Pubblicato il 06/10/2025

N. 07804/2025REG.PROV.COLL.

N. 02922/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2922 del 2025, proposto da UG s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emilio Toma, Loredana Papa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Monopoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gennaro Rocco Notarnicola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

LA VE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Bice Annalisa Pasqualone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00465/2025, che ha respinto il ricorso proposto dalla UG s.r.l. avverso la nota prot. n. 18533, del 13 marzo, 2025, con la quale il Comune di Monopoli ha accolto la richiesta di accesso formulata dalla LA VE s.p.a.

visto il ricorso con i relativi allegati;

visti gli atti e documenti tutti di causa;

udito il relatore dott. Luigi Furno alla camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025;

uditi, altresì, i difensori delle parti;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1.La UG s.r.l. opera nel settore della distribuzione carburanti ed è proprietaria di impianti siti nel Comune di Monopoli, ubicati nelle vie Lepanto, Aldo Moro e delle Rimembranze.

1.1. Nel mese di dicembre 2024, avendo appreso che la LA VE s.p.a., società già operante nel medesimo settore, ma non nel medesimo Comune, aveva ottenuto il permesso di costruire n. 91, del 29 novembre 2024, per la realizzazione di nuovo impianto di distribuzione carburanti nel Comune di Monopoli, alla Via Aldo Moro, impugnava il predetto provvedimento abilitativo innanzi al T.a.r. Puglia sul presupposto che non sarebbe stato possibile realizzare impianti di distribuzione di carburanti nel centro urbano di Monopoli.

2. A sua volta, con istanza prot. n. 16, del 24 gennaio 2025, la LA VE, nella qualità di concorrente della UG nel medesimo settore della vendita carburanti, chiedeva al Comune di Monopoli, ai sensi degli artt. 22-25, della L. n. 241/1990, e dell’art. 5, del d.lgs. n. 33/2013, il rilascio della documentazione riguardante l’impianto di distribuzione carburanti di cui è titolare UG, sito in Viale delle Rimembranze, nel Comune di Monopoli.

2.1. In particolare, con la predetta istanza, chiedeva copia della seguente documentazione: “ 1) titolo edilizio abilitativo, comprensivo dei pareri istruttori e/o endoprocedimentali rilasciati dagli Enti, a vario titolo, coinvolti nel relativo procedimento per la realizzazione dell’impianto di distribuzione carburanti sito in Monopoli, alla via delle Rimembranze, distinto in catasto al foglio numero 10, particella 535; 2) eventuali altri titoli abilitativi rilasciati dal comune di Monopoli, sempre in relazione all’impianto di distribuzione carburanti sito in Monopoli (BA) alla via delle Rimembranze distinto in catasto al foglio di mappa 10 particella 535; 3) documentazione prodotta dalla UG a corredo della istanza di rilascio del titolo autorizzatorio di cui trattasi, nonché per le eventuali ristrutturazioni e/o adeguamenti (relazione tecnica e tavole progettuali, dichiarazioni comunque inseriti nel fascicolo procedimentale e allo stesso correlati )”.

2.2. Con nota prot. n. 12916, del 18 febbraio 2025, il Comune di Monopoli, a seguito della opposizione all’accesso formulata dalla UG, formulava nei confronti della LA una richiesta di chiarimenti dal seguente tenore :“a) LA VE spa non è un operatore attivo nel Comune di Monopoli, ma è stato autorizzato alla realizzazione di un nuovo impianto di distribuzione carburanti giusta D.D. 195 del 04.02.2025; ad oggi, non risulta che tali lavori siano iniziati; b) di voler dimostrare, come richiesto dalla consolidata giurisprudenza, il rapporto di strumentalità conoscitiva fra la documentazione richiesta e la situazione soggettiva da tutelare ovvero quale sia la situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento del quale è chiesto l’accesso ”.

2.3. A seguito delle controdeduzioni formulate dalla LA VE alla predetta richiesta di chiarimenti, con nota prot. n. 18533, del 13 marzo, 2025, il Comune di Monopoli accoglieva la richiesta di accesso agli atti sopra indicata.

3. Tanto premesso, con il ricorso di primo grado, proposto dinanzi al T.a.r. Puglia, la UG ha chiesto l’annullamento “ del provvedimento n. prot. 0018533 del 13.3.2025 reso dal Comune di 2 Monopoli A.O.I. - Affari Generali e sviluppo locale con il quale si è accolta l’istanza, presentata dalla LA VE S.p.a. e acclarata al prot. comunale n. 7261 del 27.1.2025, di accesso al fascicolo inerente all’impianto di distribuzione carburanti della UG srl sito in Monopoli alla Via delle Rimembranze in catasto al fg. 10 p.lla 535 e con richiesta di copia dei relativi atti e della nota Suap prot. n. 12916 del 18/2/2025 ”.

4. Il T.a.r, con la decisione 7 aprile 2025, n. 465, ha respinto il ricorso.

5. La UG ha proposto appello con un unico, articolato motivo, riportato nella parte in diritto.

6. Si sono costituiti nel giudizio di secondo grado la LA VE s.p.a. e il Comune di Monopoli, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

6.1. La LA ha, inoltre, ai sensi dell’art. 101 co. 2 c.p.a., riproposto nel giudizio di appello eccezioni in rito già formulate nel giudizio di primo grado.

