Pubblicato il 09/12/2025

N. 09659/2025REG.PROV.COLL.

N. 05608/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5608 del 2023, proposto da
AR AU, GI AU, rappresentati e difesi dagli avvocati Gianpaolo Buono, Lorenzo Bruno Antonio Molinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ischia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gioacchino Celotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

NA AN, rappresentato e difeso dall'avvocato AR ZI Di Scala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IL RA, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Di Meglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 1867/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Ischia e di NA AN e di IL RA;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. AR ZI AR e uditi per le parti gli avvocati Lorenzo Bruno Molinaro e Giuseppe Di Meglio. Viste le conclusioni del Comune appellato come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto stragiudiziale di significazione e diffida notificato al Comune di Ischia il 25 luglio 2018, i sigg.ri AU AR e AU GI, proprietari in Ischia, alla via Antonio De Luca, di un fondo con annesso fabbricato confinante con l’immobile delle sigg.re NA AN e IL RA, esponevano che la proprietà di queste ultime era stata oggetto di interventi urbanistico-edilizi realizzati ex novo, privi dei prescritti titoli abilitativi e ritenuti non conformi alla normativa edilizia e paesaggistica vigente (P.T.P. dell’isola d’Ischia). Nell’atto evidenziavano, anche mediante richiamo ad atti e documenti, l’inammissibilità delle domande di condono edilizio presentate dalla sig.ra RA (prot. n. 7065 del 1.4.1986; n. 6373 del 27.2.1995; n. 4170 del 18.2.2004), nonché l’assenza dei presupposti giuridici per l’esecuzione degli interventi oggetto della S.C.I.A. prot. n. 10705 del 24.4.2014, diffidando il Dirigente dell’U.T.C. all’adozione dei provvedimenti consequenziali.

2. Con nota prot. n. 24504 del 20 agosto 2018, il Responsabile del Servizio 5 – Sportello Unico per l’Edilizia del Comune di Ischia comunicava l’avvio del procedimento; venivano quindi acquisite memorie e documenti.

3. Con successiva nota prot. n. 2560 del 25 gennaio 2019, lo stesso Responsabile comunicava la chiusura del procedimento e il rigetto delle richieste formulate con l’atto stragiudiziale.

4. Gli odierni appellanti hanno pertanto proposto ricorso innanzi al T.A.R. Campania – Napoli, rubricando un unico motivo articolato (eccesso di potere, travisamento, sviamento, difetto di istruttoria, violazione delle leggi sul condono n. 47/1985, n. 724/1994, n. 326/2003, del D.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 86 del R.U.E.C. di Ischia), chiedendo l’annullamento del provvedimento del 17 gennaio 2019, prot. n. 1700, con cui il Comune aveva rigettato la diffida e non aveva dichiarato l’inammissibilità delle domande di condono né la carenza dei presupposti della S.C.I.A.

5. Con la sentenza n. 1867/23 resa il 16 marzo 2023, depositata il 27 marzo 2023 e notificata il 28 marzo 2023 in questa sede gravata, il T.A.R. Campania – Napoli, Sez. VI ha dichiarato il ricorso inammissibile, per difetto di interesse, richiamando il consolidato principio secondo cui, nelle controversie relative all’illegittimità di titoli edilizi per violazione delle norme sulle distanze tra costruzioni, la mera vicinitas non è sufficiente a fondare l’interesse a ricorrere, essendo necessario dimostrare un pregiudizio concreto. Nel caso di specie, i ricorrenti non hanno indicato alcun danno subito, soprattutto considerando che l’immobile confinante, di loro presunta proprietà, era a sua volta realizzato abusivamente e privo di possibilità di sanatoria. Il TAR ha disposto inoltre la compensazione delle spese.

6. Con atto d’appello notificato in data 29/05/2023 e depositato il 28/06/2023 i sig.ri AU AR e AU GI hanno impugnato la sentenza suddetta deducendo un unico, articolato, motivo di censura.

6.1. Gli appellanti, in sintesi, lamentano che la sentenza impugnata sia viziata poiché il T.A.R., richiamando in maniera impropria i principi giurisprudenziali sulla legittimazione ad agire contro titoli edilizi, ha dichiarato inammissibile il ricorso assumendo l’assenza di un interesse tutelabile in capo agli appellanti in ragione della pendenza delle loro domande di condono, senza avvedersi che il procedimento attivato non concerne l’impugnazione di titoli edilizi, ma sollecita l’esercizio dei poteri sanzionatori del Comune, formatosi il silenzio-rifiuto sulla relativa diffida; gli appellanti hanno invece dimostrato che il loro immobile, realizzato ante 1985, risulta coperto da tre domande di condono regolari ai sensi dell’art. 39 l. 724/1994, presentate nei termini, riferite a un fabbricato completo e abitato, ricadente in zona E e munito di tutti i requisiti di condonabilità anche paesaggistica, circostanza che esclude qualsiasi preclusione alla tutela dei loro diritti. Al contrario, le opere realizzate dalle controinteressate AN-RA sono risultate eseguite in epoca largamente successiva – talora dopo il 1995 e anche dopo il 2003 – e consisterebbero in ampliamenti, chiusure e trasformazioni integrali del casotto originario e della cantina sottostante, opere prive di titolo, non ultimate nei termini di legge, non riconducibili ad attività conservative ammesse in pendenza di condono e nemmeno supportate dalla prescritta autorizzazione sismica, integrando sconfinamenti nel fondo AU, violazioni delle distanze, pregiudizi statici, alterazioni sostanziali dei luoghi e incremento del carico urbanistico. Gli accertamenti tecnici (CTU della Martina e perizia dell’ing. RA) confermerebbero l’abusività, la tardiva realizzazione e l’infedeltà delle dichiarazioni rese nelle istanze di condono delle controinteressate, nonché la compromissione della riconoscibilità dei manufatti, che rende impossibile una loro sanatoria; risulterebbero altresì infondate le ragioni addotte dal Comune nel rigetto dell’istanza dei AU, basate su rilievi documentali inconsistenti e in parte smentiti dagli stessi atti amministrativi. Ne deriverebbe che il pregiudizio lamentato dagli appellanti è concreto e attuale, sussistente anche a prescindere dalla legittimità del loro fabbricato, e che l’interesse a ricorrere è pienamente integrato, sicché l’erronea declaratoria di inammissibilità ha impedito l’esame nel merito di censure fondate, che dimostrano l’illegittimità delle opere delle controinteressate e l’obbligo dell’amministrazione di esercitare i poteri repressivi previsti dal d.P.R. 380/2001 e dal d.lgs. 42/2004.

7. Il Comune di Ischia, costituito in giudizio con memoria del 07/07/2023, ha eccepito l’inammissibilità dell’appello perché privo di specifiche censure sulle argomentazioni del TAR, limitandosi a riproporre i motivi del primo grado e introducendo censure nuove in violazione dell’art. 104 c.p.a.

L’Amministrazione appellata evidenzia altresì l’infondatezza del gravame anche nel merito, poiché gli appellanti fraintendono la portata dei principi dell’Adunanza Plenaria n. 22/2021 e assumono erroneamente la formazione del silenzio-rifiuto, mentre l’amministrazione ha emanato un provvedimento espresso che, all’esito dell’istruttoria, ha correttamente escluso l’abusività delle opere, riconosciuto la loro condonabilità e qualificato gli interventi oggetto di SCIA come meri lavori di mantenimento ammessi dall’art. 86 del RUEC; inoltre - prosegue il Comune - difetta in capo ai ricorrenti l’interesse a ricorrere, non avendo provato alcun pregiudizio concreto e attuale, anche in considerazione della natura abusiva e non sanabile del loro stesso immobile, oltre alla tardività dell’iniziativa giudiziale assunta molti anni dopo la presentazione delle domande di condono e della SCIA; infine, il Comune ha rappresentato che l’amministrazione non aveva più potere di intervento repressivo decorso il termine per l’esercizio del controllo sulla SCIA, con conseguente irricevibilità e inammissibilità dell’azione; ha quindi concluso chiedendo che le spese siano poste integralmente a carico delle appellanti per manifesta infondatezza e finalità strumentale del gravame.

8. Le Sigg. RA IL e AN NA si sono costituite rispettivamente con memorie del 18/07/2023 e del 27/07/2023 e con successive memorie del 03/11/2025 e del 05/02/2025 hanno articolato obiezioni in fatto e in diritto all’appello dei Sigg. AU.

8.1. La sig.ra RA, proprietaria insieme alla sorella di un fabbricato legittimamente realizzato e di un fondo in via Antonio De Luca a Ischia, ricostruisce l’abusività dell’edificio confinante dei germani AU, costruito in zona inedificabile nel 1983 e oggetto di domande di condono mai esaminate e comunque inammissibili; evidenzia inoltre che il proprio manufatto, vetusto e preesistente, è stato oggetto di semplici lavori di manutenzione consentiti dall’art. 86 del Regolamento edilizio comunale durante la pendenza delle domande di condono. Insiste per il rigetto dell’appello e lo stralcio del deposito tardivo in appello della perizia RA; inoltre, il TAR avrebbe giustamente dichiarato inammissibile il ricorso originario per difetto di interesse, non essendovi contiguità tra gli immobili né un pregiudizio concreto, e avendo gli appellanti agito con finalità meramente ritorsive; in primo grado essi non hanno provato alcuna lesione e solo in appello hanno tentato di colmare le carenze tramite il richiamo improprio a una consulenza che, in realtà, esclude qualunque sconfinamento significativo, così come una sentenza civile – volutamente non prodotta – ha accertato la violazione delle distanze da parte loro; neppure hanno dimostrato violazioni antisismiche o delle distanze legali, né pregiudizi in re ipsa, poiché le opere oggetto di condono distano decine di metri dal loro fabbricato; è infondata anche la tesi del giudizio sul silenzio, poiché vi è stato provvedimento espresso e, comunque, l’appello sarebbe tardivo ex art. 87 c.p.a.; nel merito, l’amministrazione ha correttamente ritenuto conformi le opere oggetto di condono e la SCIA del 2014, sulla base di istruttoria completa che ha escluso irregolarità e ha accertato la preesistenza dei manufatti; infine, resta incontestata la circostanza – già eccepita in primo grado – dell’abusività del fabbricato AU, realizzato in zona inedificabile e non sanabile, circostanza che esclude ulteriormente ogni loro legittimazione a dolersi delle opere altrui.

8.2. La sig.ra AN rappresenta di essere proprietaria di un fabbricato di circa 40 mq esistente da decenni e oggetto di domande di condono non ancora esaminate. Evidenzia di aver eseguito nel 2014 legittimi lavori di ordinaria manutenzione tramite SCIA, consentiti dal Regolamento Edilizio comunale anche in pendenza del condono; al contrario, il fabbricato dei germani AU, realizzato abusivamente nel 1983 in zona vincolata e privo dei requisiti di sanabilità, risulta interessato da domande di condono inammissibili mai definite dal Comune. Sostiene altresì che correttamente i Giudici di prime cure abbiano ritenuto il ricorso dei AU contro la determina comunale n. 2560/2019 inammissibile per carenza di interesse – non sussistendo vicinitas né alcun effettivo pregiudizio, e trattandosi peraltro di iniziativa emulativa – nonché per tardività e per contrasto con il Regolamento Edilizio. Deduce, inoltre, l’infondatezza nel merito del ricorso, poiché la P.A., all’esito di completa istruttoria, aveva correttamente accertato la legittimità degli interventi della deducente quali lavori di edilizia libera e di manutenzione straordinaria ammessi sugli immobili in attesa di condono. Conclude sostenendo che l’appello proposto dai AU sia altrettanto inammissibile e infondato, poiché ripropone le originarie censure senza indicare specifici errori del primo giudice, pretende di eludere la verifica dell’interesse ad agire e si fonda su presupposti giuridici e fattuali già esclusi dall’istruttoria comunale; chiede pertanto il dell’appello, con condanna alle spese.

9. All’udienza di smaltimento del 3 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Gli appellanti lamentano che la sentenza impugnata sarebbe errata là dove ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, ritenendo che la vicinitas da sola non basti a fondare anche l'interesse a ricorrere, dovendo il ricorrente fornire la prova concreta di un pregiudizio sofferto, circostanza che mancherebbe nella presente fattispecie.

Sostengono che le opere realizzate sul terreno confinante siano pregiudizievoli dei loro diritti ed interessi in quanto in violazione delle distanze legali e della normativa urbanistico-edilizia e paesaggistica; inoltre, a causa delle opere abusive realizzate dalle controinteressate, sarebbe anche stata illegittimamente “sottratta” una striscia di terreno.

2. Le censure sono fondate. Invero non è possibile ritenere il ricorso inammissibile per carenza di interesse, posto che gli appellanti, in quanto confinanti, vantano, almeno in astratto, un interesse apprezzabile a contrastare le opere asseritamente abusive e pretesamente in violazione delle distanze rispetto ai loro terreni, ancorchè la specifica tutela del diritto dominicale debba necessariamente avvenire innanzi al giudice ordinario, circostanza che nella specie risulta essere stata perseguita. Inoltre, l’area è in ambito paesaggistico tutelato e, pertanto, degno di maggiore consistenza è l’interesse a non vedere inciso l’interesse alla salvaguardia del paesaggio, oltrechè del valore economico dei loro cespiti per la violazione dell’amenità del sito. Difatti, come eccepito nell’appello, la sostanziale totale urbanizzazione dell’area ha comportato una diminuzione di valore dell’immobile di proprietà AU per perdita di amenità, riservatezza ed incremento del carico urbanistico anche in relazione all’utilizzo del viale comune. Senza considerare che lamentano anche la sottrazione di una striscia di terreno.

Né il fatto che le domande di condono, relative ai loro immobili non siano state esitate, ha alcuna incidenza sul loro interesse alla definizione del ricorso qui in discussione, soprattutto in quanto il petitum consiste nella richiesta di adozione di provvedimenti repressivi dell’attività edilizia dei confinanti, oltrechè nella richiesta di rigettare le domande di condono presentate dalle controinteressate.

Il fatto, poi, che le domande di condono degli appellanti non siano state ancora esitate non depone affatto per l’abusività dei loro cespiti, essendo per l’appunto ancora da definire.

Conclusivamente, la sentenza va riformata in quanto il ricorso originario non poteva essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

3. In via preliminare, eccepisce il Comune resistente che il ricorso debba essere dichiarato in ogni caso inammissibile in quanto tardivo. Gli appellanti sarebbero rimasti lungamente inerti prima di assumere l’iniziativa volta a sollecitare l’attivazione dei poteri inibitori/repressivi da parte dell’amministrazione comunale, essendo il ricorso stato notificato a distanza di oltre quattro anni dalla presentazione della SCIA e di oltre quattordici anni dalla presentazione dell’ultima delle domande di condono oggetto di censura. Inoltre il procedimento attivato non concerne l’impugnazione di titoli edilizi, ma sollecita l’esercizio dei poteri sanzionatori del Comune, che, invece, con provvedimento espresso del 17 gennaio 2019, prot. n. 1700, notificato a mezzo del servizio postale il 29.1.2019, del responsabile dell’U.T. del comune di Ischia, all’esito di istruttoria, lo ha negato.

4. Infatti, la vicenda trae origine con un atto stragiudiziale, in data 25 luglio 2018, prot. n. 22293, con cui gli appellanti diffidarono il responsabile dell’U.T. del comune di Ischia «a dichiarare inammissibili o, comunque, rigettare le domande di condono prot. n. 7065 del 1°.4.1986, prot. n. 6373 del 27.2.1995 e prot. n. 4170 del 18.2.2004, relative alle opere realizzate in Ischia alla via A. De Luca, presso la proprietà delle signore AN NA e comunque RA IL, nonché all’adozione di un provvedimento dichiarativo della insussistenza dei presupposti giuridici per l’esecuzione degli interventi edilizi (di completamento) di cui alla s.c.i.a. prot. n. 10705 del 24.4.2014, e alla conseguente emissione dei provvedimenti sanzionatori previsti dall’art. 27 del d.p.r. n. 380/01 (t.u. dell’edilizia) e dall’art. 167 del d. lgs. n. 42/04 (codice “urbani”) in danno delle medesime AN NA e RA IL (e tanto sia per le opere oggetto delle predette domande di condono, sia per quelle eseguite in virtù della richiamata s.c.i.a., sia, infine, per tutte le altre opere realizzate in assenza dei prescritti titoli abilitativi urbanistico-edilizio e paesaggistico)”.

5. Alla luce della richiesta avanzata, l’eccezione è fondata. Da un lato, infatti, non risulta che il condono sia stato rilasciato alle controinteressate, bensì che l’amministrazione si sia limitata a negare l’esercizio dei poteri sanzionatori su impulso degli appellanti e, pertanto, difetta un provvedimento di condono da impugnare, allo stato non emanato. Infatti, il Comune si è limitato a rispondere alla sollecitazione degli appellanti in termini negativi, ma non risulta aver ancora concesso il condono. Pertanto il ricorso è inammissibile per difetto di un provvedimento che incida negativamente sulla posizione degli appellanti, non essendovi alcun positivo scrutinio del condono. Per altro verso, con riguardo alla richiesta di adozione di un provvedimento dichiarativo della insussistenza dei presupposti giuridici per l’esecuzione degli interventi edilizi (di completamento) di cui alla s.c.i.a. prot. n. 10705 del 24.4.2014, il ricorso, notificato il 29 marzo 2019, è tardivo in quanto, come noto, gli appellanti, in qualità di vicini, hanno certamente avuto piena contezza dell’avvio dei lavori e, nella specie, risulta che gli appellanti fossero pienamente a conoscenza degli sviluppi edilizi delle opere in esame.

Del resto, trova applicazione il principio, condivisibile, espresso da Cons. Stato, Sez. VII, 14/12/2023, n. 10845, per cui, in tema di impugnazione dei titoli edilizi le esigenze di tutela vanno contemperate con l'esigenza di assicurare stabilità e certezza agli atti amministrativi, non potendo gli stessi rimanere sine die soggetti ad un'eventuale impugnativa, né consentire che il privato confinante, attraverso l'utilizzo ad libitum dello strumento dell'accesso, possa decidere di impugnare i relativi atti in qualsiasi momento. Il principio della certezza delle situazioni giuridiche, particolarmente avvertito in relazione al rilascio dei titoli edilizi, determina che non si possa lasciare il soggetto titolare nella incertezza circa la sorte del proprio titolo oltre una ragionevole misura, considerato che l'annullamento a distanza di molto tempo finirebbe per rendere ancor più grave il pregiudizio patito, rispetto ad opere edilizie da tempo edificate e che si confidava di poter continuare a mantenere. Come chiarito dalla giurisprudenza di questo Consiglio, condivisa dal Collegio, il vicino che intenda avversare un intervento edilizio ha il preciso onere di attivarsi tempestivamente secondo i canoni di buona fede in senso oggettivo, senza differire, in assenza di una valida ragione, l'impugnativa del relativo titolo alla fine dei lavori, quando ciò non sia oggettivamente necessario ai fini impugnatori. A quanto esposto deve, altresì, soggiungersi che in tema di impugnazione dei titoli edilizi rilasciati in favore di terzi, " il principio di trasparenza sostanzia e rende effettiva la tutela del terzo attraverso il diritto alla piena conoscenza della documentazione amministrativa, ma tale diritto rimane uno strumento che il terzo ha l'onere di attivare non appena abbia contezza od anche il ragionevole sospetto che l'attività materiale pregiudizievole, che si compie sotto i suoi occhi, sia sorretta da un titolo amministrativo abilitante, non conosciuto o non conosciuto sufficientemente ".

6. Conclusivamente, l’appello può essere respinto per irricevibilità del ricorso in primo grado e confermata la sentenza di primo grado con diversa motivazione.

7. Le spese possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

BI ON, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

AR ZI AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR ZI AR	BI ON

IL SEGRETARIO