio viene a monte calcolato e remunerato attraverso un’idonea valutazione tariffaria. Nel caso in esame, però, l’incremento dei costi non è dovuto al fisiologico assetto del mercato, bensì ad una precisa diffida dell’amministrazione ” (motivazione, p. 6)

3.3 Ne deriverebbe allora che “ ogni maggior costo sostenuto dalla società in ragione della diffida non può essere ricompreso nel 10% di fisiologica oscillazione di costi già stimata, ma deve essere riconosciuto come spesa autonoma e rimborsata nei limiti di cui alla vigente disciplina tariffaria ”.

3.4 Il T.a.r. ha quindi prescritto alla Regione “ la congrua e approfondita valutazione in merito alla revisione della tariffa relative agli ulteriori oneri sostenuti dalla ricorrente in ragione dell’emergenza affrontata ” (motivazione, p. 7).

3.5 Così come si è accennato, il T.a.r. ha annullato il solo provvedimento regionale che nega la revisione; non ha invece annullato gli ulteriori provvedimenti indicati come impugnati, di determinazione e recepimento delle tariffe, contro i quali peraltro, come risulta a semplice lettura del ricorso di I grado, non sono state formulate specifiche censure.

4. Contro questa sentenza, ha proposto impugnazione anzitutto la AMA S.p.a. con l’appello iscritto al n.8372/2023 R.G. della Sezione, che contiene un unico motivo, in cui deduce difetto di motivazione per illogicità e si richiama in sintesi, considerandole corretto, a quanto espresso nel provvedimento di diniego.

5. In questo appello n.8372/2023, la ricorrente appellata ha resistito con atto 24 ottobre 2023, ed ha chiesto che esso sia respinto; la Regione, di contro, con atto 2 novembre 2023, ne ha chiesto l’accoglimento; con atto 14 novembre 2023 l’amministrazione statale si è rimessa a giustizia.

6. Contro la stessa sentenza, ha poi proposto impugnazione anche la Regione, con l’appello iscritto al n.8553/2023 R.G. della Sezione, che contiene anche in questo caso un unico motivo, di contenuto sostanzialmente identico a quello dedotto nell’appello n.8372/2023.

7. In questo appello n.8553/2023 R.G. la ricorrente appellata ha resistito con atto 30 novembre 2023, chiedendo anche in questo caso che esso sia respinto; con atto 14 novembre 2023, l’amministrazione statale si è come sopra rimessa a giustizia.

8. Di seguito, le parti hanno precisato le rispettive difese, la ricorrente appellata con la memoria unica 7 aprile 2025 in entrambi i procedimenti e con la replica 17 aprile 2025 nel procedimento n.8553/2023; la Regione con la memoria 7 aprile 2025 nel procedimento n.8553/2023 e la AMA S.p.a. con la memoria 7 aprile e la replica 17 aprile 2025 sempre nel procedimento n.8553/2023. In particolare, la ricorrente appellata ha difeso la motivazione della sentenza impugnata, evidenziando che le somme riconosciutele le sarebbero essenziali per la messa in sicurezza post gestione della discarica annessa all’impianto per cui è causa, ora chiuso; la AMA S.p.a. e la Regione hanno ribadito le tesi dedotte nei rispettivi appelli.

9. Alla pubblica udienza del giorno 8 maggio 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

10. Preliminarmente, i ricorsi vanno riuniti ai sensi dell’art. 96 comma 1 c.p.a. in quanto impugnazioni proposte separatamente contro la medesima sentenza.

11. Ciò posto, i ricorsi stessi, che hanno sostanzialmente il medesimo contenuto, sono fondati nel merito e vanno accolti.

11.1 Anzitutto, sono incontestati i dati di fatto numerici rilevanti, ovvero il valore dei costi complessivi incontrati, pari ad € 12.814.611.000 (doc. 2 ricorso I grado) ed il valore dei sovraccosti reclamati, pari a € 931.538,20 ( ibidem ).

11.2 In linea di diritto, non è stato poi annullato né specificamente censurato il provvedimento commissariale 15/2005, nella parte in cui esso fissa le regole da seguire per la revisione tariffaria.

11.3 Ciò posto, il citato art. 7 di questo provvedimento come si è detto pone a carico del gestore un’alea del 10% sui costi sostenuti. Nel caso di specie, bisogna però concludere che un’alea si è verificata, ma questa soglia di rilevanza non è stata superata. I maggiori costi sopportati dalla ricorrente appellata sono infatti dovuti ad un provvedimento autoritativo dell’amministrazione, come tale non contestato, che le ha imposto prestazioni aggiuntive, peraltro sempre nei limiti della capacità autorizzata dell’impianto: ciò a buon diritto, come factum principis , rientra nel concetto di alea. Si tratta però di alea non rilevante per una modifica delle condizioni tariffarie, perché non eccedente la soglia di tolleranza prevista dal provvedimento generale.

11.4 Questa conclusione non cambia anche tenendo conto della natura emergenziale del provvedimento del Commissario che ha imposto di ricevere i rifiuti aggiuntivi, dato che, come si è detto più volte, ciò è stato fatto nei limiti della capacità autorizzata dell’impianto, e quindi di quella che era la sua normale massima operatività. In altre parole, non è possibile, in mancanza di qualsiasi norma in tal senso, distinguere un’alea “ordinaria”, che rientrerebbe nella previsione dell’art. 7, ed un’alea “straordinaria”, che sarebbe quella di cui si tratta, ricollegata al provvedimento commissariale, che ne sarebbe esclusa e comporterebbe comunque il rimborso dei sovraccosti.

12. Dall’accoglimento degli appelli discende che, in riforma della sentenza impugnata, vada respinto il ricorso di I grado, come in dispositivo. Le spese in favore delle appellanti seguono la soccombenza e si liquidano così come da dispositivo, in misura compatibile con i valori minimi fissati dal D.M. 13 agosto 2022 n.147 in relazione al valore di causa, pari all’importo dei sovraccosti reclamati; le spese stesse si compensano nei confronti delle amministrazioni statali, che come si è detto si sono rimesse a giustizia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli come in epigrafe proposti (ricorsi nn°8372/2023 e 8553/2023 R.G.), così provvede:

a) riunisce i ricorsi;

b) accoglie i ricorsi stessi e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di I grado (T.a.r. Lazio Roma n°6249/2018 R.G.);

c) condanna la ricorrente appellata IN BI S.r.l. a rifondere alle appellanti AMA S.p.a. e Regione Lazio le spese del giudizio, che liquida in € 6.000 (seimila/00) per ciascuna parte, di cui € 2.000 per il giudizio di I grado, oltre rimborso spese forfetario ed accessori di legge;

d) compensa le spese nei confronti della Presidenza del Consiglio e del Commissario straordinario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO