Pubblicato il 29/01/2026

N. 00759/2026REG.PROV.COLL.

N. 04489/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4489 del 2025, proposto da
So.G.E.T. S.p.A. - Società Gestione Entrate e Tributi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Della Rocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carmine Gruosso e Nicola Comunale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. 02128/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. IM TI e uditi per le parti gli avvocati Comunale anche in sostituzione di Gruosso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Viene impugnata la nota del 24 febbraio 2017 con cui il Comune di Salerno ha applicato alla GE s.p.a. la penale di € 88.000,00 in relazione a pretese carenze nello svolgimento del rapporto di concessione del servizio di riscossione delle entrate comunali di cui al contratto stipulato in data 2 dicembre 2015. L’odierna appellante, come anticipato, è la concessionaria del servizio di riscossione delle entrate per il Comune di Salerno. Poiché nel 2017 la stessa società concessionaria, in relazione al servizio rifiuti, aveva emesso cartelle di pagamento per un valore superiore a quanto effettivamente dovuto dai singoli cittadini debitori, l’amministrazione comunale applicava una penale pari al minimo contrattualmente previsto, ossia l’1% (88mila euro), in ragione del grave inadempimento contrattuale commesso dalla stessa SO ossia la duplicazione di alcune voci tributarie in danno dei singoli contribuenti. Più in particolare, le addizionali provinciali e quelle ex ECA/MECA, già conteggiate dall’amministrazione comunale al momento dell’invio dei prospetti di calcolo, sarebbero state applicate una seconda volta dal concessionario odierno appellante SO.

2. SO impugnava tale penale dinanzi al TAR Salerno che, ritenendo evidentemente la propria giurisdizione, rigettava in ogni modo il ricorso per le seguenti ragioni:

2.1. Innanzitutto: “il Comune aveva trasmesso alla concessionaria i dati necessari per la riscossione coattiva del tributo comprendente anche le addizionali” . Pertanto: “L’errore professionale del concessionario è consistito proprio nella errata applicazione della normativa e nella mancata comprensione dei fatti e della procedura” . In tal modo, i contribuenti sono stati de facto sottoposti “ad una ulteriore tassazione non dovuta” ;

2.2. Sul piano contrattuale: “L’inadempimento contestato alla ricorrente, che ha condotto all’applicazione della penale, consiste nella errata esecuzione del servizio di riscossione coattiva, disciplinato dall’articolo 3 del capitolato speciale d’oneri” . Più in particolare: “Nel caso di specie, in applicazione dell’articolo 8 del contratto, è stata, quindi, legittimamente applicata la penale pari all’1% del valore contrattuale per la inesatta esecuzione del servizio di riscossione coattiva” . Pertanto: “La duplicazione, a carico dei contribuenti, delle addizionali al tributo è configurabile come errata e colpevole inadempienza agli obblighi di esatta esecuzione del servizio di riscossione” .

3. La sentenza di primo grado formava oggetto di appello per i motivi di seguito indicati:

3.1. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato considerato un difetto di comunicazione da parte del Comune il quale, a sua volta, non avrebbe “specificato di aver trasmesso ruoli già comprensivi delle addizionali”. Tale difetto di comunicazione avrebbe quindi indotto “il concessionario … a computare nuovamente tali addizionali” (cfr. pag. 11 atto di appello introduttivo nonché pag. 4 della memoria SO in data 22 dicembre 2025);

3.2. Erroneità nella parte in cui sarebbe stato ravvisato un “inadempimento colpevole”, in capo a SO, laddove si trattava invece di fatto non imputabile alla parte obbligata in quanto la duplicazione delle suddette addizionali sarebbe stata da ascrivere ad una omessa comunicazione del Comune circa il contenuto specifico delle liste di carico. Di qui la mancata considerazione circa la violazione delle disposizioni contrattuali che regolano il rapporto tra amministrazione concedente e concessionario.

4. Si costituiva in giudizio l’amministrazione comunale appellata per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

5. Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2026, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso l’appello è infondato per le ragioni di seguito indicate.

7. Con il primo motivo si lamenta la erroneità della decisione di primo grado nella parte in cui non sarebbe stato considerato un difetto di comunicazione da parte del Comune il quale, a sua volta, non avrebbe “specificato di aver trasmesso ruoli già comprensivi delle addizionali”. Tale difetto di comunicazione avrebbe quindi indotto “il concessionario … a computare nuovamente tali addizionali” (cfr. pag. 11 atto di appello introduttivo). Osserva al riguardo il collegio che:

7.1. La penale contrattuale è stata disposta in quanto SO avrebbe aggiunto talune addizionali (provinciali ed ex ECA ossia enti comunali di assistenza, tributo questo poi devoluto allo Stato e successivamente ai comuni) che, in realtà, sarebbero state già ricomprese nella “lista di carico” trasmessa dagli uffici comunali (cfr. prospetti nn. 28, 29 e 30 del 2016 depositati dalla difesa di parte appellante, in data 24 aprile 2017, all’interno del fascicolo di primo grado);

