Pubblicato il 29/01/2026

N. 00749/2026REG.PROV.COLL.

N. 03928/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3928 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Barbara Spinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l''Emilia Romagna (Sezione Prima) n. 00374/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. ZO RN, nessuno presente per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierno appellante ha impugnato in primo grado il provvedimento con cui la Questura di Bologna ha denegato il rilascio del documento di viaggio ex art. 24 D.Lgs. n. 251/2007.

2. Il Tar ha respinto il ricorso, ritenendo che:

“ l’Amministrazione abbia fatto corretta applicazione della norma, riconducendo la fattispecie in esame alla disciplina di cui al secondo comma dell’art. 24 del d.lgs. n. 251 del 2007.

A tale proposito parte ricorrente richiama la giurisprudenza del Consiglio di Stato di cui alla sentenza n. 5947/2022, nella quale si legge che “la impossibilità di avere contatti con il proprio paese non può essere intesa nel solo senso di ricomprendervi quei casi in cui il contatto o il rientro dello straniero nel proprio paese d’origine lo esporrebbe a gravi rischi per la propria incolumità ma deve essere ritenuto elemento rilevante in fatto in tutte quelle circostanze in cui gli apparati burocratici del paese di appartenenza rendono impossibile al cittadino di conseguire il documento richiesto. Una diversa interpretazione della summenzionata norma, a ben vedere, determinerebbe la lesione di diritti fondamentali dello straniero, quali quello di ottenere il documento di riconoscimento formale della sua appartenenza ad un certo Paese, con il connesso diritto di entrare ed uscire da altri Stati, fino a giungere all’assurda conseguenza che in ogni caso in cui lo straniero non riuscisse ad ottenere il passaporto dalle rappresentanze diplomatiche non potrebbe mai recarsi nel proprio Paese d’origine.”.

Dunque, il ricorrente, nel gravame proposto, così come già in sede di partecipazione al procedimento, sostiene che il riconoscimento del permesso per protezione speciale condurrebbe automaticamente all’impossibilità di rivolgersi alle Autorità del proprio Paese di origine, per le stesse ragioni che hanno indotto il Questore a riconoscere, dopo aver negato la protezione sussidiaria, la sussistenza delle condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno a tale titolo.

La tesi non può essere condivisa, in quanto il suo positivo apprezzamento comporterebbe automaticamente la totale perdita di significato della differenza operata dal legislatore tra colui a cui è stato riconosciuto il diritto di asilo e il titolare del permesso per protezione sussidiaria. La norma, infatti, come già ricordato, riserva l’auspicato automatismo solo a coloro che hanno lo status di “rifugiato”, mentre subordina il rilascio del titolo di viaggio a favore del titolare del permesso per protezione sussidiaria - e, dunque, a maggior ragione, di quello titolare del permesso per protezione speciale - all’accertamento delle “fondate ragioni” che non consentirebbero allo straniero di ottenere il titolo dal proprio Paese di origine.

Verificato, dunque, che la norma impone, nel caso del titolare di un permesso di soggiorno per protezione speciale, di accertare, in concreto, la sussistenza delle condizioni che precludono la possibilità di rivolgersi all’autorità del Paese di origine, nella fattispecie in esame non si può prescindere dalle ragioni per cui la Commissione che ha negato lo status di rifugiato, ha ritenuto, invece, che sussistessero i presupposti per rimettere al Questore il rilascio di un permesso di soggiorno per protezione speciale. Un tanto è stato disposto, infatti, in considerazione della “situazione generale relativa all’area di provenienza del richiedente”, che, “pur non integrando gli elementi di cui all’art. 14 lett. c) del D.lgs. 251/2007, è comunque caratterizzata da elevata instabilità tale da ingenerare il rischio di una sistematica e grave violazione dei diritti umani fondamentali riconosciuti dall’ordinamento giuridico italiano”. Dunque, “la zona di Kayes, seppur non colpita dagli scontri che interessano il nord e il centro del Paese, registra una crescente instabilità e insicurezza (cfr. COI soprariportate) e sussiste il pericolo che il richiedente, in caso di rimpatrio, veda una compressione inaccettabile dei diritti fondamentali”, in ragione del suo orientamento sessuale.

