Pubblicato il 31/07/2025

N. 06774/2025REG.PROV.COLL.

N. 03860/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3860 del 2023, proposto dalla Novareti S.p.A., società a socio unico soggetta a coordinamento e controllo di Dolomiti Energia Holding S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. prof. Nicola Aicardi, con domicilio digitale presso il medesimo in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.s.e. S.p.A. -, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, anche disgiuntamente, dagli avv.ti prof. Cesare San Mauro e Antonio Pugliese ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, via Guido D’Arezzo n. 2;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza stralcio, del 1° febbraio 2023, n. 1797, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.s.e. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione orale depositate dalle parti;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il cons. Francesco Guarracino, nessuno comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società Dolomiti Reti s.p.a., titolare nel Comune di Trento di un’unità di cogenerazione denominata “Cogenerazione Trentofrutta – Motore”, codice M12, per la quale aveva ottenuto il riconoscimento della qualifica CAR per gli anni dal 2011 al 2013 e l’accesso al regime di sostegno previsto dal d.m. 5 settembre 2011 per gli anni 2008 al 2013, impugnava al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio il provvedimento con cui il Gestore per i servizi energetici – GSE S.p.a. (“il GSE”), all’esito di un procedimento di verifica avviato il 17 marzo 2015, le aveva comunicato l’annullamento dei suddetti benefici per gli anni di produzione 2008 e 2013 e l’annullamento del riconoscimento del funzionamento della predetta unità come cogenerativa ad alto rendimento per l’anno 2013.

2. – Il provvedimento impugnato era motivato adducendo che:

- relativamente all’anno di produzione 2008, il valore dell’energia termica utile (Hchp) prodotta dall’impianto era stato ricostruito e non misurato, a causa di un malfunzionamento dei gruppi di misura (il dato di energia recuperata sotto forma di acqua calda relativamente al mese di agosto era stato determinato in via indiretta; anche il valore del calore recuperato sotto forma di vapore fino al 13 febbraio 2008 era stato ricostruito);

- relativamente all’anno di produzione 2013, il valore del consumo del combustibile, corretto in pressione e temperatura, era stato ricostruito e non misurato, nei periodi di malfunzionamento (luglio, agosto, novembre e dicembre) del manotermocorrettore installato sulla linea di alimentazione dell’unità in questione.

2. – Con la sentenza indicata in epigrafe il T.a.r. ha respinto il ricorso.

3. – La ricorrente, che ha mutato la propria denominazione sociale in Novareti S.p.a., ha proposto appello.

4. – Il GSE si è costituito in giudizio per chiederne il rigetto e ha prodotto memoria in vista della discussione.

5. – L’appellante ha depositato una memoria di repliche.

6. – Alla pubblica udienza del 10 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. – Pacifici i fatti di causa, la questione controversa in giudizio attiene anzitutto alla ricorrenza, o meno, nel caso di specie dei presupposti richiesti dall’art. 11 d.m. 5 settembre 2011 per l’emanazione dei provvedimenti di decadenza dagli incentivi e di recupero delle somme eventualmente già erogate.

8. – La questione era stata sollevata con il primo motivo del ricorso di primo grado, che per il resto era stato affidato, in via di progressivo subordine, a tre ulteriori motivi d’impugnazione, contenenti censure sul rispetto dei principi di proporzionalità e di ragionevolezza in relazione alla particolare tenuità del fatto, sulla mancata correlazione del provvedimento al periodo di malfunzionamento degli strumenti di misura, sull’annullamento anche della qualifica CAR per l’anno 2013.

9. – Il T.a.r., osservando che le richieste per il riconoscimento della qualifica CAR e per l’accesso al regime di sostegno andavano inviate entro il 31 marzo di ogni anno con riferimento alla produzione dell’anno solare precedente (art. 8, co. 4, d.m. 5 settembre 2011) e che il GSE era titolato a effettuare ispezioni per accertare la conformità dei dati trasmessi alla situazione reale (art. 1, co. 2, d.m. cit.), ne ha dedotto che la ricorrente, essendo a conoscenza che le strumentazioni di misura avevano subito dei malfunzionamenti nel corso del 2008 e del 2013, avrebbe dovuto informarne il GSE già in sede di richiesta di accesso al regime di sostegno, anziché solo in corso d’ispezione chiarire che in quattro occasioni, durante gli anni 2008 e 2013, i valori erano stati ricostruiti, anziché misurati.

Su questa base ha giudicato infondato il primo motivo del ricorso, mentre ne ha respinto il secondo e il terzo motivo, esaminati congiuntamente, affermando che a fronte della riscontrata assenza della condizione legale costituita dalla veridicità delle informazioni rese la decadenza dal beneficio è un atto dovuto, come anche la ripetizione dell’incentivo erogato in assenza dei requisiti soggettivi e oggettivi richiesti dalla legge; inoltre, ha ritenuto inammissibile, per carenza di interesse, la censura con la quale la ricorrente si era doluta che il GSE aveva proceduto all’annullamento anche della qualifica CAR, oltre che del beneficio economico.

10. – In critica della decisione di primo grado, con il primo mezzo di gravame l’appellante rileva che l’art. 11, co. 5, del d.m. del 2011 prevede che l’annullamento del beneficio economico è disposto “ In caso di accertate difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale dell’unità di cogenerazione, ovvero di documenti non veritieri ovvero di dichiarazioni false e mendaci ” e, a tale riguardo, insiste a sostenere che “ la situazione reale dell’unità di cogenerazione ” corrisponde a quanto aveva dichiarato nelle domande annuali di incentivazione, essendo le unità in questione pacificamente dotate di strumentazione idonea a definire le grandezze fisiche necessarie.