7. Alla camera di consiglio del 17 luglio 2025 la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, il Collegio rileva che può prescindersi dalle eccezioni di rito, riproposte, sensi dell’art. 101 co. 2 c.p.a., dalla società LA, essendo l’appello infondato nel merito (cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella decisione 27 aprile 2015, n. 5).

2. La UG s.r.l. lamenta, con un unico articolato motivo di appello, l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non avrebbe correttamente considerato che: i) l’esercizio di attività imprenditoriale nello stesso settore non sarebbe di per sé condizione sufficiente a radicare la legittimazione alla richiesta ostensiva; ii) la LA non è titolare di un impianto funzionante; iii) i provvedimenti di cui si chiede l’ostensione rimontano ad epoca assai risalente per cui sarebbero divenuti inoppugnabili; iv) la dedotta necessità di acquisire la documentazione in esame per esercitare il proprio diritto di difesa nel giudizio proposto dall’appellante dinanzi al T.a.r. Puglia avverso i titoli legittimanti l’avvio del neo impianto di distribuzione carburanti in via Moro ad opera della stessa LA sarebbe pleonastica, dal momento che alcun elemento utile potrebbe trarsi a tal proposito dalla documentazione richiesta al fine di difendersi in tale giudizio.

2.1. Sotto un ulteriore profilo, la parte appellante assume che l’istanza d’accesso in esame sarebbe caratterizzata da un mero intento esplorativo, non essendo stata nemmeno adombrata (come pure richiesto da A.P. n. 10/2020) la violazione da parte di UG di norme e/o prescrizioni inerenti alla conduzione dell’impianto di Via delle Rimembranze.

2.3. La sentenza impugnata nella prospettiva in esame, sarebbe, infine, errata anche nella parte in cui ha ritenuto che ricorressero nel caso in esame i presupposti per riconoscere il diritto di accesso civico generalizzato. Ciò sul rilievo che la LA avrebbe presentato l’istanza di accesso civico generalizzato stessa al solo fine di soddisfare una propria esigenza personale e senza nemmeno enunciare la finalità pubblica o di interesse generale posta a base dell’istanza medesima, violando in tal modo le prescrizioni di cui agli articoli 5 e 5 bis del decreto legislativo n.33/2013.

2.4. Il motivo, complessivamente formulato, non è fondato.

In linea generale, occorre considerare che l’accesso difensivo è costruito come una fattispecie ostensiva autonoma, caratterizzata (dal lato attivo) da una vis espansiva capace di superare le ordinarie preclusioni che si frappongono alla conoscenza degli atti amministrativi, cui fa da pendant la limitazione di dovere dimostrare la ‘necessità’ della conoscenza dell’atto o la sua ‘stretta indispensabilità’, nei casi in cui l’accesso riguarda dati sensibili o giudiziari.

In tale prospettiva, l’accesso difensivo non è destinato a consentire al privato di partecipare all’esercizio del pubblico potere in senso ‘civilmente’ più responsabile, trasparente e imparziale, ma rappresenta il tramite per la cura e la difesa dei propri interessi giuridici.

Sin dalla fondamentale decisione n. 6, del 18 aprile 2006, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha costruito l’istituto in disamina come situazione soggettiva strumentale per la tutela di situazioni sostanziali, a prescindere dalla qualificazione della situazione finale in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo.

Come ha avuto modo di ulteriormente chiarire la successiva Plenaria n. 10, del 2 maggio 2020, la necessità (o la stretta indispensabilità) della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all’accesso e la situazione giuridica ‘finale’, nel senso che l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante , come il tramite – in questo senso strumentale – per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica ‘finale’ controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio.

La Plenaria n. 10/2020 ha, inoltre, avuto modo di evidenziare come, in materia di accesso difensivo, ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990, si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare.

In tale ordine di idee, la successiva Adunanza Plenaria 18 marzo 2021, n. 4, ha al riguardo, ulteriormente chiarito che la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono svolgere alcuna ulteriore valutazione sulla influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione o allo stesso giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso.

Un diverso ragionamento, ad avviso della Plenaria da ultimo citata, reintrodurrebbe nella disciplina dell’accesso difensivo e, soprattutto, nella sua pratica applicazione limiti e preclusioni che, invece, non sono contemplati dalla legge, la quale ha già previsto, come si è detto, adeguati criterî per valutare la situazione legittimante all’accesso difensivo e per effettuare il bilanciamento tra gli interessi contrapposti all’ostensione del documento o alla riservatezza.

Su tali basi, la Plenaria in esame ha, quindi, concluso nel senso che:

a) in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare;

b) la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990.

2.5. Tanto premesso, il Collegio ritiene che l'istanza ostensiva proposta dalla LA VE s.p.a. sia in linea con le coordinate ermeneutiche sopra delineate.

La LA VE ha, infatti, in tal senso, comprovato:

a) di rivestire una posizione differenziata, in quanto diversa da quella del comune cittadino a conoscere genericamente l’attività svolta dai pubblici poteri;

b) di essere titolare di una situazione giuridicamente tutelata, in quanto collegata alle informazioni richieste, attesa l’attività commerciale svolta dalla medesima azienda”;

c) l’esistenza di un nesso di strumentalità necessaria tra la specifica documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare in altro giudizio già pendente.

Tale conclusione si impone anche in considerazione della circostanza per cui l’istanza di accesso agli atti, relativa all’impianto di distribuzione carburanti di via della Rimembranze della UG, è stata conseguente alla reciproca istanza di accesso proposta dalla UG ed al conseguente ricorso da quest’ultima proposto innanzi al T.a.r.(recante R.G. n. 208/2025) avverso gli atti autorizzatori rilasciati dal Comune di Monopoli in favore della LA per la realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti da ubicarsi sempre nel centro abitato del Comune di Monopoli.

Di qui la correttezza della decisione impugnata nella parte in cui ha riconosciuto il diritto della LA VE, operatore commerciale operante nella medesima attività della UG, ad accedere alla documentazione relativa all’autorizzazione ed all’aggiornamento dell’impianto dell’appellante.

2.6. Né rileva, per giungere a diverse conclusioni, la circostanza per cui la LA non abbia, allo stato, a differenza della UG, un impianto di distribuzione carburanti attivo ma sia soltanto, allo stato, titolare di un’autorizzazione all’apertura di tale struttura.

In senso contrario, occorre ricordare che, secondo un costante orientamento interpretativo, il titolare di un’autorizzazione amministrativa “ vanta un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti a conoscere gli atti amministrativi concernenti l'esercizio, da parte dell'ente pubblico, del potere autorizzatorio relativo al medesimo settore di attività commerciale, con riferimento all'ambito territoriale all'interno del quale si radica la posizione giuridica del richiedente, a fronte di possibili lesioni ”, assumendo a tal fine rilievo “… il collegamento degli interessi esistenti all'interno di medesime zone territoriali che, pur coinvolgendo i privati, trovano comunque corrispondenza nel superiore interesse pubblico del rispetto della normativa edilizia e urbanistica della zona e nell'interesse generale alla legittima gestione del territorio, di guisa che l'istante ha in tal caso un interesse qualificato e differenziato da quello della generalità dei consociati, in quanto preordinato alla tutela di una posizione giuridicamente rilevante ( Cons. Stato, n. 8841 del 2022 )” (cfr. ex pluribus , Consiglio di Stato, sez. V, 17 maggio 2023, n. 4927).

2.7. Neppure colgono nel segno le ulteriori prospettazioni della parte appellante, descritte ai punti 2 e 2.1. della parte in diritto, secondo cui l’istanza della LA sarebbe pleonastica, dal momento che alcun elemento utile potrebbe trarsi a tal proposito dalla documentazione richiesta al fine di difendersi in tale giudizi, ovvero meramente esplorativa, non essendo stata nemmeno adombrata (come pure richiesto da A.P. n. 10/2020) la violazione da parte di UG di norme e/o prescrizioni inerenti alla conduzione inerenti alla conduzione dell’impianto di Via delle Rimembranze, ovvero inutile posto che i provvedimenti di cui si chiede l’ostensione rimontano ad epoca assai risalente per cui sarebbero divenuti inoppugnabili.

Rileva il Collegio che tali argomentazioni, per quanto suggestive, non sono idonee a sostenere la tesi che la UG intenderebbe far valere, posto che esse fanno leva su apprezzamenti inerenti alla influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, che per le ragioni sopra esposte, non competono al giudice nel giudizio sull’accesso, ma, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione di merito.

3. Rileva il Collegio che le considerazioni che precedono sono sufficienti alla conferma della sentenza impugnata, ed esimono il Collegio dalla necessità di esaminare anche il sub-motivo con il quale si censura il capo della decisione impugnata riguardante le ragioni poste alla base dell’accoglimento dell’istanza di accesso civico generalizzato, posto che, in ogni caso, non risulta superata un’autonoma ratio decidendi (quella relativa all’accesso difensivo), di per sé in grado di sorreggere il respingimento del ricorso di primo grado, e, conseguentemente il respingimento dell’atto di appello.

Ne discende che dall’eventuale accoglimento di tale sub-motivo la parte appellante non potrebbe trarre alcuna utilità.

4. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve essere respinto.

5. Le spese di questo grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano a loro volta così come in dispositivo, in misura prossima ai valori medi di cui ai parametri considerando ai sensi del d.m. 147/2022 la causa di valore indeterminato e di difficoltà media.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.2922/2025 R.G.), lo respinge.

Condanna UG s.r.l., alla rifusione delle spese di questo grado del processo, spese che liquida in complessivi € 6.000 (seimila/00), oltre rimborso spese forfetario ed accessori di legge, se dovuti, da corrispondere pro quota in favore del Comune di Monopoli e della LA VE s.p.a.,

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO