Pubblicato il 17/02/2026

N. 01239/2026REG.PROV.COLL.

N. 09391/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9391 del 2023, proposto da
RI LA, AN TT, rappresentati e difesi dall'avvocato Pier Vettor Grimani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, Santa Croce 466/G;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaella Di Graci, Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;
ON TO, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il TO (Sezione Seconda) n. 00446/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il Pres. RD OR; nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con l’appello in esame, i signori RI LA e ES TT impugnano la sentenza 7 aprile 2023 n. 446, con la quale il Tar per il TO, sez. II, ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso il provvedimento 7 settembre 2009 n. 369304.

Con tale atto, il dirigente del Dipartimento gestione del territorio e autorità autorizzative, direzione e sviluppo del territorio ed edilizia, area dell’edilizia centro storico e isole del Comune di Venezia, ha respinto la domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica per una terrazza a vasca incavata nel tetto di un immobile in Venezia, Cannaregio.

E ciò sulla base del parere negativo reso dalla Commissione salvaguardia di Venezia “per uso di materiali e tipologia impropri che alterano le caratteristiche architettoniche dell’edificio”.

Giova precisare che il ricorso instaurativo del giudizio di primo grado è stato proposto (con atto notificato in data 13 novembre 2009) dal signor CO AN e che gli attuali appellanti subentrano nelle sue ragioni per effetto dell’atto di compravendita dell’immobile oggetto di causa, intervenuto (nel corso del giudizio di primo grado) in data 16 luglio 2010

La sentenza appellata, in accoglimento di eccezione proposta dal Comune di Venezia, richiamando propria giurisprudenza (TAR TO, 27 giugno 2022 n. 1100), ha dichiarato il ricorso inammissibile per omessa notifica alla Commissione citata, affermando in particolare:

- il parere della Commissione di salvaguardia, previsto per l’esecuzione di opere edilizie nella laguna di Venezia dall’art. 6 l. 16 aprile 1973 n. 171, ha carattere obbligatorio e vincolante, esplicando “un’efficacia del tutto particolare verso l’attività dell’amministrazione attiva, dal momento che imprime il suo contenuto ed orienta la valutazione finale in materia ben più intensa di un semplice atto di collaborazione consultiva”;

- il parere è “immediatamente impugnabile in quanto esprime una valutazione di compatibilità o incompatibilità analoga (e per certi versi più ampia in quanto riferita anche a profili edilizi) a quella che caratterizza il parere della Soprintendenza”, ex art. 146 d. lgs. n. 42/2004, “ritenuto dalla prevalente giurisprudenza autonomamente impugnabile”;

- ne consegue l’inammissibilità del ricorso iinstaurativo del giudizio di primo grado “poiché non notificato a un contraddittore necessario”.

Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di appello:

a) violazione e falsa applicazione art. 41 cpa, in relazione agli artt. 5 e 6 l. n. 171/1973; mancata valutazione delle deduzioni del ricorrente; violazione art. 37 cpa; ciò in quanto il ricorso, ancorché non notificato alla citata Commissione, è stato notificato alla ON TO “ente esponenziale della Commissione per la salvaguardia di Venezia”, data l’assenza di personalità giuridica di quest’ultima. Essa, costituita ai sensi dell’art. 5 l. n. 171/1973, è presieduta dal Presidente della ON TO ed opera all’interno della ON stessa, della cui organizzazione fa parte (con ogni onere di organizzazione e di funzionamento a carico della ON). Tanto era già stato rappresentato in primo grado, senza ottenere esame;

b) violazione art. 88 cpa; mancata valutazione delle censure concernenti la violazione artt. 167 e 181 d. lgs. n. 42/2004; eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di presupposti; eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione (con ciò riproponendo i motivi di ricorso non esaminati in primo grado); ciò in quanto: b1) “l’aspetto preso in considerazione ai fini del provvedere sulla domanda del ricorrente è riferito all’edificio in sé e per sé, e non all’ambiente circostante e cioè al paesaggio”, dato che la motivazione “fa riferimento a materiali e tipologie dell’intervento che altererebbero le caratteristiche architettoniche dell’edificio”; in definitiva, il provvedimento impugnato “nulla dice in ordine alla compatibilità delle opere con il paesaggio, elemento in ordine al quale unicamente il Comune era chiamato a pronunciarsi”; b2) la motivazione di rigetto consiste, comunque, in “una affermazione apodittica e indimostrata”, poiché “il mero riferimento ai materiali e alla tipologia dell’opera non consente di apprezzare le ragioni per le quali essa non sarebbe assentibile”. Per un verso, i materiali utilizzati (mattoni e pietra d’Istria) “sono assolutamente caratteristici degli edifici veneziani”; per altro verso, “la terrazza non è visibile dall’esterno . . . proprio perché essa è incassata nel tetto”.

Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia, che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.

All’udienza pubblica di trattazione la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

2. L’appello è fondato e deve essere, pertanto, accolto, con riferimento al primo motivo di impugnazione proposto.

3. In ordine alle ragioni della dichiarata inammissibilità del ricorso instaurativo del giudizio di primo grado – ed al fine di meglio precisare il thema decidendum sottoposto all’esame del Collegio con il primo motivo di appello – occorre osservare che la sentenza impugnata:

- per un verso, dichiara l’inammissibilità del ricorso “perché non notificato a un contraddittore necessario”;

- per altro verso, nel richiamare precedente giurisprudenza del medesimo Tribunale, afferma la natura “obbligatoria e vincolante” del parere reso dalla Commissione salvaguardia di Venezia, il che lo rende “immediatamente impugnabile”.

Orbene – ricordato che oggetto di impugnazione è il provvedimento di diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica emesso dal Comune di Venezia e, insieme ad esso, anche il parere della Commissione – si pongono al Giudicante più profili problematici:

- in primo luogo, se la natura “obbligatoria e vincolante” del parere della Commissione e la sua “immediata impugnabilità”, comporti la necessità di impugnare quest’ultimo nei termini decadenziali ex art. 41 cpa (sempre che se ne abbia conoscenza), senza attendere il successivo provvedimento del Comune, che a quel parere non potrebbe far altro che conformarsi;

- in secondo luogo, se - accertata nel caso di specie la natura di atto lesivo del parere – l’impugnazione dello stesso vada effettuata con ricorso rivolto (e notificato) direttamente alla Commissione, ritenendola quindi dotata di una propria personalità giuridica, ovvero ad altro Ente (segnatamente, alla ON TO), negandole dunque personalità giuridica propria ed autonoma rilevanza esterna;

- in terzo luogo, in ipotesi trasversalmente subordinata alle prime due, se – una volta individuato come atto impugnabile il provvedimento comunale – il ricorso debba essere notificato, anche e necessariamente, alla Commissione, quale contraddittore necessario, e se tale notifica sia ritualmente effettuata individuando nella ON (nel cui ambito opera la Commissione, organo privo di autonoma personalità giuridica) il soggetto interessato.

A fronte di ciò, la sentenza in esame, come innanzi riportato, si limita a dichiarare l’inammissibilità del ricorso, in quanto “non notificato ad un contraddittore necessario” (la Commissione), senza affrontare sia le implicazioni che derivano dalla dichiarata immediata impugnabilità del parere di questa, definito “obbligatorio e vincolante”, sia se, per effetto di ciò, il ricorso avrebbe dovuto (o meno) essere dichiarato irricevibile per superamento del termine decadenziale.

Si intende, dunque, affermare che il caso di specie pone più profili problematici in punto di ammissibilità/ricevibilità del ricorso, che risultano accorpati dalla sentenza impugnata.

4. Il Collegio ritiene che, nelle vicende procedimentali in oggetto, che vedono la sequenza della emissione di un parere obbligatorio e vincolante e di un successivo provvedimento che tale parere recepisce:

- il provvedimento impugnabile (l’atto, cioè, dal quale deriva l’effetto lesivo che fa sorgere l’interesse all’impugnazione), sia quello dell’Autorità amministrativa titolare del potere evocato e che gestisce il relativo procedimento (nel caso di specie, il Comune di Venezia);

- la Commissione salvaguardia di Venezia è organo privo di personalità giuridica di diritto pubblico, bensì incardinato nella ON TO, e pertanto è a quest’ultima che devono essere notificati i ricorsi che coinvolgono atti propri della predetta Commissione. Quest’ultima, o meglio l’Ente cui essa pertiene costituisce parte necessaria del giudizio (sia in quanto l’atto impugnato è stato emanato in conformità al parere obbligatorio e vincolante da essa adottato, sia in quanto oggetto di impugnazione è anche il suo parere) e deve esservi ovviamente evocato, mediante rituale notifica all’Ente.

5. Quanto al primo aspetto, il Collegio, pur non ignorando l’orientamento di quella giurisprudenza del giudice amministrativo, la quale ritiene immediatamente impugnabili quei particolari atti endoprocedimentali rappresentati dai pareri vincolanti, ritiene di conformarsi a quanto già statuito da questo Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza 28 marzo 2012 n. 1829.

5.1. Occorre ritenere che sussiste una “relazione dialettica” tra organo che esprime il parere (vincolante) ed organo dotato di potere provvedimentale che, se non giunge a concretizzarsi in un esercizio di potere in dissenso motivato dal parere (posto che ciò è escluso dalla norma che qualifica il detto parere come vincolante), tuttavia postula la distinzione dei ruoli, delle funzioni e dei poteri il cui conferimento è ad esse connesso.

Se è vero che l’organo dotato di potere provvedimentale (e, in primis, di concreta gestione del procedimento) non può discostarsi, nell’esercizio concreto del potere amministrativo, dalle conclusioni cui è giunto l’organo consultivo, nondimeno tale organo – proprio perché è e rimane il titolare ex lege del potere provvedimentale – resta il dominus della identificazione in concreto del potere amministrativo esercitabile e della sussistenza dei presupposti per il suo esercizio.

In sostanza, il parere vincolante incide in modo “ineluttabile” sul contenuto provvedimentale, in particolare condizionando il tipo di decisione da assumere, ma ciò presuppone l’intervenuta identificazione del tipo di potere da esercitare in concreto e la sussistenza dei presupposti che postulano lo stesso intervento consultivo (vincolante): ciò richiede, necessariamente, che l’amministrazione titolare del potere provvedimentale, che ha (in particolare su istanza di parte) avviato il procedimento amministrativo, lo concluda (ex art. 2 l. n. 241/1990), perché è nella funzione del provvedimento amministrativo anche la identificazione (e manifestazione) della tipicità del potere esercitato.

Come sostenuto dalla citata sentenza n. 1829/2012:

“affermare, quindi, che, in via generale, un parere vincolante, una volta espresso, può (anzi deve) essere oggetto di immediata ed autonoma impugnazione entro il termine decadenziale previsto per il ricorso giurisdizionale:

- in primo luogo, nega la distinzione tra funzione di amministrazione attiva e funzione consultiva, pur mantenuta dalla norma;

- in secondo luogo, determina un “trasferimento” di potestà provvedimentale che, per un verso, annulla la categoria stessa dei pareri vincolanti (rendendo questi atti sostanziale espressione di amministrazione attiva); per altro verso, svuota programmaticamente di contenuto il potere provvedimentale, di fatto trasferendolo in capo ad organi diversi da quelli individuati dalla legge, in evidente contraddizione con il principio di legalità (in senso formale).

Ovviamente, diverso è il caso in cui l’amministrazione procedente:

a) non avanzi oltre nel procedimento amministrativo, non provvedendo sull’istanza di parte, alla luce di un parere vincolante contrario. In questo caso, si verificherebbe di fatto un arresto procedimentale, tale da rendere impugnabile – non diversamente da quanto accade per qualunque atto che determina un arresto procedimentale – il parere vincolante. Ma ciò dipende non già dalla inevitabile conformità del provvedimento (una volta che fosse emanato) al parere vincolante reso, bensì dal fatto concreto di arresto procedimentale;

b) comunichi all’interessato il parere vincolante contrario reso dall’organo consultivo. In questo caso, l’amministrazione procedente e dotata di potere provvedimentale (salvo diversa prova in concreto) manifesta la volontà di “fare proprio” il parere, e quindi l’atto di (apparente) mera comunicazione del parere stesso costituisce concreta espressione di potere provvedimentale da parte dell’organo che ne è titolare. In questa seconda ipotesi, dunque, solo apparentemente oggetto dell’impugnazione è il parere, poiché, in sostanza, oggetto di impugnazione è l’atto di comunicazione (recte: provvedimento amministrativo)”.

Ovviamente, il soggetto che si ritenga leso dal parere vincolante ben può impugnarlo immediatamente, ma ciò, per un verso non esclude l’esercizio del potere provvedimentale da parte dell’organo di amministrazione attiva; per altro verso, l’omessa impugnazione del parere non determina irricevibilità del ricorso per tardività, una volta che lo stesso venga proposto avverso il provvedimento conclusivo del procedimento.

5.2. Nel caso di specie, come si è detto, oggetto di impugnazione è il provvedimento adottato dal Comune di Venezia, conclusivo del procedimento, e, unitamente ad esso e per suo tramite, il parere vincolante del Comitato per la salvaguardia di Venezia.

Ne consegue, alla luce di quanto esposto, che il ricorso instaurativo del giudizio di primo grado è stato ritualmente proposto; né, d’altra parte, è stata rilevata la sua irricevibilità per tardività.

D’altra parte, è appena il caso di ricordare come risalente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (sez. V, sez. 9 febbraio 1996 n.152), abbia ritenuto che nel comune di Venezia, il procedimento di rilascio della concessione edilizia non si perfeziona senza l'intervento del parere favorevole della commissione c.d. di salvaguardia, confermando in tal modo la necessità del parere, ma anche quella del provvedimento finale.

6. Quanto alla natura giuridica della Commissione per la salvaguardia di Venezia, giova osservare che la legge 16 aprile 1973 n. 171 (recante “Interventi per la salvaguardia di Venezia”), prevede (art. 5) l’istituzione della Commissione per la salvaguardia di Venezia, presieduta dal Presidente della ON TO, ed alla quale partecipano una pluralità di soggetti, in rappresentanza di amministrazioni statali (centrali e decentrate), della stessa ON TO e degli Enti Locali (tra i quali, il Comune di Venezia).

Per la propria attività la Commissione (art. 5, ult. co) “si avvale per la sua attività del personale e degli uffici da essa richiesti alla regione TO”.

Nello stesso senso, il successivo comma 11 dell’art. 6 precisa che “per il funzionamento degli uffici della Commissione per la salvaguardia di Venezia la regione TO si avvale di proprio personale”

Ai sensi dell’art. 6, la Commissione:

(comma 1): “esprime parere vincolante su tutti gli interventi di trasformazione e di modifica del territorio per la realizzazione di opere sia private sia pubbliche, da eseguirsi nella vigente conterminazione lagunare, nel territorio dei centri storici di Chioggia e di Sottomarina e nelle isole di Pellestrina, Lido e Sant'Erasmo. Sono esclusi dalla competenza della Commissione gli interventi edilizi di cui all'art. 31, primo comma, lettere b) e c), della L. 5 agosto 1978, n. 457, che non comportino modifiche esterne dell'immobile, e le opere interne alle costruzioni che non comportino modifiche della sagoma e dei prospetti e non rechino pregiudizio alla statica dell'immobile, nonché le opere di arredo urbano e le concessioni di plateatico, ferme restando le competenze della Commissione sui relativi piani, programmi e progetti complessivi. Il parere della Commissione sostituisce ogni altro parere, visto, autorizzazione, nulla osta, intesa o assenso, comunque denominati, che siano obbligatori ai sensi delle vigenti disposizioni normative statali e regionali, ivi compresi il parere delle commissioni edilizie dei comuni di volta in volta interessati ed il parere della commissione provinciale per i beni ambientali”

Tanto precisato, la Corte costituzionale (sent. 21 ottobre 1998 n. 357) ha definito la Commissione per la salvaguardia di Venezia “organo collegiale misto di provenienza statale e regionale e con partecipazione dei Comuni”.

Tale organo, pur a composizione mista, non risulta tuttavia dotato dalla legge istitutiva di autonoma personalità giuridica di diritto pubblico e risulta incardinato nell’ambito della organizzazione amministrativa della ON TO, che provvede al suo funzionamento (anche) con proprio personale.

Quanto al primo aspetto, occorre osservare che non solo la legge non attribuisce espressamente alla Commissione la predetta personalità giuridica, ma non struttura nemmeno gli organi minimi indispensabili per la sussistenza di un soggetto/ente pubblico (un legale rappresentante, un organo di amministrazione ed un organo di controllo): lo stesso Presidente della ON TO “presiede” la Commissione, ma non ne costituisce per ciò stesso il legale rappresentante.

Quanto al secondo aspetto, la legge non attribuisce alla Commissione mezzi di funzionamento ed autonome risorse finanziarie, né la rende attributaria di un proprio personale, come normalmente previsto per gli enti pubblici.

Anzi, dal confronto tra due disposizioni analoghe ma non identiche (ci si riferisce all’art. 5, u.c. ed all’art. 6, comma 5), emerge come quest’ultimo, di più recente introduzione (per effetto dell’art. 4, l. 8 novembre 1991 n. 360) prevede che “per il funzionamento degli uffici della Commissione per la salvaguardia di Venezia la regione TO si avvale di proprio personale”.

Dunque, è la ON TO, ente entro il quale si colloca l’”organo collegiale misto”, che per il funzionamento di questo si avvale di proprio personale, non già la Commissione che richiede alla ON TO di avvalersi del personale di questa (come in precedenza previsto).

La lettera di tale disposizione rende evidente come il legislatore ritenga la Commissione incardinata nell’organizzazione regionale, essendo quest’ultima (e solo essa) a disporre del proprio personale per il funzionamento dell’organo.

Alla luce di quanto esposto, occorre ritenere:

- in primo luogo, che la Commissione per la salvaguardia di Venezia non sia un soggetto dotato di autonoma personalità giuridica di diritto pubblico, bensì un organo a composizione mista incardinato nell’organizzazione della ON TO;

- in secondo luogo, che l’ente dotato di legittimazione processuale, attiva e passiva, per ciò che concerne gli atti della Commissione (e l’imputazione dei loro effetti) , è la ON TO, alla quale, in particolare, devono essere notificati i ricorsi proposti avverso gli atti della Commissione medesima, sia pure impugnati, quali atti endoprocedimentali, unitamente al provvedimento conclusivo del procedimento.

In quest’ultimo caso, la ON TO (e, dunque, la Commissione per la salvaguardia di Venezia) costituisce “contraddittore necessario” (come si esprime la sentenza impugnata), cui il ricorso deve essere indefettibilmente notificato.

7. Nel caso di specie, il ricorso instaurativo del giudizio di primo grado, con il quale è stato impugnato anche il parere vincolante della Commissione per la salvaguardia di Venezia, risulta – contrariamente a quanto sostenuto nella sentenza impugnata - correttamente notificato alla ON TO; dal che non può derivare la pronunciata inammissibilità del medesimo ricorso.

Pertanto, deve essere accolto il primo motivo di appello.

8. Il secondo motivo di appello, benché ritualmente riproponga ai sensi dell’art. 101, comma 2 c.p.a., il motivo di ricorso di primo grado non può essere esaminato direttamente in questa sede, dovendo trovare applicazione quanto stabilito dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, con sentenza 20 novembre 2024 n. 16, che prevede la declaratoria di nullità ex art. 105 c.p.a. della sentenza che abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado.

Pertanto, la sentenza impugnata deve essere dichiarata nulla, con rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 del codice del processo amministrativo.

Le particolarità della vicenda giustificano la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda),

definitivamente pronunciando sull’appello proposto da LA RI e TT AN (n. 9391/2023 r.g.) dichiara nulla la sentenza appellata e rimette la causa al giudice di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RD OR, Presidente, Estensore

ES Frigida, Consigliere

ES Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

RD OR

IL SEGRETARIO