L’occasionale problema di malfunzionamento di tale strumentazione non equivarrebbe, infatti, a una stabile e intrinseca difformità dell’impianto, ovvero a una violazione delle condizioni di esercizio dell’impianto, come sostenuto nelle controdeduzioni in seno al procedimento di verifica (dove l’appellante aveva rimarcato come la normativa di riferimento non definiva criteri suppletivi da utilizzare in caso di indisponibilità degli strumenti di misura, lasciando al gestore margini di discrezionalità).

11. – Il d.m. 5 settembre 2011, che definisce il regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento, all’articolo 11 (rubricato “Attività di gestione, ispezioni e controlli”) stabilisce quanto segue:

“ 1. Il GSE, nel definire adeguate modalità organizzative per l’attuazione del presente decreto, si avvale di contributi e supporti specialistici da parte di società controllate, in particolare per le attività di istruttoria tecnica connesse alla valutazione dei progetti e per le attività di verifica e controllo.

2. Il GSE, in proprio o su mandato del Ministero dello sviluppo economico, effettua ispezioni in sede locale per accertare la conformità dei dati trasmessi alla reale situazione. Copia dell’esito delle ispezioni è inviata al medesimo Ministero e all’operatore.

3. In caso di accertate difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale dell’unità di cogenerazione, ovvero di documenti non veritieri ovvero di dichiarazioni false e mendaci, il GSE annulla il beneficio economico per tutti gli anni sulle cui produzioni la difformità ha avuto effetti, con recupero delle somme eventualmente erogate o dei benefici concessi e trasmette all’Autorità per l’energia elettrica e il gas l’esito degli accertamenti effettuati per l’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481.

4. Nei casi in cui le difformità accertate ai sensi dei commi 1 e 2 derivino da carenze impiantistiche o di sistemi di misurazione che non permettano di definire con precisione le grandezze utili per la definizione dell’incentivo economico, l’operatore è tenuto ad intervenire apportando le modifiche ritenute necessarie dal GSE; in tali casi, fermo restando quanto previsto al comma 2, ogni forma di incentivazione è sospesa, senza possibilità di recupero temporale, fino al completamento delle modifiche. ”

12. – Secondo l’interpretazione di questo Consiglio, il suddetto articolo richiede, al fine dell’emanazione dei provvedimenti di decadenza dagli incentivi e di recupero delle somme eventualmente già erogate, che la violazione riscontrata risulti “rilevante” ai fini del riconoscimento dell’incentivo, ovvero che la difformità abbia avuto effetti sulla produzione dell’intero anno (comma 3).

Quando tale condizione non sussiste, invece, risulta applicabile il comma 4 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 2020, n. 4840), il quale non consente al GSE di annullare il riconoscimento come unità cogenerative ad alto rendimento, né di revocare tout court i benefici (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5 ottobre 2016, n. 4094).

Detto in altri termini, cioè, “ non si possono confondere le ipotesi di cui al 3° comma dell’art. 11 D.M. cit. – che presuppongono l’accertamento della responsabilità del gestore e che attengono a difformità strutturali dell’impianto, volutamente sottaciute – con quelle di cui al 4° comma, vale a dire con le ipotesi di avarie e malfunzionamenti dei misuratori, non prevedibili ed indipendenti dalla volontà del gestore ” (Cons. Stato sez. IV, n. 4094/2016 cit.).

Come osservato dalla stessa giurisprudenza “ l’art. 11 c. 4 del D.M. 5 settembre 2011, infatti, invita l’operatore economico ad intervenire sul ripristino del funzionamento dei sistemi di misurazione, ma non legittima il GSE a revocare una qualifica oramai riconosciuta, per di più con effetto retroattivo e tanto meno legittima il GSE a revocare le agevolazioni, senza prima avere accertato che l’impianto, al di là dei malfunzionamenti dei misuratori, abbia conseguito o meno gli obiettivi imposti dalla legge ” (Cons. Stato sez. IV, n. 4094/2016 cit.; sez. IV, n. 4840/2020 cit.).

13. – Nel caso in esame, l’appellante non aveva adottato, in via sistematica e strutturale, metodi di calcolo difformi rispetto a quanto dichiarato in sede di accesso al regime di sostegno, ma soltanto inteso rimediare all’indisponibilità di misurazioni dirette, pacificamente dovuta a malfunzionamenti temporanei delle apposite strumentazioni che avevano interessato un arco temporale circoscritto e limitato (dal 17.1.2008 al 13.2.2008; dal 1.8.2008 al 31.8.2008; dal 17.7.2013 al 7.8.2013 e dal 8.11.2013 al 2.12.2013).

14. – Pertanto il motivo di appello è fondato.

15. – In ragione del carattere assorbente del motivo, l’appello dev’essere accolto e, per l’effetto, in riforma dell’appellata sentenza, annullato il provvedimento impugnato con il ricorso di primo grado, salve le ulteriori determinazioni del GSE relative alla misura degli incentivi dovuti per le grandezze oggetto di misurazione effettiva.

16. – Le spese del doppio grado del giudizio seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla il provvedimento impugnato con il ricorso di primo grado.

Condanna il Gestore per i servizi energetici – GSE S.p.a. al pagamento, in favore della società appellante, delle spese del doppio grado del giudizio, che liquida nella misura complessiva di € 3000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Guarracino	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO