Pubblicato il 02/04/2026

N. 02683/2026REG.PROV.COLL.

N. 05907/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5907 del 2025, proposto da
IS, IS, rappresentati e difesi dall'avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio eletto presso lo studio LF IO LA in Roma, via Barnaba Tortolini n.30;

contro

Consorzio Bonifica di Paestum, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Italo Rocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Imparato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, non costituito in giudizio;
Ufficio Territoriale del Governo Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

IS, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IS, IS, IS, IS, IS, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. 00705/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Consorzio Bonifica di Paestum e di Regione Campania e di IS e di Ufficio Territoriale del Governo Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il Cons. DI NI e uditi per le parti gli avvocati Tempesta, su delega dell'avv. Feola, e Pulzone, in sostituzione dell'avv. Rocco e dato atto altresì dell'istanza di passaggio in decisione dell'avv. Lentini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.I sig.ri IS e IS hanno interposto appello avverso la sentenza del T.a.r. per la Campania – Salerno, sez. I, 15 aprile 2025, n. 705, che ha in parte respinto e in parte dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del G.O. relativamente all’impugnativa da essi proposta, riferita ai risultati delle elezioni dei dodici componenti elettivi del “Consiglio dei delegati” del Consorzio di Bonifica di Paestum, svoltesi il 16 marzo 2024.

2. In particolare, per l’elezione dei sei “delegati” assegnati alla seconda delle quattro fasce di contribuzione, si sono contrapposte la lista n. 1 “La Piramide”, la lista n. 2 “Acqua Alta” e la lista n. 3 “La Nuova Primavera”, che hanno conseguito rispettivamente n. 5 seggi con n. 507 voti, n. 1 seggio con 45 voti e 0 seggi con 45 voti, sulla base delle preferenze espresse dai 600 votanti.

2.1. I ricorrenti facevano valere la loro duplice qualità di elettori per la seconda fascia di contribuzione e di candidati non eletti per la medesima fascia (nell’ambito della lista n. 2) e deducevano con il ricorso introduttivo di prime cure :

- la violazione dell'art. 29 del Regolamento elettorale, che disciplina le modalità di raccolta e di custodia del materiale elettorale, in quanto non risultava che fossero state effettuate le operazioni di chiusura del materiale elettorale in buste distinte e di consegna di tale materiale da parte del Presidente del seggio al funzionario del Consorzio designato dal Presidente né che fosse stato individuato il funzionario delegato a tali operazioni; “ in definitiva, non risultava da chi, dove e secondo quali modalità e garanzie d’integrità fossero stati custoditi i plichi contenenti il materiale elettorale (schede contenenti i voti validi, schede bianche e nulle, schede deteriorate e annullate, schede non utilizzate, prospetti di scrutinio) nell’arco temporale intercorso tra il completamento delle operazioni di scrutinio dei 7 seggi e la redazione del verbale di proclamazione degli eletti ”;

- la violazione dell'art. 42, comma 2, dello Statuto consortile, in quanto alla stesura del verbale del 17 giugno 2024 di pubblicazione dei risultati elettorali e di proclamazione degli eletti avevano illegittimamente partecipato anche il Direttore del Consorzio e due funzionari nonché il Vicepresidente nonché candidato alle elezioni;

- l'ineleggibilità/incandidabilità di IS (candidato nella lista n.1, che aveva ottenuto 467 voti sui 507 voti riferiti alla lista, risultando il più votato), in quanto “ condannato con sentenza non definitiva del 18 marzo 2024 del Tribunale di Salerno alla pena di anni due e mesi otto di reclusione, con interdizione dai pubblici uffici per un periodo pari alla durata della pena, in quanto ritenuto responsabile del reato di cui all’art. 319 quater del codice penale (induzione indebita a dare o promettere utilità) ”, per violazione l'art. 24, comma 1, lettere c) e d), della legge regionale della Campania n. 4 del 2023, dell'art. 10, lettere c) e d), dello Statuto consortile, dell'art. 2, comma 1, lettera e), del d.P.R. n. 223 del 1967, dell'art. 9, comma 1, dello Statuto consortile nonché dell'art. 3, comma 1, e 17 nel d.lgs. n. 39 del 2013;

- la conseguente integrale invalidità delle operazioni elettorali e del verbale di proclamazione degli eletti del 17 giugno 2024 nella parte in cui assegnavano, per la seconda fascia di contribuzione, n. 5 seggi alla lista n. 1 e n. 1 seggio la lista n. 2, con la conseguente proclamazione degli eletti alla carica di componenti del “Consiglio dei delegati” nonché nella parte in cui assegnavano n. 467 voti di preferenza al citato soggetto;

- la violazione dell'art. 9, comma 1, dello Statuto consortile che attribuisce il diritto di voto ai componenti dell'Assemblea dei Consorziati che godono dei diritti civili e siano in regola col pagamento dei contributi, in quanto risultavano illegittimamente ammessi al voto, per la seconda fascia di contribuzione, due componenti dell’Assemblea dei Consorziati (sig. IS e sig.ra IS) tuttavia non in regola con il pagamento dei contributi e pertanto non ricompresi nell’elenco degli ammessi al voto per tale fascia, considerato che tale illegittima ammissione al voto è risultata determinante per l'assegnazione del sesto seggio, posto che le liste n. 2 e n. 3 hanno conseguito lo stesso numero di voti.

3. Con il primo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 30 settembre 2024 e depositato il 2 ottobre 2024, e con il secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 10 dicembre 2024 e depositato il 20 dicembre 2024, i ricorrenti hanno altresì impugnato l’esito negativo del ricorso ex art. 25, comma 3, della legge regionale della Campania n. 4 del 2003, dagli stessi proposto al Presidente della Giunta Regionale della Campania, ribadendo le censure relative alla ineleggibilità/incandidabilità del sig. IS.

3.1. L’art. 25, commi 3 e 4, della l.r. n. 4/2003 prevede infatti che “ eventuali ricorsi avverso i risultati delle elezioni sono presentati al Presidente della Giunta regionale entro dieci giorni dalla data di pubblicazione” (comma 3) e che “sui ricorsi decide il Presidente della Giunta regionale, previa deliberazione della Giunta regionale, da adottare nei successivi venti giorni ” (comma 4).

3.2. Il ricorso proposto in via amministrativa, infatti, con deliberazione della Giunta Regionale n. 411 del 31 luglio 2024, avversata con il primo ricorso per motivi aggiunti, veniva ritenuto infondato.

3.3. Seguiva poi il conforme decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 76 del 9 ottobre 2024, oggetto del secondo ricorso per motivi aggiunti.

4. Il primo giudice, con la sentenza oggetto dell’odierno appello, ha respinto tutte le censure riferite alle irregolarità delle operazioni elettorali, mentre ha dichiarato il difetto di giurisdizione, in favore del G.O., relativamente alle censure riferite al difetto di elettorato attivo e passivo in capo al sig. IS e del diritto di elettorato attivo del sig. IS e della sig.ra IS, invocando la giurisprudenza in materia secondo la quale spettano al giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto i diritti di elettorato attivo o passivo, senza che tale giurisdizione venga meno per il fatto che la questione relativa alla sussistenza o meno dei diritti suddetti sia stata introdotta mediante l'impugnazione del provvedimento di proclamazione o di convalida degli eletti, perché anche in tali ipotesi la decisione non verte sull'annullamento dell'atto amministrativo impugnato, bensì direttamente sul diritto soggettivo perfetto inerente all'elettorato attivo o passivo.

5. Avverso tale sentenza gli appellanti hanno formulato, in due motivi, le seguenti censure:

1) Error in procedendo et in iudicando – Violazione dell’art. 112 c.p.c. Omessa pronuncia su di una specifica censura. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 dello Statuto consortile (approvato, da ultimo, con Decreto Dirigenziale della Regione Campania n. 25/2019); degli artt. 29 e 30 del Regolamento elettorale del Consorzio Bonifica di Paestum; degli artt. 22, comma 7, e 24, comma 1 lett. c) e d) e comma 2, della L.R. Campania n. 4/2003; degli artt. 8, 9, comma 1, e 10, comma 1 lett. c) e d) e comma 2, dello Statuto del Consorzio Bonifica di Paestum (approvato, da ultimo, con Decreto Dirigenziale della Regione Campania n. 25/2019);

2) Error in procedendo et in iudicando - Violazione e falsa applicazione degli artt. 22, comma 7, e 24, comma 1 lett. c) e d) e comma 2, della L.R. Campania n. 4/2003; degli artt. 8, 9, comma 1, 10, comma 1 lett. c) e d) e comma 2, e 17 dello Statuto del Consorzio Bonifica di Paestum (approvato, da ultimo, con Decreto Dirigenziale della Regione Campania n. 25/2019); dell’art. 7 del Regolamento elettorale del Consorzio Bonifica Paestum; dell’art. 2, co. 1 lett. e), del D.P.R. n. 223/1967; degli artt. 3 e 17 del d.lgs. 39/2013. Illegittimità derivata.

6. Si sono costituiti l’Ufficio Territoriale del Governo di Salerno, con atto di mero stile, nonché la Regione Campania, il Consorzio di Bonifica di Paestum e il Sig. IS, instando per il rigetto del ricorso.

7. In vista dell’udienza pubblica le parti hanno depositato articolate memorie di discussione e di replica, instando nei rispettivi assunti.

8. In particolare la difesa del sig. IS ha riproposto in questa sede l’eccezione di irricevibilità dei secondi motivi aggiunti, in quanto tardivamente proposti e per l’effetto l’improcedibilità in parte qua del ricorso introduttivo, nonché l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse di tale impugnativa, riferita ai profili di ineleggibilità/incandidabilità su cui il Tar aveva declinato la giurisdizione, nonché difese di merito, come del pari difese di merito sono state svolte dalla Regione Campania e dal Consorzio di Bonifica.

9. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 26 febbraio 2026.

DIRITTO

10. Viene in decisione l’appello avverso la sentenza in epigrafe indicata con cui il T.a.r. per la Campania - Salerno ha in parte respinto e in parte declinato la giurisdizione relativamente al ricorso, come integrato dai successivi due ricorsi per motivi aggiunti, riferito ai risultati delle elezioni dei dodici componenti elettivi del “Consiglio dei delegati” del Consorzio di Bonifica di Paestum svoltesi il 16 marzo 2024.

11. Segnatamente il primo giudice ha respinto il ricorso relativamente alle censure riferite alle asserite irregolarità delle operazioni elettorali, mentre ha declinato la giurisdizione relativamente alle censure riferite al difetto di elettorato attivo e passivo; in particolare le censure riferite all’asserito difetto di elettorato passivo (oltre che attivo) del sig. IS, per essere intervenuta a suo carico una condanna penale, erano state formulate anche con i primi e i secondo motivi aggiunti, con cui si erano avversati gli esiti negativi del ricorso ex art. 25, comma 3, della legge regionale della Campania n. 4 del 2003, dagli stessi proposto al Presidente della Giunta Regionale della Campania.

12. Con il primo motivo di appello viene censurata la sentenza di prime cure sulla base dell’assunto che il Tar avrebbe completamente travisato il senso delle censure, posto che era stata contestata la violazione dell’art. 29 del Regolamento elettorale nella parte in cui prevede che “ tutte le buste e il plico contenente le schede non utilizzate, unitamente alle due copie del verbale, saranno consegnati dal presidente del seggio al funzionario del Consorzio all’uopo designato dal Presidente e della consegna sarà rilasciata ricevuta al presidente del seggio ”.

Ciò in quanto la prescritta operazione di consegna del materiale, da formalizzare mediante un apposito verbale (“ricevuta”), non era stata mai effettuata, conseguendone che non risultava da chi, dove e secondo quali modalità e garanzie d’integrità fossero stati custoditi i plichi contenenti il materiale elettorale (schede contenenti i voti validi, schede bianche e nulle, schede deteriorate e annullate, schede non utilizzate, prospetti di scrutinio) nell’arco temporale intercorso tra il completamento delle operazioni di scrutinio dei 7 seggi e la redazione del verbale di proclamazione degli eletti.

Il primo giudice si era limitato esclusivamente a rilevare che il funzionario all’uopo incaricato era stato individuato (“ dagli atti risulta, inoltre, che l’avvocato IS è stata nominata, con delibera n. 21 dell’11 gennaio 2024, responsabile del procedimento ed è stata incaricata, con successiva deliberazione n. 2 del 22 febbraio 2024, a sovraintendere all’espletamento di tutte le attività inerenti all’elezione ”), laddove il senso proprio della censura era che, in mancanza della verbalizzazione (“ricevuta”) dell’operazione di consegna (dai Presidenti dei 7 seggi al funzionario del Consorzio all’uopo incaricato) del materiale elettorale, era rimasto incerto quando e secondo quale modalità tale consegna fosse avvenuta, per cui era rimasto oscuro da chi, dove e secondo quali modalità e garanzie d’integrità fossero stati custoditi i plichi contenenti il materiale elettorale (schede contenenti i voti validi, schede bianche e nulle, schede deteriorate e annullate, schede non utilizzate, prospetti di scrutinio) nell’arco temporale intercorso tra il completamento delle operazioni di scrutinio dei 7 seggi e la redazione del verbale di proclamazione degli eletti.

Ciò tenuto conto del significativo lasso temporale intercorso tra l’orario di ultimazione delle attività dei singoli seggi elettorali, come risultanti dai rispettivi verbali, e l’orario di inizio dell’attività dell’Adunanza dei presidenti, anch’esso risultante dal relativo verbale.

In tesi di parte appellante non occorreva fornire la prova diretta dell’avvenuta alterazione del materiale elettorale, ben potendo emergere concomitanti elementi indiziari dall’insieme di circostanze, risultate accertate - come nella specie - sulla base della documentazione acquisita agli atti, che nel loro complesso non escludevano ed anzi rendevano evidente che potesse essersi verificato un fenomeno di manipolazione del materiale elettorale e quindi dei relativi risultati.

Parimenti, in tesi attorea, il primo giudice non avrebbe inteso la portata dalle censura riferita alla violazione del successivo art. 42, comma 2, dello Statuto consortile in quanto il primo giudice non aveva colto il senso e la portata di tale censura, essendosi limitato a rilevare che i predetti soggetti “ non hanno compiuto alcuna operazione e hanno meramente assistito alle operazioni di semplice lettura dei “verbali redatti dai componenti delle singole sezioni elettorali” e di conseguente proclamazione degli eletti, con conseguente insussistenza anche del mero rischio di alterazione dei risultati elettorali ”.

In tesi di parte appellante tale censura sarebbe funzionale ad evidenziare il concreto rischio di manomissione del materiale elettorale, in particolare delle schede e dei prospetti di scrutinio, e quindi di alterazione del risultato elettorale.

Secondo la prospettazione attorea le indicate anormalità procedimentali - da esaminare sistematicamente e non atomisticamente, come invece aveva fatto il primo giudice, peraltro distorcendone il senso e la portata - in quanto violative di regole poste a presidio della trasparenza e della genuinità del materiale elettorale e dei relativi risultati, non potevano essere degradate a delle mere irregolarità, costituendo invece un insieme di indici sintomatici idonee a denotare l’avvenuta alterazione dei risultati elettorali, senza la necessità che i ricorrenti fornissero alcuna prova in tal senso, stante l’impossibilità di fornire una prova diretta di tal genere, essendo invece sufficiente che l’insieme delle irregolarità formali non sia compatibile con la certa escludibilità di ogni possibile alterazione del materiale elettorale e dei relativi risultati.

13. Le censure vanno disattese, avendo riguardo alla costante giurisprudenza in materia di operazioni elettorali, correttamente richiamata dal primo giudice che non è incorso in alcuna omessa pronuncia, né ha travisato il senso delle censure.

13.1. Va in primis evidenziato che in materia elettorale la giurisdizione non è di diritto oggettivo, né concerne la tutela di diritti soggettivi perfetti, ma si basa, anche al fine di contemperare tutti gli interessi in conflitto, sul principio di certezza dei rapporti di diritto pubblico, sicché i poteri del giudice sono esercitabili nell’ambito costituito dall’oggetto del giudizio, così come delimitato dal ricorrente attraverso la tempestiva indicazione degli specifici vizi di cui sono affette le operazioni elettorali e, conseguentemente, l’atto di proclamazione degli eletti che le conclude (Cons. Stato, sez. V, 4 febbraio 2026. n. 920; Cons. Stato, sez. II, 3 aprile 2023 n. 3436 con richiamo a Cons. Stato, sez. V, dec. 28 settembre 2005, n. 5201).

13.2. Ciò posto, va rimarcato che nel giudizio elettorale il principio di strumentalità delle forme rende rilevante, a fronte di un’eventuale violazione di previsioni formali, l’accertamento della compromissione della volontà del corpo elettorale. Pertanto, la deduzione dell’omessa o inesatta verbalizzazione dei dati non può giustificare la declaratoria di annullamento o rinnovazione delle operazioni elettorali, allorché non si denunci e dimostri anche la concreta irregolarità nella conduzione delle operazioni di voto, e in quanto da simili irregolarità non derivi alcun pregiudizio di livello garantistico o alcuna compressione della libera espressione del voto, tale da compromettere l’accertamento della volontà del corpo elettorale (Cons. Stato, sez. V, 4 febbraio 2026. n. 920 cit.; Cons. Stato, sez. V, 13 gennaio 2026 n. 282; sez. II, 2 novembre 2023, n. 9407).

13.3. Come evidenziato dal primo giudice “ Il principio di strumentalità delle forme, coniugato con i principi generali di conservazioni dell'atto, comporta l'applicazione dell'istituto dell'illegittimità non invalidante nel procedimento elettorale, in cui ha preminente rilievo l'interesse alla stabilità del risultato elettorale, così che la regola fondamentale nella materia elettorale è il rispetto della volontà dell'elettore e dell'attribuzione, ove possibile, di significato alla consultazione elettorale. Ne consegue che le regole formali contenute nella disciplina di settore devono considerarsi strumentali, in guisa che la loro violazione diviene significativa solo ove si dimostri una sostanziale inattendibilità del risultato finale (Cons. Stato, sez. III, 17 agosto 2020, n. 5051; in tema anche Cons. Stato, sez. III, 13 maggio 2020, n. 3045; sez. II, 10 febbraio 2022, n. 984; 20 ottobre 2022, n. 8954).

Precipitato di tali principi è quello della prova di resistenza che in materia elettorale, nel contemperamento tra l'esigenza di ripristinare la legalità violata nel corso delle operazioni elettorali e quella di salvaguardare la volontà del corpo elettorale, non consente di pronunciare l'annullamento degli atti della procedura laddove l'illegittimità non determina alcuna sostanziale modifica dei risultati medesimi, lasciando inalterati gli originari rapporti di forza (Cons. Stato, sez. II, 19 luglio 2021, n. 5428)”.

13.4. Pertanto, il primo giudice ha fatto corretta applicazione di tali principi.

13.5. Ed invero gli appellanti criticano la sentenza di primo grado per un presunto travisamento dei fatti, insistendo sulla pretesa invalidità delle operazioni elettorali a causa della mancata redazione di una "ricevuta" di consegna del materiale elettorale e della presenza di soggetti "terzi" all'Adunanza dei Presidenti, in violazione rispettivamente dell’art. 29 del Regolamento elettorale e dell’art. 42 comma 2, dello Statuto consortile.

13.6. Con riferimento al primo profilo gli appellanti si limitano a denunciare un'omissione formale (la mancata redazione di una ricevuta) senza allegare, né tantomeno provare, alcun elemento concreto che possa far dubitare dell'integrità dei plichi o della genuinità del voto. I verbali di seggio, in cui si riportano le operazione di scrutinio, redatti prima della censurata consegna del materiale elettorale, come precisato dal primo giudice con motivazione non oggetto di critica in parte qua , infatti danno atto, per la seconda fascia “ della formazione di distinti plichi contenenti le schede bianche/nulle e le schede valide/copia delle tabelle di scrutinio, precisando che “i plichi... vengono messi da parte per essere consegnati personalmente dal presidente e dagli scrutatori presso gli uffici del Consorzio di Bonifica di Paestum”; i medesimi verbali, poi, attestano che “un esemplare, immediatamente chiuso viene rimesso dal presidente, dagli scrutatori... presso la sede del consorzio di bonifica di Paestum, unitamente ai plichi contraddistinti dai numeri .... per ognuna delle quattro fasce di contribuenza”. Dagli atti risulta, inoltre, che l'avvocato IS è stata nominata, con delibera n. 21 dell'11 gennaio 2024, responsabile del procedimento ed è stata incaricata, con successiva deliberazione n. 2 del 22 febbraio 2024, a sovraintendere all'espletamento di tutte le attività inerenti all’elezione”.

13.6.1. Pertanto, sulla base di tali verbali si deve ritenere che le operazioni di formazione dei plichi, di consegna degli stessi al funzionario incaricato della custodia e di nomina di tale funzionario da parte del Consorzio siano state regolarmente compiute, risolvendosi la dedotta irregolarità nel mancato rilascio della ricevuta di tale materiale.

13.6.2. Né, come del pari correttamente evidenziato dal primo giudice, sono state evidenziate manomissioni o alterazioni dei predetti plichi e dei voti in essi contenuti, con la conseguenza che i rilievi formulati si traducono in mere irregolarità, in quanto inidonei a incidere sulla autenticità e sulla segretezza del voto, sul corretto accertamento della volontà del corpo elettorale, sull’affidabilità dei risultati già accertati, considerato che tali rilievi riguardano una fase successiva allo scrutinio e alla cristallizzazione dell’esito delle votazioni nell’ambito dei verbali elaborati dalle singole sezioni.

Pertanto le doglianze formulate si risolvono in mere congetture, inidonee a superare la presunzione di legittimità delle operazioni elettorali, la cui prova contraria grava sulla parte ricorrente.

13.7. Parimenti inidonea a vincere tale presunzione, come correttamente evidenziato dal primo giudice, si rileva la censura riferita alla dedotta violazione dell’art. 42, comma 2, dello Statuto consortile il quale prevede che “ in prosecuzione della chiusura dei seggi dopo lo spoglio, i Presidenti di seggio, costituiti in assemblea con assistenza del funzionario del Consorzio designato dal Presidente, incaricato di redigere apposito verbale, pubblicano il risultato delle votazioni, proclamano i Consiglieri eletti ed accertano il Consigliere Anziano che procederà alla convocazione della prima seduta per l’insediamento, della quale assumerà la presidenza provvisoria ”.

13.7.1. È infatti pur vero che alla seduta dell'Adunanza dei Presidenti abbiano partecipato anche il Direttore, due funzionari e il Vicepresidente del Consorzio, ma gli stessi non hanno compiuto alcuna operazione e hanno meramente assistito alle operazioni di semplice lettura dei “verbali redatti dai componenti delle singole sezioni elettorali” e di conseguente proclamazione degli eletti, con conseguente insussistenza anche del mero rischio di alterazione dei risultati elettorali.

13.7.2. Le operazioni di scrutinio si erano infatti già concluse in ciascuna sezione elettorale e l'Adunanza dei Presidenti si è limitata a una mera sommatoria aritmetica dei risultati già cristallizzati nei singoli verbali, senza alcuna possibilità, neppure in astratto, di alterare l'esito del voto.

13.8. Pertanto, avuto riguardo alla costante giurisprudenza in materia, del tutto corrette sono state le conclusioni cui è pervenuto il primo giudice che ha evidenziato come “ entrambe le violazioni rilevate dai ricorrenti integrano quindi mere irregolarità ovvero inosservanze delle regole procedimentali che non si sono tradotte in una alterazione dell'effettiva volontà degli elettori e dell'attendibilità del risultato elettorale; le stesse non sono quindi in grado di inficiare il procedimento elettorale”.

14. Con il secondo motivo di appello viene sottoposta a critica la sentenza di prime cure nella parte in cui ha declinato la giurisdizione con riferimento alle censure riferite all’insussistenza del diritto di elettorato attivo e passivo in capo al sig. IS, in quanto attinto da condanna penale (non definitiva), e del diritto di elettorato attivo del sig. IS e della sig.ra IS, in quanto non in regola con il pagamento dei contributi.

14.1. Secondo parte appellante il giudice di prime cure , nel dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, ne ha travisato il senso e l’effettiva portata in termini di petitum sostanziale. Il difetto di elettorato attivo e passivo del sig. IS non era stato prospettato sic et simpliciter , ma in termini di immediata e diretta incidenza sul risultato elettorale (cfr., in particolare, le deduzioni di cui al terzo motivo del ricorso introduttivo). Lo stesso valeva per il difetto di elettorato attivo dei sig.ri IS e IS (cfr., in particolare, punto 4.2 del ricorso introduttivo).

Pertanto, i motivi di ricorso in questione vertono solo indirettamente sul diritto elettorale attivo e passivo di IS, ovvero sul diritto di elettorato attivo dei sig.ri IS e IS, ma oggetto degli stessi erano invece le operazioni elettorali impugnate, in quanto immediatamente inficiate nella loro legittimità dalla partecipazione alla consultazione, sia quale elettore che quale candidato, del sig. IS e, quali elettori, dei sig.ri IS e IS, conseguendone la giurisdizione del giudice amministrativo, alla stregua della stessa giurisprudenza di legittimità richiamata nella sentenza appellata.

14.2. Ciò posto, gli appellanti hanno riproposto in questa sede i motivi sui quali il T.a.r. aveva declinato la giurisdizione, con richiesta in via incidentale dell’accertamento della incandidabilità, con conseguenziale nullità della relativa elezione, del sig. IS alla carica di componente del Consiglio dei Delegati del Consorzio Bonifica di Paestum, ai sensi dell’art. 24, co. 1 lett. c) e d), della L.R. Campania n. 4/2003 (testualmente riprodotto all’art. 10 lett. c) e d) dello Statuto consortile) e/o ai sensi degli artt. 22 L.R.C. n. 4/2003 e 9, co. 1, Statuto consortile e/o degli artt. 3 co. 1 e 17 del d.lgs. n. 39/2013, nonché per essere stati illegittimamente ammessi al voto il sig. IS e la sig.ra IS, i quali - pur essendo “componenti l’Assemblea dei consorziati” per la seconda fascia di contribuenza (risultano rispettivamente iscritti al n. 8924 e al n. 1422) - non potevano tuttavia esercitare il diritto di voto in quanto non “in regola con il pagamento dei contributi”, tanto che non erano stati compresi nell’elenco degli “ammessi al voto alla data del 30.04.2024” per la seconda fascia di contribuenza, definitivamente approvato con la deliberazione della Deputazione Amministrativa n. 10/2024 del 10 maggio 2024.

15. La questione di giurisdizione sollevata con tale motivo di appello, riveste carattere pregiudiziale rispetto alle eccezioni di rito (irricevibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti, con conseguente improcedibilità in parte qua del ricorso introduttivo, difetto di interesse alla coltivazione della censura) riferite alla posizione del sig. IS, sollevate dalle difese delle controparti.

Come noto infatti l'esame delle questioni preliminari deve precedere la valutazione del merito della domanda (Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4).

Inoltre l'ordine di esame delle questioni pregiudiziali di rito non rientra nella disponibilità delle parti (Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9).

15.1. La norma positiva enucleabile dal combinato disposto degli artt. 76, comma 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c., impone inoltre di risolvere le questioni processuali e di merito secondo l'ordine logico loro proprio, assumendo come prioritaria la definizione di quelle di rito rispetto a quelle di merito, e fra le prime la priorità dell'accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali (nell'ordine, giurisdizione, competenza, capacità delle parti , ius postulandi , ricevibilità, contraddittorio, estinzione), rispetto alle condizioni dell'azione (tale fondamentale canone processuale è stato ribadito anche da Cons. Stato Ad. Plen. 3 giugno 2011, n. 10).

Da ciò la necessità di disamina prioritaria del secondo motivo di appello, in quanto la mancanza di una condizione dell'azione, quale la legittimazione ad agire o l’interesse ad agire, attiene ai vizi dei requisiti intrinseci alla domanda e rientra, pertanto, quale questione attinente al modo di esercizio della funzione giurisdizionale, nell'ambito dei limiti interni della giurisdizione (Cass. civ., sez. unite, ordinanza, 14 febbraio 2025, n. 3772) con la conseguente necessità che sulla stessa si pronunci il giudice munito di giurisdizione, senza che rispetto a tale profilo possa applicarsi il principio della ragione più liquida, corollari, secondo la giurisprudenza del principio di economia processuale, che consente di derogare all'ordine logico di esame delle questioni (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015, n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242).

15.2. Nel giudizio di appello, peraltro la censura riferita all’erronea statuizione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo impone, ove ritenuta fondata, la rimessione al primo giudice ai sensi di quanto expressis verbis previsto dall’art. 105 comma 1 c.p.a., con la conseguente impossibilità, anche sotto questo profilo, per il giudice di appello di delibare prioritariamente eccezioni preliminari di rito, ovvero il merito della controversia.

16. Il motivo è fondato, risultando inappropriata l’applicazione operata dal primo giudice del principio di cui alla sentenza della Corte di Cassazione, Sezioni unite, 26 maggio 2017, n. 13403 che ha affermato che “nelle controversie in materia di elezioni amministrative la giurisdizione è ripartita tra il giudice amministrativo e quello ordinario in relazione al criterio di riparto del doppio binario, in rapporto, cioè, alla consistenza della situazione giuridica di diritto soggettivo o di interesse legittimo della quale si chiede la tutela, atteso che la giurisdizione amministrativa in materia di contenzioso elettorale non è esclusiva (Cass., sez. un., ord. 20 ottobre 2016, n. 21262) ” e ha pertanto ribadito l’“ univoca giurisprudenza di queste sezioni unite, secondo la quale spettano al giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto i diritti di elettorato attivo o passivo, senza che tale giurisdizione venga meno per il fatto che la questione relativa alla sussistenza o meno dei diritti suddetti sia stata introdotta mediante l'impugnazione del provvedimento di proclamazione o di convalida degli eletti, perché anche in tali ipotesi la decisione non verte sull'annullamento dell'atto amministrativo impugnato, bensì direttamente sul diritto soggettivo perfetto inerente all'elettorato attivo o passivo (da ultimo, Cass., sez. un., ord. 17 febbraio 2016, n. 3058) ”.

16.1. Parimenti inappropriato è il richiamo operato dal primo giudice alla sentenza del T.a.r. per l’Abbruzzo L’Aquila, Sez. I, 7 novembre 2016, n. 697, che ha ritenuto che “ in materia di contenzioso elettorale amministrativo, ivi compreso quello relativo ai Consigli dei delegati dei Consorzi di bonifica, la giurisdizione è distribuita tra AGO e GA nel senso che le controversie relative alla titolarità o meno del diritto di elettorato attivo o passivo sono devolute alla giurisdizione dell’AGO quale che sia la natura (pubblica o privata) dell’ente interessato, atteso che i diritti di elettorato rilevano quali diritti soggettivi pubblici e non possono essere degradati dalla P.A., residuando alla giurisdizione del GA le sole controversie relative alle operazioni elettorali ”.

16.2. Ed invero la sentenza del T.a.r. per l’Abbruzzo, L’Aquila, sez. I, 7 novembre 2016, n. 697, che ha affermato la giurisdizione del G.O., è riferita a ricorso promosso da soggetto ritenuto incandidabile e pertanto escluso della competizione elettorale, mentre Cass. sez. un., 26 maggio 2017, n. 13403, che del pari ha affermato la giurisdizione del G.O., è fondata sul rilievo che “ il petitum sostanziale dei giudizi intrapresi dai candidati a Sindaco, nonché dagli elettori, presentatori di lista e candidati alla carica di consiglieri comunali indicati in narrativa è volto ad ottenere la declaratoria di esclusione dal procedimento elettorale delle liste collegate alla candidatura a sindaco di IS e la proclamazione a sindaco di diverso candidato, in ragione dell'irregolarità dell'autenticazione delle firme apposte nelle dichiarazioni di accettazione delle candidature relative alla coalizione guidata dal candidato a sindaco IS ; la richiesta di accertamento dell'avvenuta decadenza dalla carica di consigliere provinciale di IS, che ha autenticato le firme, è strumentale alle richieste principali, che concernono il diritto di elettorato passivo del candidato a sindaco IS e che per conseguenza radicano la giurisdizione ordinaria”.

L’ordinanza Cass. sez. un. 20 ottobre 2016, n. 21262, che del pari ha affermato la giurisdizione del G.O., afferisce ad un ricorso, promosso da cittadini elettori e non canditati, di accertare e dichiarare il loro diritto di voto libero, eguale, personale e diretto, secondo le garanzie costituzionali e sovranazionali, in tesi inficiato da una normativa elettorale - la legge regionale dell'Umbria n. 4 del 2015 - che altererebbe queste garanzie, e che per questo dovrebbe essere sottoposta a scrutinio di costituzionalità.

16.2.1. Pertanto il petitum sostanziale degli indicati precedenti ineriva in via diretta il diritto soggettivo di elettorato attivo e/o passivo, anche laddove, con riguardo a quest’ultimo profilo, in grado di portare in via automatica ad una diversa proclamazione degli eletti, laddove nella controversia di cui è causa, il petitum sostanziale immediato involge proprio i risultati delle operazioni elettorali, in vista delle loro possibile reiterazione, essendo, nella prospettazione attorea, le dedotte censure in grado di inficiarne il risultato.

La domanda azionata investe pertanto l’interesse legittimo alla correttezza delle operazioni elettorali, rispetto alle quali la sussistenza del diritto di elettorato attivo e/o passivo, va accertata in via incidentale, ai sensi dell’art. 8 comma 1 c.p.a..

16.2.2. Infatti proprio applicando i principi indicati dalla Corte di Cassazione in materia secondo cui in materia elettorale occorre avere riguardo al “criterio di riparto del doppio binario, in rapporto, cioè, alla consistenza della situazione giuridica di diritto soggettivo o di interesse legittimo della quale si chiede la tutela, atteso che la giurisdizione amministrativa in materia di contenzioso elettorale non è esclusiva” (Cass., sez. un., ord. 20 ottobre 2016, n. 21262), occorre affermare la giurisdizione del giudice amministrativo, venendo in rilievo l’interesse legittimo alla correttezza delle operazioni elettorali, per ammissione alle stesse, quali elettori, di soggetti privi dell’elettorato attivo, ovvero quali candidati di soggetti incandidabili, risultati poi eletti.

16.2.3. Infatti, è senza dubbio vero che “ in materia di contenzioso elettorale l'ambito della giurisdizione amministrativa "non è affatto un sistema di giurisdizione esclusiva, che possa includere posizioni di diritto pieno", il che è con fermato dalla elencazione (tassativa) contenuta nell'art. 133 cod. proc. amm., che individua per l'appunto le 'materie di giurisdizione esclusiva' e non comprende quella elettorale". Una attribuzione al giudice amministrativo, in quest'ambito, della giurisdizione su diritti, e diritti fondamentali, proprio "in quanto derogatoria del criterio di riparto costituzionalmente delineato dall'art. 103, primo comma, Cost.", avrebbe richiesto una legge, "nel rispetto della riserva ivi con tenuta ... oltre che dei principi e dei limiti fissati dalla sentenza costituzionale n. 204 del 2004" (Corte cost., sentenza n. 259 del 2009): legge che non può "essere individuata nella generale e generica locuzione dell'art. 126 cod. proc. amm..” (Cass. sez. un. ord. 20 ottobre 2016, n. 21262 cit).

16.2.4. Peraltro è anche vero che il giudice amministrativo, in sede di giurisdizione di legittimità, ha la competenza a conoscere in via incidentale delle questioni pregiudiziali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale, senza efficacia di giudicato. Tale cognizione include l'accertamento dei presupposti di fatto che hanno determinato l'adozione del provvedimento impugnato (Cons. Stato, sez. VI, 22 gennaio 2025, n. 462) (nell’ipotesi di specie, l’ammissione al voto di soggetti in tesi privi del diritto di elettorato attivo, e la candidatura di soggetto incandidabile, risultato poi eletto).

17. L’appello va pertanto accolto con riferimento al secondo motivo, con conseguente riforma della sentenza appellata nella parte in cui ha declinato la giurisdizione.

18. La causa va rimessa in parte qua al primo giudice, ex art. 105 comma 1 c.p.a., per il prosieguo del giudizio (ex multis Cons. Stato, sez. V, 05 novembre 2024, n. 8825).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente nel senso di cui in motivazione, relativamente al secondo motivo di appello, riferito alla declinatoria di giurisdizione da parte del primo giudice e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, afferma in parte qua la giurisdizione del giudice amministrativo, rimettendo la causa al primo giudice, ex art. 105 comma 1 c.p.a..

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle persone fisiche indicate in sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

FR LA, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

DI NI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DI NI	FR LA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.