Pubblicato il 20/02/2026

N. 01375/2026REG.PROV.COLL.

N. 07800/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7800 del 2024, proposto da
Agea - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, Commissario Straordinario nominato ai sensi dell’art. 8 quinquies L. n. 33/2009 con D.P.C.M. 4 aprile 2013, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Azienda Agricola BA LO, AR MB, TT AN, CA NO, AR FR, NE CI, NÈ ON, Donazzan Loris, “Al Capiteo" Az. Agr. di IN DI, ZO UI, CA NE, NI AN ed EL S.S., OL NO, MA LA, MA LE¸ LA ER & C. S.S., GO VA, ET OB, ON Emiliano, Società Agricola Stragliotto S.r.l., IN OB, TO MA, Adelina di NO Attilio, BA EL e IA, BE AN, RA FA, NE ET e GE S.S., BO AN¸ BO LI, RG ET e PE S.S., IA GI, IR e AD VE S.S., CO GE, OR PE e LO S.S., CO ON, RI AL e LO S.S., NI ON, De BO NO, LL ON, ER OR e ONlo S.S., in persona del legale rappresentante, NA BE, CA ER, OM RI, TA RO, OR VA, ZO IN, IS NO, AR PE, NA RI, AG TE e Renato, AR NI, EL e GR S.S., in persona del legale rappresentante, TR PE¸ LA MI, NÀ VA¸ ZZ HE e UC S.S., in persona del legale rappresentante, Azienda Agricola Primavera di RO NZ e IA S.S.¸ in persona del legale rappresentante, Azienda Agricola Rodighiero Elena di ME HE, OB & Co., in persona del legale rappresentante, OS AN¸ AT ER, EG IC UI, RA DI¸ Sila di ET AD, Pegaso di Slaviero Franco, Società Agricola Munari Teresa e Co., in persona del legale rappresentante, ZZ AN, SU NO e LO Ss, in persona del legale rappresentante, ES IA ST, TI IO, TIn ON e PE S.S., in persona del legale rappresentante, TIn IAfranco e IA ET S.S., in persona del legale rappresentante, EG ND & AL S.S., in persona del legale rappresentante, IS SS, TA UC e EO S.S., in persona del legale rappresentante, IO Renato, AS LA, Azienda Agricola Vegra di ZZ IL e TE S.S., in persona del legale rappresentante, RZ TE e UC S.S., in persona del legale rappresentante, LA FA, CO GI e IC (Già CO GE & C. S.S.), in persona del legale rappresentante, LA PE, Azienda Agricola Dalla Valle Giuliano S.S., in persona del legale rappresentante, Azienda Agricola 2g di GO LO e PE S.S., in persona del legale rappresentante, Azienda Agricola Cordioli Cesarino e Noè, in persona del legale rappresentante, RI ET e GI S.S., in persona del legale rappresentante, DO MA, IAdini ON, AO, AV, LU TA S.S., in persona del legale rappresentante, ER OR, IG IN, AB VA, GH CA, Soc. Agr. RI UG, AM e FA S.S., in persona del legale rappresentante, OS LO, Di OM AL, TI PE, LO AN, MO ANno e OM S.S., in persona del legale rappresentante, AS VI e Eleonora, in persona del legale rappresentante, non costituiti in giudizio;
AR MB, AR FR, CA NE, LA ER & C. S.S., GO VA, ET OB, TO MA, RA FA, OR PE, OR LO, NA BE, CA GI, TI IO, AS LA, CO GI, CO IC, IAdini ON, AO, AV e LU TA S.S., ER OR, AB VA, Soc. Agr. IE UG, AM e FA S.S., OS LO, Di OM AL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati AD Aldegheri e Marco Guerreschi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato AD Aldegheri in Verona, via Albere n. 80;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 5725/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AR MB, AR FR, CA NE, LA ER & C. S.S., GO VA, ET OB, TO MA, RA FA, OR PE, OR LO, NA BE, CA RG, TI IO, AS LA, CO GI, CO IC, IAdini ON, AO e AV, LU TA S.S., ER OR, AB VA, Soc. Agr. IE UG, AM e FA S.S., OS LO e di Di OM AL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. AS HÀ e udita per le parti appellate l’avvocato Angela Palmisano per delega dell’avvocato AD Aldegheri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Una molteplicità di aziende agricole (oltre 90), con ricorso collettivo e cumulativo, hanno impugnato dinanzi al TAR per il Lazio i provvedimenti di revoca delle quote latte assegnate ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 119 del 2003, introdotto dal comma 2 dell’art. 8-bis del d.l. n. 5 del 2009, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione., unitamente agli atti presupposti.

2. Il TAR per il Lazio, Sezione Quinta Ter, con la sentenza n. 5725 del 2024, disattesa l’eccezione di inammissibilità formulata dall’Amministrazione resistente, ha accolto il ricorso con la seguente motivazione:

“ … Questo Tribunale, con la decisione del 04 aprile 2023 n. 5690/2023, ha già avuto modo di evidenziare come anche il procedimento di revoca sia inficiato dall’erronea determinazione del computo delle quote latte, in considerazione del fatto che la richiesta di corresponsione di somme determinate è in violazione di quanto disposto dalla legislazione comunitaria a partire dallo stesso Regolamento 3950/92 laddove disponeva all’articolo 2 che “il prelievo è ripartito tra i produttori che hanno contribuito al superamento”.

… Si consideri, inoltre, che detto provvedimento di revoca è stato disposto malgrado precedenti pronunce della Corte di Giustizia abbiano sancito (sentenze della Corte di Giustizia UE, 27 giugno 2019 in causa C-348/18 e Corte di Giustizia dell’11 settembre 2019 in causa C-46/18 e 13 gennaio 2022 in causa C-377/19) che, per tutte le campagne, dal 1995/1996 al 2014/2015, lo Stato italiano ha sempre dato applicazione al regime in aperto contrasto con la normativa europea e con i principi comunitari della certezza del diritto, di uguaglianza, di non discriminazione, del legittimo affidamento e di proporzionalità (ed anche costituzionali di cui agli artt. 3 e 97 Cost.), ossia sulla base di norme interne, attributive del potere, che debbono essere disapplicate, anche d’ufficio, dalla P.A.

… Sempre dette pronunce hanno sancito l’illegittimità degli atti impugnati che hanno decretato la revoca delle quote per mancato pagamento, ovvero mancata rateizzazione, di prelievi che, pertanto, debbono essere dichiarati nulli, anche d’ufficio, come già ritenuto dal Consiglio di Stato (per tutte si veda la sentenza n. 1234/2021).

… Dette pronunce non sono irrilevanti e ininfluenti nel caso di specie e, ciò, considerando che si è confermata l’illegittimità della pretesa di revocare quote a carico dei produttori italiani per mancata adesione alla rateizzazione, circostanza che comporta che tutti i prelievi imputati dall’amministrazione, devono essere dichiarati nulli, poiché emanati sulla base di norme interne, attributive del potere, che devono essere disapplicate.

… Al contrario, laddove si ritenesse di prescindere dalle sopra citate pronunce l’Amministrazione potrebbe pretendere il pagamento di quanto asseritamente dovuto, sulla base di calcoli e procedure che sono stati dichiarati illegittimi.

… In conseguenza di tali decisioni l’Amministrazione dovrà rideterminarsi, con ulteriori provvedimenti, sulle quote di prelievo dovuto dai produttori, disapplicando le disposizioni nazionali incompatibili ed individuando senz’altro il criterio da applicare in sostituzione di quello che la Corte UE ha ritenuto contrastante con la disciplina europea (Consiglio di Stato n. 8663/2022) ”.

3. Di talché, l’AG e l’DE hanno interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

1) Inammissibilità del ricorso cumulativo/collettivo.

2) Sul merito – eccezione di infondatezza.

a) Violazione dell’art. 112 c.p.c. in combinato disposto con l’art. 34 co. 1 cpa ed art. 39 extrapetizione della sentenza.

b) Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 quinquies della l. 33/09, in combinato disposto con l’art. 10-bis del D.L. 28 marzo 2003 n. 4910 bis L. n. 33/2009 (revoca quote latte assegnate).

3.1. Le appellanti deducono che il ricorso di primo grado, collettivo e cumulativo, sarebbe inammissibile in quanto 94 produttori hanno impugnato altrettanti singoli provvedimenti di revoca individuale di quota del 2013 e altrettanti atti presupposti e di chiusura istruttoria. Non vi sarebbe omogeneità delle posizioni poiché, come descritto dallo stesso TAR, sussisterebbero posizioni debitorie e creditorie distinte e riferite alle parti, per cui le posizioni giuridiche non sarebbero omogene (in punto di tempus, an, quantum, quomodo di calcolo degli interessi), con impossibilità di essere giudicate in un’unica sentenza. Sarebbe stato proposto un unico ricorso da parte di più soggetti avverso più atti distinti ed individuali, che sarebbero dovuti essere impugnati singolarmente, anche perché possono presentare problemi diversi di ricevibilità o ammissibilità. Le revoche impugnate, peraltro, sarebbero diversamente motivate (per non avere presentato istanza di rateizzazione, per non avere sottoscritto il contratto, per non avere pagato una o più rate, con situazioni di notifica dell’atto a monte regolare o meno ecc.) e sarebbero relative a periodi diversi.

3.2. Nel merito, la revoca delle quote sarebbe legittima, non potendo prescindere dalla prova documentale di quanto allegato e dedotto dai ricorrenti, che non avrebbero contestato in dettaglio quali errori avrebbe commesso la P.A. nel conteggio rispetto alle singole posizioni e non avrebbero dedotto l’esatta quantificazione alternativa, onere che secondo le appellanti avrebbero dovuto adempiere, trattandosi di censure che mettevano in discussione sia l’ an che il quantum del debito. AG ed DE sostengono poi che il TAR, laddove riteneva che il procedimento di revoca delle assegnazioni fosse inficiato dall’erronea determinazione del computo delle quote latte, avesse disatteso il principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, non essendosi pronunciato su tutta la domanda e oltre i limiti della stessa. Secondo le appellanti il TAR avrebbe spostato l’attenzione su un aspetto che non era un motivo di impugnazione. Essi contestano la correttezza della sentenza del TAR Lazio, ritenendo non pertinenti i richiami alle sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in quanto queste riguarderebbero solo l’illegittimità delle modalità di calcolo del prelievo supplementare, e non il potere dello Stato di applicarlo né i provvedimenti di revoca delle quote latte. La giurisprudenza della CGUE considererebbe annullabili solo le campagne lattiere fino al 2007/2008, mentre nel caso esaminato non sarebbe stata provata con precisione la campagna di riferimento delle violazioni (mancato pagamento del prelievo, mancata o respinta rateizzazione), relative a periodi compresi tra il 1995/96 e il 2008/2009. La sentenza impugnata si limiterebbe poi a disporre il ricalcolo del prelievo supplementare secondo i criteri europei, ma tale ricalcolo sarebbe possibile solo se l’imputazione del prelievo non era divenuta definitiva. Nel caso di specie, i produttori avrebbero già impugnato senza successo le imputazioni davanti all’autorità giudiziaria oppure avrebbero lasciato decorrere i termini, rendendo i rapporti giuridici definitivi ed esauriti. Richiamando la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, le appellanti ribadiscono che la violazione del diritto dell’Unione comporti annullabilità e non la nullità degli atti amministrativi, che potrebbe essere fatta valere solo entro i termini di decadenza. Ne conseguirebbe che non è possibile rimettere in discussione atti di accertamento definitivi, nemmeno alla luce delle sentenze CGUE del 2019, in ossequio al principio di certezza del diritto. La disapplicazione di atti ormai inoppugnabili sarebbe possibile solo tramite una specifica richiesta di autotutela, fondata su giurisprudenza sopravvenuta, che però non sarebbe stata presentata dagli interessati. Pertanto, concludono le appellanti, i provvedimenti di revoca delle quote latte sarebbero legittimi, perché adottati in corretta applicazione dell’art. 8-quinquies, comma 7, della L. 33/2009, trattandosi di crediti definitivamente accertati prima delle sentenze della Corte di Giustizia del 2019, e quindi riferiti a rapporti giuridici ormai esauriti.

4. 19 (diciannove) delle originarie parti ricorrenti ed odierni appellati hanno analiticamente controdedotto, concludendo per il rigetto del gravame. Le aziende hanno anche riproposto i motivi di censura dedotti nel ricorso introduttivo che sono stati assorbiti dal TAR ed hanno formulato istanza di rimessione di questioni alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

5. Le parti appellate hanno depositato il 30.12.2025 una memoria conclusiva, insistendo nelle loro richieste di rigetto dell’appello.

6. Le parti appellanti hanno depositato note d’udienza il 27.1.2026 richiedendo il passaggio in decisione senza la previa discussione sulla base degli atti difensivi depositati.

7. All’udienza pubblica del 5 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

8. L’appello è fondato alla luce della giurisprudenza di questo Consiglio (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. VI, n. 5652/2025; id., n. 5650/2025, n. 1906/2025 e n. 908/2025) alla quale il Collegio intende dare continuità.

9. In particolare, in un ricorso collettivo, le censure:

i) implicano ex art. 40 c.p.a. un onere di differenziazione e specificazione in funzione delle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. II, n. 3371/2019);

ii) sono inammissibili quando riguardano, senza adeguate specificazioni, pretesi vizi della concreta determinazione dell'importo singolarmente dovuto da ogni azienda (Cons. Stato, Sez. III, n. 1889/2019);

iii) sono inammissibili se non è dato comprendere quali siano, nello specifico, i fatti costitutivi della pretesa avanzata da ciascuna azienda, in relazione alla situazione di ciascuna di esse o se vi sia conflitto (anche solo potenziale) fra le ragioni di tali pretese, dal momento che il gravame si risolve in una (reiterazione della) critica di sistema alla disciplina dei provvedimenti in materia di quote latte (Cons. Stato, Sez. III, n. 3267/2022);

iv) sono inammissibili se si sia lamentata genericamente l'illegittimità ora delle previsioni nazionali relative al recupero supplementare rispetto alla normativa comunitaria o ai principi costituzionali, ora della violazione delle norme che regolano il procedimento amministrativo, nonché della procedura normata dall'articolo 8-quinquies della legge 33 del 2009, ora degli errori nella determinazione dell’ an e del quantum intimato, senza mai dedurre effetti specifici e diretti a loro pregiudizio correlati ai vizi dedotti, tale da non rendere possibile il riferire le censure alle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. III, n. 4630/2022).

10. Gli orientamenti esposti costituiscono, peraltro, declinazione specifica di quelle che sono, in generale, nel diritto processuale amministrativo, le condizioni di ammissibilità del ricorso collettivo: un ricorso collettivo è, infatti, eccezionalmente proponibile solo ove vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali (Cons. Stato, sez. III, n. 2470/2023); a sua volta un ricorso cumulativo è, per altro verso, ammissibile solo ove i diversi provvedimenti impugnati siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo e a condizione che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nella medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell’attività provvedimentale contestata dal ricorrente (Cons. Stato, Sez. III, n. 7045/2021).

11. La Sezione rileva, inoltre, che questo Consiglio ha affermato il principio per il quale il ricorso introduttivo – se proposto collettivamente – deve contenere per i singoli rapporti giuridici, e con la necessaria chiarezza e precisione, tutte le indicazioni indispensabili affinché l’Amministrazione intimata possa adeguatamente difendersi innanzi al giudice, e affinché lo stesso giudice possa verificare come le sue eventuali statuizioni di accoglimento vadano ad incidere sulle posizioni individuali (Cons. Stato, sez. VI, n. 1906/2025).

12. I singoli rapporti giuridici tra l’AG e gli allevatori rilevano in sé e nei rapporti inter partes, quali rapporti di credito-debito del tutto autonomi da quelli intercorrenti tra l'Agea stessa e gli altri allevatori. Pur quando i provvedimenti (cartelle, intimazioni di pagamento o solleciti) siano emanati simultaneamente nei confronti di più allevatori e abbiano un contenuto identico per le singole posizioni, ogni rapporto intercorrente tra il singolo allevatore e l’AG ha una propria autonomia.

In definitiva, ogni rapporto giuridico intercorrente tra l’AG e il singolo allevatore per la sua autonomia resta di per sé insensibile alle vicende che riguardano gli altri rapporti giuridici intrattenuti dall'Amministrazione ed è suscettibile di avere evoluzioni in senso modificativo od estintivo, non rilevando le vicende modificative od estintive riguardanti altri allevatori. La circostanza che l'amministrazione abbia emanato atti di contenuto identico, peraltro, non fa venire meno tale autonomia, specialmente laddove le singole posizioni giuridiche sorgono da titoli diversi e non collegati tra loro (Cons. Stato, Sez. VI, n. 9352/2024).

13. Alla luce di questi principi, il ricorso in esame, collettivo e cumulativo, deve ritenersi inammissibile in quanto sono stati posti in essere atti singoli ed individuali, aventi ciascuno un proprio presupposto, per cui sono stati fatti confluire in un unico giudizio plurimi rapporti giuridici, alla base dei quali vi erano state differenti e autonome attività istruttorie poste in essere da parte dell’Amministrazione. In sostanza si tratta di rapporti giuridici eterogenei che non possono costituire oggetto di un unico giudizio.

14. Per tutto quanto esposto il ricorso in appello è fondato e va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso proposto in primo grado.

15. In esito alla declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, non può assumere rilievo la richiesta, formulata dalle parti appellate, di rimessione di una questione di merito alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

16. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate in considerazione della natura esclusivamente processuale delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto (R.G. n. 7800 del 2024), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado. Compensa le spese di lite del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA IM, Presidente

RI Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

AV Ponte, Consigliere

AS HÀ, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AS HÀ	IA IM

IL SEGRETARIO