Pubblicato il 01/08/2025

N. 06808/2025REG.PROV.COLL.

N. 09048/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9048 del 2023, proposto da CE De RI, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Petrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
EG AT, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la AT (Sezione Prima) n. 235/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il consigliere Paolo Marotta;

Viste le conclusioni delle parti.

1. La signora De RI CE ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. per la AT ha respinto il ricorso proposto dalla stessa, in qualità di erede della signora De RI IL, per l’annullamento dei seguenti atti:

- dell’atto prot. n. 28862 del 23 settembre 2022, con il quale il dirigente dell’Ufficio Pianificazione Territoriale e Paesaggio della EG AT ha espresso parere contrario sulla domanda di autorizzazione paesaggistica del 29 dicembre 2016, in relazione alla variante al piano di lottizzazione “D RI” (approvato dal Comune di Rotonda, con deliberazione C.C. n. 8 del 16 marzo 2016);

- della nota prot. n. 12818 del 21 ottobre 2022, con il quale la ND Archeologia Belle Arti e Paesaggio della AT ha ritenuto insussistenti i presupposti per l’accoglimento della istanza presentata dalla signora De RI CE in data 7 ottobre 2022 (per il rilascio in via sostitutiva della autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146, comma 10, d.lgs. n. 42/2004).

Il giudice di primo grado ha condannato la ricorrente al pagamento, in favore della EG AT, delle spese di giudizio, liquidate in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), disponendo la compensazione nei confronti dell’amministrazione statale resistente.

2. L’odierna appellante premette quanto segue.

2.1. Dopo l’adozione e l’approvazione del regolamento urbanistico (con le deliberazioni n. 31/2014 e n. 8/2016), il signor OR GA (nella qualità di amministratore di sostegno della sig.ra De RI IL) presentava al Comune di Rotonda, in data 29 dicembre 2016, una proposta di variante al piano di lottizzazione “D RI”; il Comune trasmetteva la relativa istanza di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004, alla ND Archeologia Beni Ambientali e Paesaggio della AT.

Con atto del 9 marzo 2020 prot. n. 2314, la ND esprimeva parere contrario con la seguente motivazione: “ …in quanto la lottizzazione presentata non risulta conforme a quanto previsto dal R.U. nella scheda 43.10 limitando il perimetro a valle della strada realizzata e non all’intero perimetro riportato nella succitata scheda ed inoltre la lottizzazione non deve seguire le linee delle proprietà catastali ma avere un impianto più organico che riproduca le tipologie edilizie tipiche del luogo ”.

Il predetto parere contrario veniva impugnato dal signor OR GA davanti al T.a.r. AT (R.G. n. 279/2020), che accoglieva il relativo ricorso, con sentenza n. 755/2021, rilevando che la ND “ …ha espresso esclusivamente valutazioni di carattere urbanistico anziché pronunciarsi sulla compatibilità paesaggistica della proposta variante al Piano di Lottizzazione De RI ” e facendo “ salva l’ulteriore attività amministrativa ”.

2.2. Con atto del 20 giugno 2022, prot. n. 0007510-P, la ND Archeologia Belle Arti e Paesaggio della AT emetteva un nuovo parere, ai sensi dell’art. 146 d.lgs n. 42/2004, del seguente tenore: “ questa ND… ai fini della tutela paesaggistica, complessivamente, non ravvisa motivi ostativi alla variante di che trattasi ”.

2.3. In data 9 agosto 2022, l’appellante notificava alla EG AT un atto di invito e diffida ad ottemperare all’obbligo di concludere il procedimento con il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, in conformità al parere favorevole della ND, evidenziando che, decorsi ulteriori 20 giorni, la richiesta di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica sarebbe stata inoltrata in via sostitutiva alla ND, ai sensi dell’art. 146, comma 10, secondo periodo, d.lgs. n. 42/2004.

2.4. Con nota prot. n. 28862 del 23 settembre 2022, la EG AT - Ufficio Pianificazione Territoriale e Paesaggio esprimeva “parere contrario” alla variante al piano di lottizzazione De RI.

Ritenendo che l’atto da ultimo richiamato fosse stato emesso dalla EG AT tardivamente, esulando dalla propria sfera di competenza e rimanendo inadempiente a quanto disposto dall’art. 146, comma 8, d.lgs. n. 42/2004, la signora De RI CE, in data 7 ottobre 2022, presentava alla ND Archeologia Belle Arti e Paesaggio della AT un’istanza per il rilascio, in via sostitutiva, della autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146, comma 10, d.lgs. n. 42/2004.

In riscontro alla predetta istanza, la ND, con nota prot. n. 0012818-P del 21 ottobre 2022, richiamando la nota della EG AT, comunicava che “ … non ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 146, co.10 del D.Lgs n. 42/2004 ”.

2.5. Con ricorso (R.G. n. 596/2022) la signora De RI impugnava davanti al T.a.r. AT entrambi gli atti sopra richiamati, deducendo tre articolati motivi: i primi due riferiti alla nota dell'Ufficio Pianificazione Territoriale e Paesaggio della EG (recante il parere contrario sulla variante al piano di lottizzazione) e il terzo rivolto alla nota della ND.

Con sentenza n. 235/2023, il T.a.r. AT respingeva il ricorso di primo grado, condannando la ricorrente anche al pagamento delle spese di giudizio nei confronti della EG AT.

3. Tanto premesso, l’odierna appellante, innanzitutto, ha contestato la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice ha precisato di non poter accogliere il ricorso “... anche perché la ricorrente non ha censurato, con specifiche e puntuali censure, le motivazioni espresse dal Dirigente dell'Ufficio Pianificazione Territoriale e Paesaggio della EG AT nell'impugnato parere contrario prot. n. 28862 del 23.9.2022, ostative all'approvazione della proposta variante al Piano di Lottizzazione di cui è causa ”.

A sostegno di quanto dedotto ha riportato i motivi formulati nel ricorso di primo grado, che, a suo giudizio, sarebbero “ rimasti privi…di qualsiasi pertinente confutazione ”.

3.1. Con il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, aveva dedotto: violazione di legge sotto i profili della mancata applicazione dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 e della falsa applicazione dell’art. 3 l.r. n. 50/1993; eccesso di potere sotto diversi profili (erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento, contraddittorietà, illogicità).

In sintesi, dopo aver richiamato la sentenza del T.a.r AT n. 755/2021, la ricorrente aveva sostenuto che il parere negativo adottato dalla EG AT si ponesse “ in palese contrasto sia con il giudicato formatosi sulla sentenza del TAR n.755/2021 sia con il successivo parere favorevole reso dalla ND in conformità al predetto giudicato ”.

Aveva poi contestato l’applicazione dell’art. 3 della l.r. della AT n. 50/1993, essendo stata l’istanza di autorizzazione paesaggistica presentata ai sensi dell’art. 146 d.lgs. 42/2004.

3.2. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, aveva dedotto: violazione di legge sotto il profilo della mancata applicazione dell’art. 146, comma 8, d.lgs. n. 42/2004.

La ricorrente, dopo aver richiamato il parere favorevole espresso in data 20 giugno 2022 dalla ND Archeologia Belle Arti e Paesaggio della AT, in sede di riedizione del potere, aveva sostenuto che l’amministrazione regionale non avrebbe potuto riaprire la fase istruttoria del procedimento, essendo (a suo giudizio) tenuta a concludere la fase decisoria con l’adozione dell’atto conclusivo del procedimento entro il prescritto termine e in senso conforme al parere vincolante espresso dalla ND.

3.3. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio (formulato con riguardo alla nota della ND del 21 ottobre 2022 prot. n. 0012818- P) aveva dedotto: violazione di legge sotto i profili della mancata applicazione dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 e della falsa applicazione dell’art. 3 l.r. n. 50/1993; eccesso di potere sotto diversi profili (difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità).

Aveva contestato anche con riguardo alla nota della ND del 21 ottobre 2021 l’applicazione dell’art. 3 della l.r. della AT n. 50/1993, evidenziando che la ND, dopo aver espresso parere favorevole alla variante, conformandosi acriticamente alle conclusioni della EG AT, aveva ritenuto (a suo dire, illegittimamente) insussistenti i presupposti per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in via sostitutiva, ai sensi dell’art.146, comma 10, del d.lgs. n. 42/2004.

4. Dopo aver riproposto i motivi (asseritamente) non esaminati dal giudice di primo grado, l’odierna appellante ha censurato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

L’appellante evidenzia la contraddittorietà tra la sentenza del T.a.r. AT n. 755/2021 (con la quale era stato annullato il precedente parere negativo espresso dalla ND sulla istanza di autorizzazione paesaggistica, espresso ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004) rispetto a quanto statuito nella sentenza n. 235/2023, nella quale il T.a.r. AT ha ritenuto che il nuovo parere “favorevole” della ND, reso in sede di riedizione del potere, non fosse vincolante per la EG AT, sulla base della seguente motivazione: “ Il ricorso è infondato in quanto l'art. 3, lett. d), L.R. n. 50/93 e l'art. 146 D.lgs n. 42/2004 disciplinano due autonomi procedimenti amministrativi ”.

Fa rilevare che l’istanza presentata dal signor OR GA, per conto della dante causa (De RI IL) della odierna appellante, era finalizzata ad ottenere l’autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 e non ai sensi dell’art. 3 della l.r. della AT n. 50/93, erroneamente individuata dall’Ufficio Pianificazione Territoriale e Paesaggio della EG AT.

Fa rilevare inoltre che né la ND né la EG AT (sia in ambito procedimentale che in ambito processuale) avevano mai messo in discussione precedentemente l’applicazione dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 e che, in ogni caso, il parere espresso dalla ND doveva essere considerato “vincolante”.

Contesta le conclusioni del giudice di primo grado secondo cui: "... poichè nella fattispecie in esame, relativa alla proposta di variante di un Piano di Lottizzazione, il parere del Soprintendente non è vincolante, anche perché con tale parere lo stesso Soprintendente ha fatto espressamente salve le verifiche di ammissibilità da parte della EG AT e la ricorrente non ha censurato con specifiche e puntuali censure le motivazioni espresse dal Dirigente dell'Ufficio Pianificazione Territoriale e Paesaggio della EG AT nell'impugnato parere contrario prot. n. 28862 del 23.9.2022, ostative all'approvazione della proposta variante al Piano di Lottizzazione di cui è causa ”.

Con riguardo alla riserva formulata dalla ND, l’appellante sostiene che le predette verifiche di ammissibilità (di cui all'art. 146, co. 2 e co. 7, del d.lgs. n. 42/2004) si riferiscono alla documentazione da allegare a corredo dell'istanza presentata per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica e non possono in alcun modo incidere sulla natura vincolante del suindicato parere favorevole reso dalla ND.

5. Si è costituito in giudizio il Ministero della Cultura con atto di mera forma.

6. All’udienza pubblica del 29 maggio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Il ricorso in appello è infondato e va respinto.

8. Il presente giudizio ha ad oggetto gli atti di seguito indicati:

- l’atto prot. n. 28862 del 23 settembre 2022, con il quale il dirigente dell’Ufficio Pianificazione Territoriale e Paesaggio della EG AT ha espresso parere contrario sulla domanda di autorizzazione paesaggistica del 29 dicembre 2016, in relazione alla variante al piano di lottizzazione “D RI”, ai sensi dell’art. 3, comma1, lett. d) della l.r. n. 50 del 1993;

- la nota prot. n. 12818 del 21 ottobre 2022, con la quale la ND della AT ha ritenuto insussistenti i presupposti per l’accoglimento della istanza presentata dalla signora De RI CE in data 7 ottobre 2022 (per il rilascio, in via sostitutiva, della autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146, comma 10, d.lgs. n. 42/2004).

In particolare, la EG AT nell’esprimere parere negativo sulla istanza di rilascio della autorizzazione paesaggistica alla variante al piano di lottizzazione, ha ritenuto non vincolante il parere (favorevole) precedentemente espresso dalla ND (in sede di riedizione del potere), ritenendo applicabile nel caso di specie (trattandosi di una variante al piano di lottizzazione precedentemente approvato) la previsione dell’art. 3, comma 1, lett. d), della l.r. della AT n. 50/1993.

9. L’odierna appellante censura la sentenza impugnata, ritenendo che il T.a.r. non avrebbe esaminato analiticamente i motivi dedotti nel ricorso introduttivo del giudizio e contesta l’applicazione alla fattispecie dedotta in giudizio dell’art. 3, comma 1, lett. d), della l.r. della AT n. 50/1993, evidenziando che né la ND né la EG AT (sia in ambito procedimentale che in ambito processuale) avevano mai messo in discussione l’applicazione dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004.

10. La ricorrente in primo grado (odierna appellante) ha censurato gli atti impugnati, ritenendo sostanzialmente che il loro contenuto dispositivo non sia rispettoso del dictum ritraibile dal giudicato formatosi per effetto della sentenza del T.a.r. AT n. 755/2021, con la quale (in accoglimento del ricorso proposto dal signor OR GA - in qualità di amministratore di sostegno della signora De RI IL, nella cui posizione giuridica soggettiva è subentrata l’odierna appellante) era stata annullata la nota della ND della AT, prot. n. 2314, del 9 marzo 2020, recante parere negativo sulla domanda di autorizzazione paesaggistica del 29 dicembre 2016, in relazione alla variante al piano di lottizzazione De RI.

11. Le deduzioni dell’appellante non possono essere condivise.

Nella sentenza n. 755/2021, il T.a.r. AT aveva disposto l’annullamento degli atti impugnati sulla base di una duplice motivazione:

a) la ND con l’impugnato parere negativo aveva espresso valutazioni di carattere urbanistico, senza pronunciarsi sulla compatibilità paesaggistica della proposta di variante al piano di lottizzazione De RI;

b) la ND non aveva considerato le osservazioni formulate in sede procedimentale dalla parte ricorrente, in violazione di quanto previsto dall’art. 10 - bis l. n. 241/1990.

Nella medesima sentenza, assorbite tutte le altre censure, il giudice di primo grado aveva tuttavia “ fatta salva l’ulteriore attività amministrativa ”.

Nella sentenza n. 755/2021, il T.a.r. AT, dunque, non aveva individuato, con riguardo alla successiva attività provvedimentale, il contenuto dell’obbligo conformativo della amministrazione.

12. Nel provvedimento dirigenziale impugnato, la EG AT ha espresso parere negativo alla variante al piano di lottizzazione De RI, ritenendo non vincolante il parere favorevole espresso dalla ND (in sede di riedizione del potere); ciò sulla base di quanto disposto dall’art. 3, lett. d), l.r. della AT 2 settembre 1993 n. 50 e s.m.i., a norma del quale:

“ Gli uffici regionali preposti alla tutela del paesaggio esprimono parere:

a)…b) ….; c) … d)… sui Piani urbanistici attuativi e loro varianti, relativi a zone vincolate anche parzialmente con puntuale provvedimento statale o regionale, ovvero relativi a zone interessate da categorie omogenee di beni di cui alla legge n. 431/1985 ”.

In altri termini, la legislazione regionale attribuisce espressamente agli “ uffici regionali preposti alla tutela del paesaggio ” la competenza per l’espressione dei pareri sui “ Piani urbanistici attuativi e loro varianti, relativi a zone vincolate ”, senza vincolare detta Amministrazione alle determinazioni assunte dalla ND.

A tale riguardo, va rilevato che l’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 disciplina, nello specifico, l’autorizzazione paesaggistica relativa a “progetti di interventi” e non ai piani urbanistici attuativi.

In relazione a questi ultimi rilevano semmai le disposizioni di cui agli all’art. 16, commi 3 e 4, della legge urbanistica fondamentale n. 1150 del 1942, le quali, però, configurano il parere preventivo ministeriale in materia come obbligatorio e non già vincolante (sui rapporti tra il parere preventivo espresso nella fase di formazione del piano urbanistico e quello relativo ai singoli interventi, cfr. la sentenza della Sezione n. 144 del 4 gennaio 2024, con ampi riferimenti giurisprudenziali).

A ciò si aggiunga che, nel caso in esame, la EG non è rimasta inerte ma si è espressa negativamente sul piano attuativo presentato dall’appellante.

Pertanto, non ricorreva alcuno dei presupposti per il rilascio da parte della ND dell’autorizzazione paesaggistica in via sostitutiva, ai sensi dell’art. 146, comma 10, d.lgs. n. 42/2004.

13. L’appellante sostiene che nel caso di specie trovi applicazione l’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 e non l’art. 3, comma 1, lett. d), della l.r. della AT n. 50/1993; sennonché tale allegazione non risulta supportata da valide argomentazioni giuridiche (certamente, non ha valore dirimente il mero fatto che l’istanza sia stata presentata ai sensi dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004, non individuando l’appellante sul piano giuridico le ragioni per le quali l’amministrazione regionale non avrebbe dovuto/potuto fare applicazione di quanto disposto dall’art. 3, lett. d, della l.r. n. 50/1993, avente specifico riguardo ai piani urbanistici attuativi).

Come evidenziato dal giudice di primo grado, la ricorrente (odierna appellante) non si confronta criticamente con la motivazione del provvedimento impugnato e non tiene conto della normativa regionale in esso richiamata, evidenziando solo aspetti di natura procedurale, senza entrare nel merito dei rilievi evidenziati dalla EG AT.

14. In conclusione, ritiene il Collegio che, da un lato, il riferimento normativo all’art. 3 della l.r. della AT n. 50/1993 (effettuato dalla EG AT nel provvedimento impugnato) sia immune dalle dedotte censure ( iura novit curia ) e, dall’altro, non vengano indicate dalla ricorrente (odierna appellante) ragioni di natura sostanziale idonee ad infirmare le considerazioni svolte dalla EG AT nell’atto impugnato, nel quale è stato evidenziato che la proposta di variante al piano di lottizzazione “ risulta fortemente impattante sul territorio, in quanto: l’ubicazione dei lotti segue la proprietà catastale e non un disegno complessivo ed organico che è la finalità precipua del Piano di Lottizzazione che supera l’edificazione diretta ”; “ il Piano di Lottizzazione proposto non è riferito a tutta l’area così come prescritto dal Regolamento Urbanistico vigente del Comune di Rotonda ”, specificando che “ eventuale nuova proposta dovrà essere elaborata in modo da eliminare le criticità evidenziate nel richiamato parere regionale e quindi proporre un disegno organico dell’intera area oggetto di lottizzazione proponendo tipologie edilizie che s’integrino con il tessuto edilizio preesistente ”.

15. Per le ragioni sopra richiamate, il ricorso in appello si rivela infondato e deve essere respinto.

16. In considerazione della costituzione formale del Ministero della Cultura e della mancata costituzione in giudizio della EG AT, le spese del presente grado di giudizio debbono essere equamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Silvia Martino

IL SEGRETARIO