Pubblicato il 08/09/2025

N. 07240/2025REG.PROV.COLL.

N. 02989/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2989 del 2023, proposto da
Pane Amaro S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Carlini e Andrea Ippoliti, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Ippoliti in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice 4;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 2032/2023, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il consigliere Angela Rotondano e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello proposto la società Pane Amaro s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe con la quale il Tar del Lazio – sede di Roma ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado avverso il provvedimento (in particolare, la determinazione dirigenziale del 16 ottobre 2017) con cui Roma Capitale ha ordinato la sospensione dei lavori di installazione di una canna fumaria a servizio dell’attività di ristorazione, provvedimento impugnato dalla società unitamente agli ulteriori atti presupposti, connessi e conseguenti.

2. La sentenza appellata ha accolto la corrispondente eccezione preliminare sollevata dalla costituita Amministrazione resistente ed ha dichiarato l’impugnazione inammissibile per difetto di interesse, stante la sopravvenuta inefficacia del gravato ordine di sospensione dei lavori decorsi 45 giorni dalla sua notificazione, condannando la ricorrente alle spese di lite.

3. Di tale sentenza l’appellante domanda la riforma, deducendo l’erroneità della declaratoria di inammissibilità del ricorso.

4. Si è costituita l’Amministrazione comunale, sostenendo l’infondatezza dell’appello e chiedendone il rigetto.

5. All’udienza del 15 aprile 2025, la causa è passata in decisione.

6. L’appellante lamenta che la sentenza abbia dichiarato il ricorso proposto inammissibile, anziché improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, con compensazione delle spese di lite.

Sostiene, infatti, di aver proposto, entro il termine decadenziale di sessanta giorni, ricorso avverso l’ordine di sospensione dei lavori in quanto, laddove fosse stato successivamente adottato l’ordine di demolizione, tutti i provvedimenti amministrativi facenti parte della sequela procedimentale sarebbero risultati impugnati, senza possibilità di eccepire la prestata acquiescenza.

Sicché, non essendo stato adottato l’ordine di demolizione, aveva dichiarato in giudizio la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione con richiesta di compensazione delle spese di lite.

Ciò nonostante il Tribunale ha deciso la causa nel merito, omettendo di prendere atto della declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse, come avrebbe dovuto in base al consolidato principio secondo cui "in ogni caso, nel processo amministrativo vige il principio della piena disponibilità dell’interesse a ricorrere e della relativa azione, nel senso che la parte ricorrente, sino al momento in cui la causa viene trattenuta per la decisione può dichiarare di non avere interesse alla decisione, in tal modo provocando la presa d’atto del giudice, il quale, non avendo il potere di procedere d’ufficio, né quello di sostituirsi al ricorrente o di sindacarne la valutazione, non può che dichiarare l’improcedibilità del gravame" (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. III, 8 settembre 2022, n. 7816; Cons. Stato, sez. III, 23 maggio 2022, n. 4031; Cons. Stato, sez. IV, 10 febbraio 2022, n. 968).

7. L’appello è infondato.

8. La sentenza di primo grado è corretta e merita di essere confermata in quanto non può esservi più interesse ad impugnare un’ordinanza di sospensione dei lavori qualora la stessa sia divenuta inefficace per la scadenza del termine.

8.1. Pertanto, in considerazione del contenuto del gravato provvedimento, la sentenza ha correttamente dichiarato inammissibile la proposta azione impugnatoria in quanto rivolta già originariamente avverso un atto privo di contenuto lesivo, e, come tale, non idoneo a determinare, alla data di notificazione del ricorso, alcuna lesione attuale e concreta della posizione giuridica di cui parte ricorrente è titolare.

8.2. Ed infatti, il provvedimento di sospensione perde efficacia decorsi 45 giorni dalla notifica (senza che nel frattempo sia stata adottata l’ordinanza di demolizione). Tale termine era già decorso al momento della notifica del ricorso introduttivo del giudizio.

8.3. È noto che la determinazione dirigenziale di sospensione dei lavori costituisce un provvedimento a carattere provvisorio che conserva l’efficacia ai sensi dell’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001 per soli 45 giorni dalla sua adozione, decorsi i quali perde il carattere lesivo nei confronti degli interessi del privato destinatario, in considerazione della necessaria adozione di provvedimenti successivi da parte dell’Amministrazione, all’esito della fase procedimentale attivata con eventuale intervento partecipativo dei destinatari del provvedimento.

8.4. Al riguardo la sentenza ha dunque correttamente rilevato che l’efficacia delle ordinanze di sospensione di lavori edilizi è temporalmente limitata, spirando i relativi effetti al decorso del quarantacinquesimo giorno dalla notificazione del provvedimento, e ciò sia che intervenga successivamente il provvedimento definitivo di demolizione, sia che quest'ultimo non venga adottato, atteso che in ambedue i casi l'ordinanza di sospensione dei lavori consuma la sua efficacia.

Ciò in quanto il potere di sospensione dei lavori edili in corso, attribuito all'Autorità comunale dall'art. 27, comma 3, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, ha natura cautelare, essendo rivolto ad evitare che la prosecuzione dei lavori ritenuti abusivamente realizzati determini un aggravio del danno urbanistico.

Tale potere è dunque caratterizzato dalla natura interinale e provvisoria del relativo provvedimento al fine di evitare che il destinatario possa essere esposto sine die all'incertezza circa la sussistenza del proprio jus aedificandi e del carattere abusivo o meno delle opere, essendo previsto che allo spirare del termine di 45 giorni dalla sua notificazione l'ordine in questione perde ogni efficacia, trattandosi di un provvedimento eccezionale, con efficacia strettamente limitata nel tempo, avente il solo scopo (cautelare) di impedire il procedere della costruzione, in modo da consentire alla Pubblica amministrazione di potersi determinare con una misura sanzionatoria definitiva entro tale termine di efficacia della sospensione dei lavori ( ex plurimis : Consiglio di Stato, sez. IV, 22 giugno 2016, n. 2758).

8.5. Sulla base di tali condivisibili premesse la sentenza ha altrettanto correttamente rilevato che la gravata determinazione è stata adottata in data 16 ottobre 2017 e notificata nella medesima data, sicché il ricorso, in quanto notificato il 13 dicembre 2017, è stato proposto allorquando la determinazione impugnata aveva ormai da tempo perso efficacia; dal che la declaratoria di inammissibilità del ricorso, in quanto rivolto avverso un provvedimento non più efficace.

Ed invero, come bene rilevato dal primo giudice, al momento della proposizione del gravame, avvenuta successivamente al decorso del predetto termine di efficacia del provvedimento che dispose la sospensione dei lavori, parte ricorrente non avrebbe comunque potuto subire alcun nocumento dal gravato provvedimento, né avrebbe potuto trarre alcun vantaggio dall’eventuale accoglimento del ricorso, il che comporta l’assenza della necessaria condizione dell'azione costituita dall'interesse a ricorrere, con conseguente declaratoria di inammissibilità del ricorso.

8.6. La sentenza merita di essere confermata anche nella parte in cui ha dichiarato l’inammissibilità della proposta impugnazione sotto altro profilo, ovverosia avuto riguardo all’ulteriore contenuto della gravata determinazione, con la quale è stato anche dato avviso di avvio del procedimento di repressione di abusi edilizi, non essendo l'avviso di avvio del procedimento amministrativo un atto autonomamente e immediatamente impugnabile in quanto trattasi di atto prodromico al provvedimento finale, avente dunque carattere endoprocedimentale, privo di effetti immediatamente lesivi nella sfera giuridica del ricorrente.

8.7. Giova poi evidenziare che la ricorrente non ha affatto dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse, limitandosi in memoria a dare atto dell’orientamento giurisprudenziale sulla base del quale l’ordinanza di sospensione perde efficacia decorsi 45 gg. dalla sua notificazione, senza l’adozione degli atti definitivi.

Di ciò dà atto la sentenza impugnata, laddove afferma che la parte si è limitata a dare atto “dell’esistenza di un orientamento giurisprudenziale in ordine alla perdita di efficacia dell’ordine di sospensione dei lavori per decorso del termine di 45 giorni, senza ulteriormente argomentare” .

8.8. In definitiva, la sentenza ha correttamente dichiarato l’inammissibilità del ricorso, in quanto la carenza di interesse era originaria, sussistendo già al momento della proposizione del ricorso, atteso che: a) il termine dei 45 giorni era già spirato quando il ricorso avverso l’ordine di sospensione era stato notificato; b) il provvedimento impugnato nella parte in cui recava la comunicazione di avvio del procedimento è un atto endoprocedimentale, privo di autonoma efficacia lesiva.

8.9. Va anche sottolineato che parte ricorrente ben poteva avvedersi della cessazione degli effetti del provvedimento di sospensione dei lavori prima della proposizione del ricorso e, di conseguenza, dell’assenza di utilità concreta dell’impugnativa proposta.

Pertanto, anche la statuizione sulle spese non è erronea, ma la conseguenza di un giudizio che – come dedotto dalla difesa dell’Amministrazione – parte ricorrente ha inutilmente introdotto. Infatti, nel caso in esame, come s’è detto, in realtà l’interesse non è venuto meno nel corso del giudizio, ma era carente fin dal momento della notifica del ricorso.

In ogni caso, deve rilevarsi che il venir meno dell’interesse al ricorso non comportava l’automatica compensazione delle spese di lite e che ben poteva essere disposta la condanna alla loro rifusione anche in caso di declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse sulla base del principio della c.d. soccombenza virtuale.

9. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

10. Sussistono giusti motivi, per le particolarità delle questioni trattate, per disporre la compensazione tra le parti delle spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Marco Lipari

IL SEGRETARIO