Pubblicato il 10/04/2025

N. 03067/2025REG.PROV.COLL.

N. 09026/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9026 del 2024, proposto da IC SA, in proprio e quale titolare della ditta individuale ID il IL , rappresentato e difeso dall’Avvocato Francesco Cristiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Scalea, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Federico Cappella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza n. 527 del 2 aprile 2024 del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sez. I, resa tra le parti

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellato Comune di Scalea;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierno appellante, IC SA, l’Avvocato Francesco Brasca in sostituzione dell’Avvocato Francesco Cristiani e per l’odierno appellato, il Comune di Scalea, l’Avvocato Federico Cappella.;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto notificato il 20 luglio 2023 e depositato in pari data avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sede di TA (di qui in avanti, per brevità, il Tribunale), l’odierno appellante, IC SA, in proprio e quale titolare della ditta individuale “ ID Il IL ” ha esposto che

a) il Comune di Scalea gli aveva rilasciato licenza di stabilimento balneare n. 5 del 1° giugno 2010;

b) con nota prot. n. 14583, del 24 maggio 2023 il Responsabile dell’Ufficio Commercio del Comune di Scalea ha comunicato l’avvio del procedimento amministrativo finalizzato alla revoca della suddetta licenza commerciale, con termine di 10 giorni per l’invio di osservazioni;

c) nonostante la presentazione di controdeduzioni, con il provvedimento impugnato è stata disposta la revoca della suddetta licenza commerciale n. 5/2010;

d) con pec del 6 luglio 2023 il ricorrente ha chiesto al Comune di Scalea l’annullamento in via di autotutela di tale provvedimento, senza ottenere riscontro.

1.1. Ritenendo illegittima l’ordinanza impugnata, l’appellante ne ha chiesto al Tribunale l’annullamento per due motivi.

1.2. Con il primo motivo sono stati dedotti la violazione e la falsa applicazione del principio di tipicità e nominatività degli atti amministrativi, la violazione del divieto di analogia, l’eccesso di potere per erroneità dei presupposti, l’ingiustizia manifesta, la violazione dei principi di diritto stabiliti dalle sentenze dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021.

1.3. Il ricorrente in prime cure ha dedotto l’erroneità dei presupposti a base del provvedimento di revoca, asseritamente individuati nella preesistenza di un provvedimento di decadenza o di revoca delle concessioni demaniali marittime n. 10/2011, n. 30/2010 e n. 7/2015.

1.4. In particolare, egli ha affermato l’inesistenza di alcun provvedimento di decadenza o di revoca delle concessioni demaniali marittime, non essendo qualificabile come tale il provvedimento prot. n. 23756 del 5 agosto 2020 richiamato nel provvedimento impugnato, che consisterebbe in mero diniego di estensione di dette concessioni demaniali, peraltro adottato prima della pronuncia, sulla questione delle concessioni demaniali marittime, dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenze n. 17 e n. 18 del 9 novembre 2021).

1.4.1. Peraltro, il diniego di estensione si sostanzia in una mera comunicazione svincolata da un procedimento amministrativo tipizzato dal codice della navigazione, mentre la decadenza o la revoca di una concessione demaniale sono provvedimenti tipici puntualmente disciplinati dall’art. 47 e ss. del suddetto codice e, per quanto concerne in particolare la posizione del ricorrente, dalla pertinente legislazione regionale.

1.4.2. Da ciò l’inesistenza del suddetto provvedimento prot. n. 23756 del 5 agosto 2020 e la conseguente illegittimità del provvedimento impugnato.

1.5. Con un secondo motivo sono stati dedotti in primo grado l’eccesso di potere per carenza dei presupposti, stante l’avvenuto pagamento, da parte del ricorrente, di tutti canoni concessori successivi all’annualità 2020 compresa, l’ingiustizia manifesta, la carenza di motivazione.

1.5.1. Il ricorrente ha osservato che, anche dopo l’adozione del provvedimento prot. n. 23756 del 5 agosto 2020, egli ha continuato a ricevere dal Comune gli ordini di introito del canone demaniale, annualità 2020 compresa, regolarmente pagati, da cui si inferisce che il Comune stesso abbia superato il precedente provvedimento di diniego dell’estensione delle concessioni demaniali marittime, non giustificandosi altrimenti la richiesta di pagamento del canone demaniale marittimo relativo alla concessione n. 5/2010.

1.5.2. Ancora, a dimostrazione dell’assenza degli stessi presupposti fattuali del provvedimento impugnato, rileva che:

a) quanto all’asserita sussistenza di opere abusive, nella stessa data del diniego di estensione (5 agosto 2020), la Procura della Repubblica di Paola ha accolto l’istanza di revoca del sequestro avanzata dal ricorrente, ritenendo l’insussistenza di alcuna opera abusiva nell’area oggetto di concessione e alcuna utilizzazione di area demaniale ulteriore rispetto a quella concessa in godi-mento al ricorrente;

b) quanto all’asserita esistenza di una posizione debitoria a titolo di TARI, egli ha sanato la propria posizione formulando una proposta di rateizzazione regolarmente accolta dal Comune di Scalea.

1.6. Con decreto cautelare n. 357 del 22 luglio 2020 è stata accolta l’istanza ex art. 56 c.p.a. stante la sussistenza di un evidente periculum legato allo svolgersi della stagione estiva.

1.7. In data 18 agosto 2023 si è costituito il Comune di Scalea per resistere al ricorso.

1.8. All’esito della camera di consiglio del 6 settembre 2023, con l’ordinanza n. 463 dell’8 settembre 2023 è stata accolta l’istanza cautelare alla luce del bilanciamento degli interessi contrapposti e salva la disamina delle questioni sollevate in sede di merito.

1.9. In vista della trattazione del merito, sono stati depositati documenti e memorie dalle parti e, all’udienza pubblica del 20 aprile 2024, il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Tribunale.

2. Infine, con la sentenza n. 527 del 2 aprile 2024, il Tribunale ha respinto il ricorso.

2.1. Secondo il Tribunale, è necessario verificare se, alla data di adozione del provvedimento impugnato, il ricorrente disponesse di una efficace concessione demaniale marittima, che il Comune afferma essere venuta meno per provvedimento del 5 agosto 2020.

2.2. Sul punto, esso ha anzitutto osservato che gli atti amministrativi vanno qualificati per il loro effettivo contenuto, per quanto effettivamente dispongono, non già per la sola qualificazione che l’autorità, nell’emanarli, eventualmente ed espressamente conferisca loro (v., ex plurimis , Consiglio di Stato, sez. III, 12 dicembre 2023, n. 10718).

2.3. Orbene, dall’analisi del provvedimento del 5 agosto 2020 emerge che il Comune di Scalea aveva anzitutto riscontrato l’esistenza di una situazione di morosità del ricorrente rispetto all’amministrazione dovuta al mancato pagamento della TARI sfociata in un contenzioso giurisdizionale amministrativo con esito sfavorevole al ricorrente – stabilito con sentenza n. 1260/2020 dello stesso Tribunale, appellata e inizialmente sospesa in sede cautelare monocratica e poi successivamente confermata con sentenza n. 8875 del 18 ottobre 2022 di questo Consiglio di Stato –e in relazione al quale il ricorrente non ha peraltro sanato la sua posizione.

2.4. Inoltre, il Comune ha richiamato un sequestro in via d’urgenza disposto dall’autorità giudiziaria a carico del ricorrente per l’ipotesi di opere abusive, nell’ambito della concessione demaniale marittima, da cui il Comune di Scalea ha inferito la sussistenza, da parte del ricorrente, dell’ipotesi di violazione delle prescrizioni contenute nel medesimo atto concessorio.

2.5. In definitiva, il Comune di Scalea, seppure con un percorso non del tutto perspicuo dal punto di vista letterale, ha fondato la determinazione di non accordare la proroga (e dunque di far venire meno il titolo concessorio) in via esclusiva su ragioni riconducibili all’inadempimento del concessionario rispetto alla normativa in materia di pagamento dei tributi locali nonché in ragione di inadempimento dell’obbligo sancito dalle prescrizioni contenute nella concessione demaniale.

2.6. Pertanto, ha osservato il Tribunale, sebbene il Comune si sia espresso (per certi versi impropriamente) in termini di diniego di proroga, la volontà procedimentale dell’amministrazione è ricostruibile nel senso di far venire meno il titolo concessorio a causa del suddetto inadempimento riscontrato a carico del concessionario, dando così luogo ad una vera e propria revoca-decadenza.

2.7. Il suddetto provvedimento, senza dubbio lesivo per il ricorrente, onerava quest’ultimo di provvedere alla sua rituale impugnazione, pena il consolidarsi dei relativi effetti nei termini ivi disposti dall’amministrazione comunale, con la conseguenza che la concessione demaniale in capo al ricorrente doveva essere considerata come decaduta e dunque non più efficace.

2.8. Da ciò deriva che il provvedimento di revoca della licenza, oggetto dell’odierna impugnazione, correttamente fa applicazione dell’art. 40 del regolamento comunale di gestione del demanio marittimo e risulta immune dalle censure formulate da parte ricorrente.

3. Quanto ai principi dell’Adunanza plenaria, invocati dal ricorrente, il primo giudice ha concluso che, essendo evidente che, alla data di adozione delle decisioni dell’Adunanza Plenaria, il titolo concessorio era comunque oramai inesistente (e dunque non vi era alcuna concessione in essere), non risultano pertinenti i riferimenti che il ricorrente pone con riguardo alle stesse.

4. Infine, con riferimento ai profili fattuali evidenziati dal ricorrente, il primo giudice ha evidenziato che:

a) quanto al mancato pagamento della TARI (per i quali, il Tribunale ha soggiunto, la sentenza n. 1260 del 2020, richiamata nel provvedimento impugnato, è stata confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 8875 del 18 ottobre 2022), a nulla vale il richiamo alla presentazione di ricorsi al giudice tributario ovvero a successive richieste di rateazione, in quanto dal complesso delle allegazioni si evince che, alla data di adozione del provvedimento oggetto del presente contenzioso, il ricorrente era comunque debitore del Comune di somme a titolo di tributi comunali, non avendo dimostrato efficacemente che tale situazione debitoria sia inesistente o comunque venuta meno (per annullamento del titolo ovvero per il suo adempimento) nel lasso temporale tra l’adozione dell’atto del 4 agosto 2023 e l’adozione del provvedimento oggetto dell’odierno contenzioso;

b) quanto, poi, al richiamato dissequestro delle aree richiamate nel provvedimento impugnato, dalle allegazioni del Comune (v. verbale di riapposizione dei sigilli del 29 marzo 2021, all. 19 alla produzione in primo grado del Comune del 18 agosto 2023) si evince chiaramente che, successivamente all’adozione del precedente provvedimento di dissequestro, vi sia stata l’adozione di ulteriori provvedimenti di sequestro preventivo a carico dell’odierno ricorrente.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello IC SA, lamentandone l’erroneità con un unico motivo le cui argomentazioni qui di seguito saranno esaminate, e ne ha chiesto la riforma, con il conseguente annullamento degli atti in prime cure gravati.

5.1. Si è costituito l’appellato Comune di Scalea per chiedere la reiezione del gravame.

5.2. Le parti hanno depositato le rispettive memorie nei termini di cui all’art. 73 c.p.a.

5.3. Infine, nella pubblica udienza dell’11 marzo 2025, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

6. L’appello è infondato, essendo irrilevante, ai fini della sua ammissibilità, il fatto che detto atto sia intestato o, per meglio dire, indirizzato al Tribunale amministrativo regionale anziché a questo Consiglio di Stato, trattandosi, evidentemente, di mero lapsus calami che non lascia dubbi sulla portata dell’atto di appello, rivolto a questo Consiglio, avanti al quale è stato ritualmente proposto.

7. L’odierno appellante, ciò premesso, sostiene in sintesi che, in applicazione dei principi di diritto, affermati dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato nelle note sentenze n. 17 e n. 18 del 9 settembre 2021 (a prescindere, qui, da ogni questione sull’annullamento della prima da parte delle Sezioni Unite), e diversamente da quanto erroneamente affermato dal Tribunale, il provvedimento (prot. n. 23756 del 5 agosto 2020) emesso dal Responsabile dell’Ufficio Tecnico comunale nei confronti di IC SA e posto dal Comune di Scalea a fondamento della revoca della licenza di stabilimento balneare sarebbe da considerarsi tamquam non esset ovvero, appunto, inesistente, atteso che la proroga dell’efficacia delle concessioni demaniali marittime di cui è titolare sarebbe disposta automaticamente dalla legge e non necessitava (e non necessita) di alcun provvedimento amministrativo da parte del Comune di Scalea.

7.1. La differente interpretazione che il Comune di Scalea e lo stesso giudice di primo grado ha dato del suddetto provvedimento amministrativo (prot. n. 23756 del 5 agosto 2020), qualificandolo in termini di decadenza o di revoca delle concessioni demaniali marittime, sarebbe errata in quanto violerebbe il principio di tipicità degli atti amministrativi e quello del c.d. numerus clausus .

7.2. Sarebbe evidente l’erroneità dei provvedimenti impugnati e della sentenza appellata posto che, in presenza di concessioni valide ed efficaci, quali quelle di cui è titolare l’odierno appellante alla luce della proroga ex lege di cui all’art. 1, comma 682, della l. 30 dicembre 2018, n. 145, il Comune di Scalea avrebbe potuto adottare unicamente un provvedimento di revoca/decadenza delle stesse, a nulla valendo il diniego da quest’ultimo opposto alla richiesta di proroga avanzata da IC SA.

7.3. Essendo infatti, come visto, la proroga un effetto automatico che discende direttamente dalla legge, l’ente appellato non aveva alcun potere di incidere sulla stessa ma avrebbe al più dovuto, sussistendone i presupposti e garantendo la partecipazione del Signor SA al relativo procedimento amministrativo, emettere un provvedimento di revoca/decadenza dalle concessioni di cui lo stesso è titolare.

8. La tesi dell’appellante è infondata.

9. Invero, come ha correttamente rilevato la sentenza qui impugnata, dall’analisi del provvedimento del 5 agosto 2020 emerge che il Comune di Scalea aveva anzitutto riscontrato l’esistenza di una situazione di morosità del ricorrente rispetto all’amministrazione dovuta al mancato pagamento della TARI e sfociata, successivamente, anche in un contenzioso giurisdizionale amministrativo con esito sfavorevole al ricorrente, dapprima stabilito con sentenza n. 1260 del 2020 dello stesso Tribunale, appellata e inizialmente sospesa in sede cautelare monocratica e poi successivamente confermata con la sentenza n. 8875 del 18 ottobre 2022 di questa stessa Sezione. In relazione a tale inadempimento il ricorrente non ha peraltro sanato la sua posizione, circostanza, questa, pacifica per effetto della mancata specifica contestazione dell’appellante, come ora si dirà.

9.1. Nella citata sentenza n. 8875 del 2022 questo Consiglio di Stato, con l’autorità del giudicato, ha sancito definitivamente la legittimità del provvedimento del Comune di Scalea (CS) del 10 giugno 2020, che ha inizialmente disposto la sospensione del procedimento di “estensione” delle concessioni demaniali marittime di cui è titolare il ricorrente “ ai sensi dell’art. 1, comma 662 e ss., della Legge n. 145/2018 ” fino a quando il richiedente non avesse regolarizzato la propria posizione debitoria nei confronti del Comune di Scalea per quanto riguarda il pagamento della TARI per gli anni dal 2015 al 2018.

9.2. Il successivo provvedimento del 5 agosto 2020, prot. n. 23756 ha statuito poi, dopo l’iniziale provvedimento di sospensione impugnata nel giudizio amministrativo definito, come detto, dalla citata sentenza n. 8875 del 2022 di questo Consiglio, la mancata proroga dei titoli concessori e nella sostanza, come ha correttamente rilevato la sentenza gravata nel qualificare detto provvedimento, la decadenza della concessione demaniale per gli inadempimenti acclarati, senza che poi tale provvedimento sia stato ritualmente impugnato, consolidandosi definitivamente.

9.3. I principi affermati dall’Adunanza plenaria nelle sentenze n. 17 e n. 18 del 9 novembre 2021 in ordine alla scadenza delle concessioni alla data del 31 dicembre 2023, al di là di ogni questione sulla loro effettiva portata (e sull’annullamento della seconda sentenza da parte delle Sezioni Unite), non sono invocabili pertanto in proprio favore dall’odierno appellante, dato che, pacificamente, alla data del 9 novembre 2021 egli non poteva vantare più alcuna concessione valida ed efficace, in ipotesi prorogabile ancora per le ragioni esposte dalla Plenaria, in seguito alla mancata impugnativa, e al definitivo consolidamento, del provvedimento del 5 agosto 2020.

9.4. Detto provvedimento infatti, nel denegare l’estensione della validità delle concessioni demaniali marittime richiesta con la nota trasmessa il 16 marzo 2020, ha espressamente sancito che non sussistessero le condizioni essenziali per l’estensione temporale di esse, « in quanto dall’istruttoria effettuata – vi si legge espressamente (doc. 7 fasc. ricorrente in prime cure) – emerge la sussistenza di opere abusive, il mancato “rispetto dei limiti, degli obblighi e delle condizioni della concessione demaniale marittima da parte del concessionario” e il persistere dell’irregolarità tributaria ».

9.5. Tali gravi inadempimenti, che hanno determinato la ormai incontestabile cessazione dell’efficacia o, se si preferisce, la decadenza della presupposta concessione, come bene ha rilevato la sentenza impugnata, non sono stati contestati dall’appellante né con la tempestiva impugnazione di detto provvedimento, immediatamente lesivo e, dunque, ormai inoppugnabile, né nell’atto di appello, dato che l’appellante non ha censurato le motivazioni della sentenza, sopra riportate, che hanno affermato la persistenza, sul piano fattuale (v., supra , § 4), sia delle opere abusive che dei debiti tributari.

10. Correttamente dunque la sentenza impugnata, che va immune da censura, ha sancito che il provvedimento di revoca della licenza, oggetto dell’odierno giudizio, ha fatto legittima applicazione dell’art. 40 del regolamento comunale di gestione del demanio marittimo e risulta immune dalle censure formulate da parte dell’odierna appellante.

10.1. Nell’ordinanza di revoca n. 19 del 4 luglio 2023 il Comune di Scalea, infatti, bene ha « rilevato che ai sensi dell’articolo 40 e succ., del Regolamento [comunale di gestione del Demanio Marittimo], occorre provvedere a revocare eventuali licenze commerciali rilasciate su aree demaniali marittime, per attività e/o strutture balneari, le quali risultino sprovviste di regolare Concessione Demaniale Marittima » ed ha pertanto ordinato « la revoca della Licenza di Stabilimento balneare n.5 del 01.06.2010 e relativa allo ‘stabilimento balneare’, all’insegna ‘Billionaire’, ubicato in corso Mediterraneo, ‘area demaniale marittima’ ».

10.1. Né certo, si deve qui aggiungere, può predicarsi l’inesistenza del provvedimento del 5 giugno 2020, dato che la sua effettiva, e legittima, sostanza di revoca/decadenza delle concessioni, per gli inadempimenti contestati all’appellante, pienamente giustificava la mancata estensione dell’efficacia temporale delle concessioni e, comunque, la loro immediata cessazione, senza che esso, come più volte si è detto, sia stato impugnato dall’interessato, che certo non può pretendere in questo giudizio di aggirare tale dirimente rilievo in ordine alla loro inoppugnabilità assumendone, a torto, la presunta inesistenza.

11. In conclusione, per i motivi esposti, l’appello, infondato, deve essere respinto, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.

12. Le spese del presente grado del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza dell’odierno appellante.

12.1. Rimane definitivamente a suo carico anche il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da IC SA, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna IC SA a rifondere in favore del Comune del Comune di Scalea le spese del presente grado del giudizio, che liquida nell’importo di € 3.000,00, oltre gli accessori come per legge.

Pone definitivamente a carico di IC SA il contributo unificato corrisposto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Daniela Di Carlo, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO