Pubblicato il 10/12/2025

N. 09729/2025REG.PROV.COLL.

N. 03357/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3357 del 2024, proposto dalla società Ritorcitura e Roccatura Mg di UC MA e C° S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Diletta Lastraioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Prato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Elena Bartalesi, Paola Tognini e Stefania Logli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Toscana, sez. I, 23 novembre 2023 n.1083, che ha respinto il ricorso n. 621/2019 R.G. proposto per:

l’annullamento

della deliberazione 14 marzo 2019 n.17, pubblicata all’albo pretorio dal 28 marzo 2019, con la quale il Consiglio comunale di Prato ha approvato il Piano operativo comunale – POC;

e di ogni altro atto ad essa presupposto, connesso ovvero conseguente;

nonché per la condanna

dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Prato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il Cons. ES TO SA e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente appellante, società attiva nel settore tessile, è proprietaria a Prato di un edificio ad uso produttivo, che si trova in via Pergolesi, sul terreno distinto al catasto di quel Comune al foglio 44 part. 1156 e1608 (doc. 2 ricorso I grado, atto di acquisto, scrittura privata autenticata per atto 21 aprile 2016 rep. n.357.655 racc. n.34.749 Notaro Lops di Prato, estremi di registrazione e di trascrizione non indicati), e con successiva scrittura privata autenticata 2 ottobre 2018, sempre per atto Notaro Lops rep. n.360.667 racc. n.36.865, estremi di registrazione non indicati, trascritta a Prato il successivo 16 ottobre ai nn.11.901 e 8.082 (doc. 3 ricorso I grado) ha acquistato un terreno libero adiacente, distinto al catasto al foglio 44 part- 2338, che confina con il capannone descritto dal lato opposto alla via Pergolesi e con la via Castagnoli, perpendicolare alla prima (fatto localmente notorio, trattandosi della topografia del centro urbano). Si controverte del regime urbanistico impresso a quest’ultimo terreno dagli atti impugnati di cui in epigrafe.

2. Le vicende relative al terreno stesso, per quanto interessa, si riassumono così come segue.

2.1 Nel previgente strumento urbanistico generale, denominato Regolamento urbanistico ai sensi degli artt. 52 e ss. dell’ora abrogata l. r. Toscana 3 gennaio 2005 n.1, il terreno in questione, appunto la particella 2338 del foglio 44, ricadeva “ parzialmente nel subsistema P2 (Le aree della mixitè) con destinazione d'uso Vg (giardini) nello schema direttore 3; mobilità nel subsistema M5 (Le strade di penetrazione) nello schema direttore 3 ”. In tal senso, testualmente, il certificato di destinazione urbanistica 27 settembre 2018 n.319 (doc. 4 ricorso I grado), che peraltro specifica, anche con riferimento alla classificazione successiva di cui subito, che “ La presente certificazione deriva dall'intersezione di basi di dati cartografiche diverse per origine e per tipo di rappresentazione (Gauss-Boaga e Cassini-Soldner). Le particelle catastali possono quindi avere scostamenti rispetto alla loro configurazione reale ”.

2.2 Per migliore comprensione, bisogna ricordare che la sopra ricordata l.r. 1/2005 è stata abrogata con l’art. 254 della l.r. 10 novembre 2014 n.65 attualmente vigente, che ha introdotto un nuovo sistema di pianificazione, fondato in sintesi su due strumenti, il Piano strutturale comunale-PSC, che definisce le traiettorie generali di sviluppo e le risorse da tutelare di un territorio e ha un orizzonte temporale di circa 15-20 anni, e il Piano operativo comunale- POC, che qui rileva ed è l’elaborato che traduce in azioni concrete le strategie previste dal PSC, ha un orizzonte temporale di circa 5 anni e, in sintesi estrema, imprime ai vari immobili dei privati le destinazioni di cui di volta in volta si ragiona.

2.3 Nel Comune di Prato, il POC è stato adottato con deliberazione del Consiglio 17 settembre 2018 n.71 (doc. 5 ricorso I grado), che per il terreno in questione ha previsto: “ la particella 2338 del foglio 44 ricade parzialmente [in] AP (aree per spazi e parcheggi pubblici), UTOE 4b ” (cfr. sempre il certificato doc. 4 ricorso I grado, cit.), ove “ UTOE ” sta per “ unità territoriale organica elementare ”.