Si è, quindi, ritenuto che, per non esporre il ricorrente al rischio di una compromissione dei suoi diritti fondamentali, fosse auspicabile escluderne il ritorno in Mali, ma ciò non preclude automaticamente la possibilità di rivolgersi alle autorità di tale Paese per ottenere il rilascio del passaporto.

Parte ricorrente non ha, quindi, adeguatamente rappresentato le ragioni che non gli consentirebbero di rivolgersi agli apparati burocratici del Paese di appartenenza. In particolare non è stato chiarito, dal ricorrente e non è dato comprendere, conseguentemente, per quale ragione il rivolgersi alle autorità diplomatiche del Mali (Ambasciata della Repubblica del Mali) comporterebbe necessariamente “un danno grave per la sua persona, in ragione della situazione del Paese e della presenza della sua famiglia nel suo Paese, come sfollati”. Né può essere rilevante la generale considerazione relativa alla diffusione della corruzione in Mali ”.

3. Con l’atto di appello, il ricorrente sostiene:

- che “ in qualità di titolare di permesso di soggiorno per protezione speciale, che gli è stato rilasciato non solo in ragione della sua integrazione ma anche della violazione dei diritti umani in Mali (riconosciuta dalla Commissione Territoriale nel provvedimento con cui ha trasmesso gli atti alla Questura ai fini del rilascio del permesso per protezione speciale ai sensi dell’art. 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e richiamato dal TAR giudicante in prime cure a fondamento della propria decisione, facendone propri i ragionamenti sottesi), gode del diritto alla non espulsione dal territorio italiano, ovvero del diritto al non refoulement. È proprio questa la ratio che ha mosso il legislatore italiano dapprima alla creazione della fattispecie ulteriore rispetto alla “protezione internazionale” della “protezione umanitaria” e poi della corrispondente “protezione speciale”.

Nell’ordinamento interno, questo principio è stato recepito in una specifica categoria di inespellibilità, sancita dall’art. 19 co. 1 d.lgs. 286/1998, che prevede che “In nessun caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di orientamento sessuale, di identità di genere, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione”. La norma, dunque, esprime una tutela rafforzata a favore non solo dei rifugiati che siano già stati riconosciuti come tali, ma anche dei richiedenti asilo.

A questa forma di tutela, si somma, a favore del sig. -OMISSIS-, l’inespellibilità di cui gode in ragione della situazione dei diritti umani nel proprio Paese di provenienza ai sensi dell’art. 19 co. 1.1 d.lgs. 286/1998 – situazione che ha determinato il riconoscimento del diritto al rilascio di un permesso di soggiorno per protezione speciale ”;

- che proprio “ in quanto titolare di protezione speciale anche in attesa di riconoscimento della ulteriore protezione internazionale, il sig. -OMISSIS- non può ed ha diritto di non rivolgersi alle autorità del suo Paese per la richiesta di passaporto (cfr. art. 25 d.lgs. 25/2008), e pertanto ha diritto al rilascio di titolo di viaggio.

I Giudici di prime cure hanno avallato l’interpretazione – e, quindi, l’applicazione – che della legge è stata fatta dalla Questura di Bologna in forza del dato letterale della norma, che al comma 1, riconosce il diritto al rilascio di un documento di viaggio soltanto a coloro ai quali sia stato riconosciuto lo status di rifugiato. Tuttavia, si ritiene opportuno rappresentare che il concetto di rifugiato è stato oggetto di ampliamento sotto il profilo della tutela applicabile, specialmente in relazione al principio di non refoulement, sancito dalla Convenzione di Ginevra ”;

- che “ l’Amministrazione procedente non ha effettuato alcun tipo di istruttoria in relazione alla pratica avviata dal sig. -OMISSIS-: alcun approfondimento, infatti, è stato svolto in merito all’effettiva impossibilità, per l’odierno ricorrente, di rivolgersi alle autorità diplomatiche del proprio Paese per ottenere un passaporto.

Tale approfondimento, peraltro, non è neppure stato effettuato a seguito delle repliche alla comunicazione ex art. 10 bis. Il decreto di rigetto dell’istanza che è seguito a tali repliche, infatti, è consistito in una semplice riproposizione delle argomentazioni contenute nel preavviso del rigetto, senza che sia stato assolto l’onere di motivazione rafforzato che, invece, l’Amministrazione sarebbe stata – è – tenuta a rispettare ”.

4. Il Ministero dell’Interno si è costituito con atto di mero stile, senza alcun deposito documentale.

5. In esito alla camera di consiglio del 5 giugno 2025, con ord. n. 2057/2025, è stata accolta l’istanza cautelare prodotta dall’interessato:

“ Considerato che, a un primo sommario esame tipico della fase cautelare, l’appello è assistito da adeguato fumus boni iuris, anche alla luce della giurisprudenza di questa Sezione (vds., nel senso, sent. n. 5947/2022) ”.

6.1. Con successive note d’udienza, depositate in data 26 novembre 2025, l’interessato ha rappresentato che:

“ codesto Ecc.mo Collegio ha accolto l’istanza cautelare ai fini del riesame, disponendo la sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata del TAR Emilia-Romagna nel ricorso n. 354/2025.

Con PEC del 11.6.2025 si diffidava l’Ufficio Immigrazione della Questura di Bologna “senza ulteriore indugio, entro il termine di giorni 7, a voler ottemperare all’ordine del Consiglio di Stato, fissando appuntamento URGENTE in favore del mio assistito presso i Vs. Uffici, al fine del rilascio di titolo di viaggio” (all.1).

All’esito di tale diffida l’Amministrazione con PEC del 15.7.2025 comunicava nuovo decreto con il quale rifiutava il titolo di viaggio rimettendo il provvedimento al Consiglio di Stato affinché si possa pronunciare nel merito della questione (all. 2-3).

Nelle more il giudizio per il riconoscimento della protezione internazionale in favore del ricorrente è ancora pendente (Tribunale civile di Bologna, Sezione PI, RG -OMISSIS-/2024).

Tale condotta configura una inottemperanza ad un provvedimento giurisdizionale, che rende meritevole di segnalazione al Collegio che l’inerzia dell’Amministrazione, poiché ha pregiudicato gravemente la posizione giuridica del ricorrente, il quale è rimasto privo del titolo di viaggio da oltre 4 mesi.

Il fatto che l’Amministrazione abbia vanificato gli effetti dell’ordinanza cautelare, rileva quale elemento valutativo in merito alla legittimità del provvedimento impugnato e della sentenza del TAR.

Tanto premesso si chiede che il Collegio prenda atto dell’inottemperanza dell’Amministrazione all’ordinanza cautelare e che tale comportamento sia valutato ai fini della decisione di merito, quale indice di persistente illegittimità dell’operato amministrativo, con ogni consequenziale statuizione in favore del ricorrente ”.

6.2. Al riguardo, l’Amministrazione non ha depositato alcuna controdeduzione.

7.1. Con decr. n. 100/2025 la Commissione per il Patrocinio a spese dello Stato presso il Consiglio di Stato ha ammesso l’istante al g.p., avendo ritenuto le prospettazioni difensive non manifestamente infondate.

7.2. Con successiva comunicazione, depositata in data 26 novembre 2025, il ricorrente ha comunicato di aver superato nell’anno 2025 il limite reddituale per l’ammissione al beneficio in parola.

8. All’udienza pubblica del 27 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato e va, quindi, accolto.

2. Preliminarmente, va osservato in merito alla normativa di settore che:

a) “ la giurisprudenza più risalente di questo Consiglio, muovendo dal dato testuale della norma secondo cui devono sussistere “fondate ragioni che non consentono al titolare dello status di protezione sussidiaria di chiedere il passaporto alle autorità diplomatiche del Paese di cittadinanza”, faceva gravare sul richiedente l’onere di allegare e provare tali specifiche ragioni, con la precisazione che queste non potessero consistere nel mero richiamo alle situazioni che avevano determinato il riconoscimento della protezione internazionale né nel generico rifiuto del richiedente di avere contatti con le autorità diplomatiche del Paese di origine (cfr., per tutte, C.d.S., sez. III, 4 febbraio 2016, n. 451).

L’orientamento più recente, tuttavia, ha attenuato il rigore di queste conclusioni, osservando che:

a) il riferimento all’impossibilità di “chiedere” il passaporto vada inteso in senso sostanziale come impossibilità di chiedere efficacemente il documento (ricomprendendo, dunque, anche l’ipotesi in cui sia verosimile che il passaporto non sarà rilasciato ovvero il rilascio incontrerà gravi difficoltà burocratiche);

b) l’onere probatorio a carico del richiedente, in quanto soggetto “debole” rispetto al Paese di origine, vada inteso in senso attenuato, non potendo escludersi che l’inopportunità di ogni contatto con l’autorità diplomatica del Paese di origine discenda in re ipsa dalle stesse ragioni alla base del riconoscimento della protezione internazionale (cfr. C.d.S., sez. III, 4 agosto 2022, n. 6883; id., 13 luglio 2022, n. 5947; C.g.a.r.s., 19 dicembre 2022, n. 1269) ” (Consiglio di Stato, III Sezione, sent. n. 7198/2025);

b) “ la impossibilità di avere contatti con il proprio paese non può essere intesa nel solo senso di ricomprendervi quei casi in cui il contatto o il rientro dello straniero nel proprio paese d’origine lo esporrebbe a gravi rischi per la propria incolumità ma deve essere ritenuto elemento rilevante in fatto in tutte quelle circostanze in cui gli apparati burocratici del paese di appartenenza rendono impossibile al cittadino di conseguire il documento richiesto. Una diversa interpretazione della summenzionata norma, a ben vedere, determinerebbe la lesione di diritti fondamentali dello straniero, quali quello di ottenere il documento di riconoscimento formale della sua appartenenza ad un certo Paese, con il connesso diritto di entrare ed uscire da altri Stati, fino a giungere all’assurda conseguenza che in ogni caso in cui lo straniero non riuscisse ad ottenere il passaporto dalle rappresentanze diplomatiche non potrebbe mai recarsi nel proprio Paese d’origine ” (Consiglio di Stato, III Sezione, sent. n. 5947/2025).

3. Venendo al caso di specie, va considerato che:

- proprio in sede procedimentale, con memoria prodotta ai sensi dell’art. 10bis L. 241/1990 l’appellante aveva rappresentato che “ fuggiva dal Mail per scappare da anni di gravi discriminazioni ed attentati alla propria vita subiti per via del proprio orientamento sessuale ”;

- tale dichiarazione, che proprio sulla base della giurisprudenza configura le “ fondate ragioni” previste dalla normativa, non appare essere stata considerata, né citata, in sede di adozione del provvedimento impugnato.

4. Ne consegue che dall’esame degli atti di causa emerge che le argomentazioni del ricorrente sono fondate e non contestate dalla controparte, attesa la mancanza di difese dell’Amministrazione.

5. In conclusione, l’appello va accolto, con conseguente annullamento del diniego gravato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

6. Va, infine, denegata l’ammissione in via definitiva dell’istante al patrocinio gratuito, alla luce della sua dichiarazione dell’avvenuto superamento dei limiti di reddito.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso e annulla il provvedimento con lo stesso impugnato.

Non ammette l’appellante al gratuito patrocinio,

Condanna l’Amministrazione appellante al pagamento delle spese processuali in favore dell’appellato, intervenuto in giudizio, che liquida in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellante e di ogni altra persona fisica citata nella presente decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL IN, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

ZO RN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZO RN	EL IN

IL SEGRETARIO