7.2. Ebbene, dal prospetto di calcolo contenuto nelle predette liste di riscossione (elaborate e trasmesse dal comune a SO) emerge in effetti il riferimento alle suddette addizionali in almeno tre punti: in primo luogo, alla pag. 1 del prospetto laddove si prevede che il calcolo delle suddette addizionali e maggiorazioni (ECA e provinciale) è stato “EFFETTUATO” nella misura del 5% (0,30% per il compenso); in secondo luogo, alla stessa pag. 1 ove le stesse addizionali vengono anche espressamente quantificate (es. prospetto di lista n. 30, laddove si indica in oltre euro 217 mila 247 l’ammontare delle addizionali stesse); in terzo luogo, alla pag. 2 del prospetto laddove il calcolo delle singole addizionali e maggiorazioni viene partitamente quantificato per voce ed annualità. Alla luce di quanto appena riportato, si può agevolmente ritenere che le somme che il comune aveva indicato a SO contemplavano anche le addizionali e che tale voce era agevolmente ricavabile ad una attenta lettura delle liste di riscossione e dei relativi prospetti di calcolo;

7.3. Del resto, la difesa di SO non contesta mai che nelle predette “liste di riscossione” non fossero contemplate le suddette addizionali ma soltanto che l’amministrazione comunale non avrebbe comunicato la loro presenza all’interno dei relativi calcoli il che, oltre a non corrispondere a quanto in effetti contenuto nei descritti prospetti di calcolo (cfr. paragrafo 7.2. che precede), costituisce evenienza che non potrebbe tuttavia essere invocata da un operatore economico di sì elevata qualificazione professionale quale quello di specie. Operatore che, in tale fattispecie, avrebbe dovuto senz’altro essere in grado di valutare se, sulla base di quanto trasmesso dal comune con le minute di ruolo, le suddette contestate addizionali erano state computate o meno;

7.4. Ad ogni buon conto in presenza di dubbi (che avrebbero dovuto sorgere se non altro per il solo formale richiamo alle suddette addizionali in almeno tre passaggi dei prospetti di calcolo

sopra descritti al par. 7.2.) SO, quale soggetto concessionario, avrebbe dovuto al riguardo chiedere, quanto meno, maggiori chiarimenti e approfondimenti all’ente comunale concedente, e ciò in quanto si sarebbe di sicuro trattato di ulteriori aggravi tributari da porre a carico dei singoli contribuenti. In questa direzione, pertanto, SO ha chiaramente agito in dispregio ai principi di leale collaborazione, buon andamento e tutela dell’affidamento nel procedimento di imposizione tributaria (art. 1 Statuto del Contribuente);

7.5. Nei termini suddetti, il primo motivo di appello deve pertanto essere rigettato.

8. Con il secondo motivo di appello si lamenta erroneità della decisione del TAR nella parte in cui sarebbe stato ravvisato un “inadempimento colpevole”, in capo a SO, laddove si trattava invece di fatto non imputabile alla parte obbligata in quanto la duplicazione delle suddette addizionali sarebbe stata da ascrivere ad una omessa comunicazione del Comune circa il contenuto specifico delle liste di carico. Di qui la mancata considerazione circa la violazione delle disposizioni contrattuali che regolano il rapporto tra amministrazione concedente e concessionario. Osserva al riguardo il collegio che:

8.1. Tutte le carenze sopra evidenziate (erronea lettura delle liste di riscossione e dei prospetti nonché mancata interlocuzione con i competenti uffici comunali) sono senz’altro idonee ad integrare un grave inadempimento contrattuale foriero, come tale, di dare luogo alle suddette penali contrattuali peraltro applicate nella misura minima prevista dalla convenzione di concessione;

8.2. Ed infatti tali carenze integrano una violazione dei principi di correttezza e di diligenza professionale che presiedono allo svolgimento puntuale dei servizi descritti all’art. 3 del capitolato speciale d’appalto, servizi tra cui rientra anche la corretta “acquisizione dei flussi di carico dal Comune” ai fini della “gestione … dei preavvisi e delle ingiunzioni di pagamento da inviare agli utenti/contribuenti”;

8.3. In questa specifica direzione, si rivela dunque congrua la applicazione della penale contrattuale di cui all’art. 8, primo comma, lettera c), del contratto di concessione, disposizione questa che prevede una penale pari all’1% dell’ammontare netto contrattuale nelle ipotesi di inesatto adempimento delle obbligazioni del concessionario (obbligazioni qui riconducibili, si ripete, alla corretta acquisizione e gestione dei dati di flusso forniti dal Comune);

8.4. Quanto infine al lamentato difetto di motivazione: in primo luogo, la penale contrattuale nei contratti della Pubblica Amministrazione (PA) è una clausola di natura sanzionatoria e risarcitoria che predetermina forfettariamente il danno per ritardi o inadempimenti dell'esecutore. Essa è disciplinata dal codice dei contratti pubblici con funzione di garanzia dell’esecuzione e riveste natura privatistica (ma finalità pubblicistica) diretta a rafforzare l'adempimento della PA (ex art. 1382 c.c.). Essa ha dunque natura non di atto amministrativo in senso stretto ma di "pena privata" o clausola penale (ex art. 1382 c.c.), operando come risarcimento preventivo e forfettario del danno; in secondo luogo, nel caso di specie la penale è stata comunque ampiamente motivata ove soltanto si prenda in considerazione l’atto di contestazione di inesatto inadempimento del 25 gennaio 2017 ove l’amministrazione ha evidenziato che, mediante la duplicazione delle suddette voci (addizionali), il concessionario ha aggravato la posizione dei contribuenti e, al tempo stesso, ha leso l’immagine della PA, con ciò integrando una ipotesi di grave inadempimento contrattuale;

8.5. Per tutte queste ragioni, anche il secondo motivo di appello deve pertanto essere rigettato

9. In conclusione il ricorso in appello è infondato e deve essere rigettato.

10. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 4.000 (quattromila/00), oltre IVA e CPA ove dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AO VA IC TT, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

IM TI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IM TI	AO VA IC TT

IL SEGRETARIO