2.4 La ricorrente appellante ha però notato che nella documentazione relativa al POC adottato compariva un “elaborato 8” dichiaratamente contenente l’elenco dei “ beni sottoposti a vincolo espropriativo ”, nel quale il terreno in questione, finalizzato a realizzare il “ parcheggio via Giovanni Castagnoli ” (doc. 6 ricorso I grado).

2.5 Di conseguenza, la società ha presentato un’osservazione al POC in via di approvazione, contrassegnata con il n.82, con la quale ha premesso in fatto che il terreno in questione sarebbe “ indispensabile, per adeguare l'immobile di via Pergolesi 9 con idonee uscite di emergenza e accessi anche dei mezzi antincendio immediatamente da Via G Castagnoli ”, che l’esproprio le avrebbe prodotto un grave danno in quanto “ non potrebbe utilizzare il fabbricato produttivo per svolgere l'attività ” e che altri possibili accessi diretti sulla via Castagnoli non sarebbero disponibili. Ciò posto, ha chiesto l’eliminazione del vincolo, ritenuto finalizzato all’esproprio, e la realizzazione, se del caso, del parcheggio in altra area, diversa dalla propria (doc. 7 ricorso I grado).

2.6 Il Comune, con delibera di Consiglio 14 marzo 2019 n.17 (doc. 8 ricorso I grado) ha controdedotto alle osservazioni e approvato il POC; per quanto qui interessa (doc. 9 ricorso I grado) ha poi respinto l’osservazione n.82 della ricorrente appellante motivando nel senso che “ L'area era già prevista come area a standard nel previgente Regolamento Urbanistico, in cui si prevedeva la destinazione a Pp (parcheggio). La previsione, da realizzarsi con intervento diretto del Comune, non è mai stata portata a definizione nel trascorso quinquennio per la necessità di far fronte a opere pubbliche di maggiore urgenza. Si ritiene ragionevole la riproposizione dello standard pubblico proprio in virtù della persistenza dell'interesse pubblico e della sua necessaria utilità in via Castagnoli, ritenendo inadeguata la dotazione dello standard in questa zona della città ”.

2.7 Di conseguenza, il regime urbanistico del terreno in questione, come del resto anche allegato concordemente dalle parti, è quello di cui all’art. 24 comma 6 delle norme tecniche di attuazione- NTA del POC, per cui “ Nelle aree ed immobili destinati a spazi, attrezzature e impianti di interesse generale di progetto, la realizzazione dello standard può attuarsi: a) mediante espropriazione del bene, anche contestualmente all'approvazione del progetto di opera pubblica, ai sensi del D.P.R. n. 327/2001; b) in alternativa all'esproprio, mediante convenzionamento con i privati titolari al fine di assicurare il perseguimento degli interessi generali. Nella convenzione possono essere disciplinate le modalità di realizzazione di eventuali strutture private a servizio di attività commerciali compatibili con lo standard, quali a titolo esemplificativo chioschi ed edicole, esercizi commerciali, strutture per attività sportive ” (doc. 6 Comune in I grado).

3. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha respinto il ricorso proposto dall’impresa contro questo esito, giudicando in sintesi corretto e congruo l’operato del Comune.

4. Contro questa sentenza, l’impresa ha proposto impugnazione, con appello che contiene quattro motivi, di riproposizione dei motivi dedotti in I grado e di critica alla sentenza impugnata per non averli accolti.

4.1 Con il primo di essi, alle pp. 6-13 dell’atto, deduce propriamente violazione ovvero falsa applicazione dell’art. 9 d.P.R. 8 giugno 2001 n.327.

4.1.1 La parte appellante premette di avere dedotto, con il primo motivo del ricorso di I grado, l’illegittimità del vincolo per cui è causa in quanto esso, qualificato come vincolo preordinato all’esproprio, costituirebbe una reiterazione del precedente vincolo della stessa natura previsto dal previgente strumento urbanistico generale (v. sopra § 2.1), ma non sarebbe assistito dalla specifica motivazione a ciò necessaria secondo costante giurisprudenza.

4.1.2 Il Giudice di I grado ha respinto questo motivo, qualificando il vincolo come conformativo e non espropriativo. In proposito, ha richiamato l’indirizzo giurisprudenziale per cui il vincolo espropriativo avrebbe tre caratteristiche necessarie: in primo luogo, dovrebbe tradursi in “ un'imposizione a titolo particolare incidente su beni determinati al precipuo fine della precisa e puntuale localizzazione di un intervento edilizio che, per natura e scopo, sia di esclusiva appropriazione e fruizione collettiva ”; in secondo luogo, dovrebbe prevedere un intervento assolutamente incompatibile con la proprietà privata che quindi presupponga di necessità l'espropriazione del bene e in terzo luogo dovrebbe determinare “ l'inedificabilità del bene colpito e, dunque, lo svuotamento del contenuto del diritto di proprietà, incidendo sul suo godimento, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero da diminuirne in modo significativo il valore di scambio ” (motivazione, pp. 4-5). Ciò posto, questi requisiti vengono meno, e quindi il vincolo non è espropriativo, ma conformativo, quando esso ammette “ la realizzazione dell'opera da parte del privato ”, con possibilità per quest’ultimo di “ porre l'opera medesima sul mercato e sfruttarla economicamente ” (motivazione, p. 5 in fine).

4.1.3 A dire del Giudice di I grado, nella specie questa possibilità sussisterebbe, e quindi il vincolo sarebbe conformativo e non necessiterebbe di particolare motivazione, in quanto alla luce del citato art. 24 comma 6 delle NTA, si tratterebbe di una previsione che “ non prevede per nulla il necessario ricorso allo strumento espropriativo, ma al contrario, contempla il possibile ricorso alternativo ad un convenzionamento che mantiene la possibilità di realizzare strutture (come chioschi ed edicole, esercizi commerciali, strutture per attività sportive, richiamati, a mero titolo esemplificativo, dalla previsione) che certamente costituiscono espressione di quella possibilità di sfruttamento economico del bene che risulta essere richiamata dalla giurisprudenza ai fini della (possibile) conclusione per la natura conformativa del vincolo ” (motivazione, pp. 6 in fine e 7).

4.1.4 La parte appellante contesta questa conclusione sulla base di un diverso indirizzo di giurisprudenza, secondo il quale ad escludere la natura espropriativa di un vincolo non basterebbe “ la sola astratta e teorica possibilità che la destinazione del bene sia realizzata anche ad iniziativa del privato proprietario ” (appello, p. 10 dal decimo rigo) perché per lo meno nei casi di parcheggi pubblici, che qui rilevano, strade e spazi pubblici attrezzati, parchi urbani e attrezzature pubbliche, “ l’utilizzatore finale dell’opera non può che essere l’ente pubblico di riferimento ed essa, in nessun caso, può essere posta sul mercato per soddisfare una domanda differenziata che, semplicemente, non esiste ” ( ibidem ).

4.2 Con il secondo motivo, alle pp. 14-17 dell’atto, deduce eccesso di potere per presunta violazione del principio di proporzionalità.

4.2.1 La parte appellante premette in fatto che, come risulta dalla relazione di un tecnico di parte (doc. 11 ricorso I grado) il terreno in questione sarebbe indispensabile per dotare il fabbricato produttivo di uscite di sicurezza e di accessi per i mezzi antincendio; di contro, i parcheggi di interesse del Comune si potrebbero, a dire della parte stessa, realizzare anche su altre aree libere nelle vicinanze, ovvero sui terreni ora adibiti ad orto corrispondenti alle particelle 953, 1999 e 2491 del foglio 44.

4.2.2 Il Giudice di I grado ha respinto il motivo corrispondente e osservato che la necessità di questi interventi non sarebbe stata dimostrata e che comunque le opere in questione, ove effettivamente necessarie, si sarebbero potute realizzare nel quadro di un convenzionamento di quelli previsti dal citato art. 24 comma 6 delle NTA; ha osservato ancora che la soluzione alternativa non era stata in alcun modo prospettata all’amministrazione.

4.2.3 A dire della parte, ciò non sarebbe vero, e in particolare l’esistenza delle aree alternative sarebbe stata richiamata nell’osservazione.

4.3 Con il terzo motivo, alle pp. 17-21 dell’atto, deduce comunque eccesso di potere per illogicità nel rigetto dell’osservazione. Sostiene infatti che, anche a qualificare il vincolo in questione come conformativo e non come espropriativo, come fatto dal Giudice di I grado, il rigetto sarebbe dovuto essere motivato, tenendo conto del fatto che, come si è detto, il terreno in questione sarebbe necessario all’attività aziendale e che i parcheggi ritenuti necessari si potrebbero realizzare su altre aree nelle vicinanze, puntualmente indicate.

4.4 Con il quarto motivo, alle pp. 21-24 dell’atto, deduce eccesso di potere per asserita violazione del principio di tutela del legittimo affidamento.

4.4.1 La parte appellante premette in fatto quanto si è già esposto sopra al § 2.1, ossia che il certificato di destinazione urbanistica 27 settembre 2018 n.319 (doc. 4 ricorso I grado, cit.) indicava come il terreno in questione sarebbe stato solo parzialmente classificato come area destinata a parcheggio pubblico, con ciò ingenerandole il legittimo affidamento sull’eliminazione almeno parziale del vincolo preordinato all’esproprio. Da ciò, sempre secondo la parte, deriverebbe l’illegittimità dell’imposizione del vincolo su tutta la particella.

4.4.2 Il Giudice di I grado ha respinto questo motivo e sostenuto che l’indicazione di cui sopra avrebbe avuto un valore solo approssimativo, a causa dell’imperfezione nella cartografia di cui pure si è detto (cfr. doc. 4 ricorso I grado, cit. “ La presente certificazione deriva dall'intersezione di basi di dati cartografiche diverse per origine e per tipo di rappresentazione (Gauss-Boaga e Cassini-Soldner). Le particelle catastali possono quindi avere scostamenti rispetto alla loro configurazione reale ”).

4.4.3 A dire della parte appellante, ciò non sarebbe corretto in quanto comunque l’amministrazione con il suddetto certificato avrebbe ingenerato un’aspettativa apparentemente fondata.

4.5 La parte appellante ha infine riproposto (p. 24 dell’atto) la domanda risarcitoria, con la quale chiede una somma pari al “ minus valore subito dal compendio di sua proprietà ” da determinare mediante c.t.u.

5. Il Comune ha resistito, con atto 10 maggio 2024, ed ha chiesto che l’appello sia respinto.

6. Con memorie 30 settembre 2025 per il Comune e 15 ottobre 2025 per la società e con repliche 20 ottobre 2025 per il Comune e 22 ottobre 2025 per l’appellante, le parti hanno ribadito le rispettive asserite ragioni. In particolare, il Comune ha sostenuto che, quale che sia la natura del vincolo, non si potrebbe sostenere che esso è stato reiterato, dato che la previsione del precedente strumento urbanistico era diversa, prevedendo giardini e solo un piccolo spazio parcheggio a filo strada (memoria 30 settembre 2025 pp. 4-5); ha poi osservato che l’impresa è già dotata di porte antincendio che si aprono sul lato opposto del capannone (ibidem, p.6), sì che la necessità di nuove attrezzature è indimostrata; osserva ancora (ibidem, p. 8) che l’acquisto dell’area è posteriore all’adozione del piano, sì che nessun affidamento sarebbe configurabile; infine eccepisce la mancanza di prova di alcun danno. Con la replica 22 ottobre 2025, la parte appellante ha invece reiterato la richiesta di c.t.u. per liquidare il danno presunto.

7. Alla pubblica udienza del giorno 13 novembre 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

8. L’appello è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito esposte.

9. È infondato il primo motivo, centrato sulla presunta natura espropriativa del vincolo imposto sul terreno per cui è causa

9.1 Pe costante giurisprudenza della Sezione, la semplice previsione della possibilità che la destinazione a servizi pubblici di un’area vincolata in tal senso sia realizzata anche da privati vale a escludere la natura espropriativa del relativo vincolo, che va quindi qualificato come conformativo e non soggiace ai limiti previsti per quest’ultimo: da ultimo C.d.S. sez. IV 26 giugno 2025 n.5538, relativa proprio alla fattispecie di un parcheggio, e per tutte in precedenza C.d.S. sez. IV 17 marzo 2022 n.1940.

9.2 La parte appellante cita viceversa a suo favore un orientamento contrario, sostenuto dalla recente giurisprudenza del C.G.A.R.S. per cui per parlarsi di vincolo conformativo “ deve … trattarsi di opere che non solo possono essere realizzate dal privato, ma che devono poter essere poste sul mercato, o determinarlo secondo il consueto meccanismo di incontro tra domanda e offerta in scarsità di risorse, trovando soggetti interessati alla loro gestione ”: così per tutte C.G.A.R.S. 25 agosto 2025 n.675 e 3 agosto 2022 n.905, ove ampie citazioni.

9.3 Questo Collegio, in continuità con l’orientamento della Sezione, ritiene però preferibile la prima tesi, perché i vincoli previsti da uno strumento di pianificazione sono posti per definizione in via astratta e devono quindi creare un assetto normativo tendenzialmente stabile nel tempo. Viceversa, ammettere che per qualificare il vincolo si debba andare a investigare se l’opera da esso prevista in concreto possa o non possa essere realizzata in regime di mercato introduce un non trascurabile elemento di incertezza, perché la risposta non è necessariamente univoca e stabile nel tempo, dato che dipende dalle condizioni del mercato stesso, che potrebbero facilmente mutare anche nel corso del periodo di efficacia del piano in questione.

9.4 Il motivo pertanto è infondato, perché la possibilità di realizzazione da parte del privato, come fatto in sé considerato, nel caso di specie sussiste, come si è illustrato sopra ai §§ 2.7, 4.1.2 e 4.1.3.

10. E’infondato anche il secondo motivo, centrato sulla presunta indispensabilità del terreno in questione per l’organizzazione aziendale, che comporterebbe, a dire della parte, illegittimità del vincolo per violazione del principio di proporzionalità.

10.1 Sul punto va intanto osservato che a rigore (v. doc. 7 ricorso I grado) la parte si è limitata ad asserire che “ non sono possibili ulteriori accessi al fabbricato produttivo direttamente da della Via G. Castagnoli , in quanto le aree limitrofe al fabbricato (vedi tessuto TP.4- pile 1999,953 e 1762) "residuali", utilizzate oggi come "orti", poste d'angolo tra Via G. Battista Pergolesi e Via G. Castagnoli, non sono di proprietà della ditta "Ritorcitura e Roccatura M.G. di UC MA e C. s.n.c.", ma di altri soggetti ”, ma nulla ha detto sulla possibilità che il Comune possa adibirli a parcheggio in sostituzione dell’area propria.

10.2 Inoltre, la relazione di parte (doc. 11 ricorso I grado) si limita ad asserire la presunta necessità di “ mantenere l’attuale accesso da Via Castagnoli all’area pertinenziale di cui all’oggetto (p.lla 2338 fgl44) tramite i due ampi cancelli carrabili ” e di realizzare “ una stazione di pompaggio con gruppo pompa e serbatoio antincendio interrato di circa mc 80, per la rete interna e un potenziale ampliamento ad una rete esterna ”, ma non spiega le ragioni per cui queste opere sarebbero necessarie, oltretutto osservandosi che non constano sollecitazioni in tal senso dell’autorità competente.

10.3 Il motivo pertanto risulta infondato in fatto.

11. E’infondato anche il terzo motivo, centrato sul rigetto dell’osservazione. Per costante giurisprudenza, per tutte C.d.S. IV 30 maggio 2025 n.4729, da cui la citazione, e 9 luglio 2015 n.3435, le osservazioni dei privati interessati agli atti di pianificazione urbanistica costituiscono non “ veri e propri rimedi giuridici, ma semplici apporti collaborativi e, pertanto, non danno luogo a peculiari aspettative, sicché il loro rigetto o il loro accoglimento, di regola, non richiede una motivazione analitica, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali sottesi allo strumento pianificatorio ”, confronto che nel caso di specie vi è stato, come spiegato sopra al § 2.6.

12. Da ultimo è infondato anche il quarto motivo, centrato su una presunta lesione dell’affidamento della parte. In merito, è sufficiente osservare che anzitutto il certificato urbanistico sul quale questo affidamento si fonderebbe si esprime chiaramente in termini dubitativi, come esposto sopra al § 2.1, e un’affermazione perplessa non può, anche secondo comune logica, ingenerare affidamento; inoltre il certificato stesso si riferisce alla versione adottata del piano, che come ovvio in sede di approvazione può mutare.

13. La reiezione della domanda di annullamento comporta reiezione anche della domanda risarcitoria, dovendosi in aggiunta osservare che la domanda stessa è sfornita di qualunque prova. In proposito, per costante giurisprudenza, l’onere della prova del danno, che incombe sul danneggiato, non può essere assolto con la mera richiesta di c.t.u., che è elemento di valutazione delle prove già acquisite, e non di ricerca delle stesse: per tutte, Cass. civ. sez. III 31 marzo 2025 n.8498 e 14 febbraio 2006 n.3191.

14. L’appello va quindi respinto per intero; la natura della causa, come sin qui illustrata, è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.3357/2024 R.G.), lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EN ER, Presidente

ES TO SA, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES TO SA	EN ER

IL SEGRETARIO