Pubblicato il 12/05/2025

N. 04043/2025REG.PROV.COLL.

N. 00029/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 29 del 2025, proposto da Aloschi Bros. S.r.l., Italian Travel Consultant S.r.l., Medov S.r.l., Sms International Shore Operations Europe Ltd, Fiavet Lazio - Federazione Italiana Associazioni Imprese Viaggi e Turismo, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Enrico Pierantozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Port TY S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Giustiniani, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bocca di Leone 78;
Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefania Accardi e Gabriella Giacomantonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società Autolinee Pubbliche S.A.P. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanna De Santis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 12290/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Port TY S.p.A., della Società Autolinee Pubbliche S.A.P. a r.l., e dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2025 il Cons. Rosaria Maria Castorina e uditi per le parti gli avvocati Enrico Pierantozzi, Marco Giustiniani, Stefania Accardi e Giovanna De Santis;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 30 settembre 2022 le società appellanti hanno impugnato la delibera del Comitato di Gestione dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro Settentrionale (in seguito, anche “AdSP”) n. 2 del 21 febbraio 2022 nonché ogni altro atto ad essa presupposto, connesso o consequenziale, e tra questi, in particolare, il Decreto del Presidente dell’Autorità n. 157 del 15 aprile 2022 e l’allegato documento recante “ Linee guida per la redazione del nuovo Piano Pluriennale del Servizio di navettamento dei passeggeri delle crociere ”.

Con successivo atto per motivi aggiunti notificato in data 7 gennaio 2023, le ricorrenti hanno gravato anche il decreto del presidente dell’Autorità n. 293 del 7 dicembre 2021, l’allegato documento denominato “ Conclusione del Procedimento di revoca della concessione del servizio di navettamento crocieristi ” datato 2 novembre - 7 dicembre 2021 e i verbali istruttori datati 14-15 dicembre 2021 “ nella misura in cui tali atti costituiscano i presupposti della delibera del Comitato di Gestione n. 2/2022 ”.

Con secondo atto di motivi aggiunti notificato in data 26 giugno 2023, le ricorrenti hanno impugnato il decreto del presidente dell’Autorità di Sistema Portuale n. 106 del 7 aprile 2023 e l’allegato documento intitolato “ Conclusione del procedimento - Piano Pluriennale del Servizio di navettamento dei passeggeri delle crociere ”.

Con successivo terzo atto di motivi aggiunti notificato in data 28 luglio 2023, le ricorrenti hanno chiesto l'annullamento, oltre che degli atti già gravati con il ricorso principale, con i primi e i secondi motivi aggiunti, anche del decreto del presidente dell’Autorità di Sistema Portuale n. 193 del 28 giugno 2023 e dell’allegato documento intitolato “ Progetto per appalto di servizio di trasporto dei passeggeri delle navi da crociera nel porto di Civitavecchia, redatto ai sensi dell’art. 23 commi 14 e 15 del D.lgs. 50/2016 ”; del decreto del presidente dell’Autorità di Sistema Portuale n. 194 del 30 giugno 2023 recante avvio del procedimento relativo alla “ Procedura Gestionale per la gestione del servizio di interesse generale di trasporto dei passeggeri delle crociere ”, e dell’allegato documento nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, e tra questi in particolare il bando di gara per l’affidamento del “ Servizio di linea per il trasporto dei passeggeri delle crociere nel perimetro portuale del Porto di Civitavecchia ” ed i relativi Disciplinare di prequalifica, Progetto di appalto e rispettivi allegati.

In sostanza, le ricorrenti da un lato censuravano la scelta di disciplinare in forma pubblica attività per loro natura svolte da soggetti privati (dotati di specifiche autorizzazioni di legge), dall’altro contestavano la clausola della lex specialis di gara volta ad impedire la partecipazione, anche in raggruppamento temporaneo con altri operatori, di imprese – quali le società dei ricorrenti – che organizzano il trasporto dei passeggeri delle navi da crociere e le escursioni degli stessi da e verso le navi, ma non effettuano materialmente l’attività di trasporto (richiedente specifiche autorizzazioni di legge).

Su tale ultimo aspetto le ricorrenti, in particolare, lamentavano la non conformità dell’introdotta restrizione alla nuova previsione posta dall’art. 100 del d.lgs. n. 36/2023, suscettibile di applicazione in luogo dell’invocato art. 83 del d.lgs. n. 50/2016, affermando il difetto di competenza dell’anzidetta Autorità nel disciplinare un servizio che sostanzialmente sarebbe assimilabile a quello pubblico di linea.

Nelle more del giudizio di primo grado sono intervenute le sentenze del Consiglio di Stato, sez. VII, 10 gennaio 2023, n. 317 e 27 febbraio 2024, n. 1927.

Con la pronuncia n. 317/2023 avente ad oggetto la questione inerente all’affidamento in forma diretta a Port TY S.p.A. – evocata nel presente giudizio come parte controinteressata – del servizio di navettamento dei passeggeri diretti alle navi da crociera nel Porto di Civitavecchia, per quanto concerne il collegamento dalla stazione ferroviaria di Civitavecchia Centrale sino alle navi medesime, il Consiglio di Stato ha affermato che “ l’Autorità portuale, di fatto, ha esercitato poteri che sono invece per legge attributi al Comune ”, avendo provveduto la medesima Autorità all’istituzione e alla regolamentazione, nonché all’affidamento in gestione esclusiva di “… tratte che sarebbero di competenza del Comune di Civitavecchia, in quanto afferenti al servizio di trasporto pubblico locale poiché snodantisi non solo in ambito portuale ma anche su porzioni di territorio comunale ”, ritenendo in definitiva come “… l’AdSP abbia esorbitato dalle proprie competenze spingendosi ad istituire e regolare tratte di trasporto pubblico, quantunque dedicato ai croceristi, incidenti sul territorio del Comune di Civitavecchia, per di più riservandone l’affidamento in esclusiva alla Port IL S.r.l .”.

Sul profilo dell’affidamento del servizio medesimo, in particolare, il Giudice di appello con la richiamata sentenza n. 317/2023, nell’ammettere la legittimità quantomeno dell’affidamento iniziale riconducibile alla gestione di “servizi di interesse generale” di cui all'articolo 6, comma 1, lettera c), Legge n. 84/1994 e nell’accertare per converso l’illegittimità dei provvedimenti con cui l’Autorità portuale ha negli anni disposto o autorizzato la prosecuzione del rapporto concessorio del 26 maggio 2005 nei confronti di Port TY S.p.A., nonostante la dismissione della sua quota societaria, relativamente alla concessione in esclusiva del servizio di mobilità in ambito portuale (tra cui rientra evidentemente il c.d. servizio di navettamento riservato ai passeggeri croceristi muniti di titolo di viaggio), ha disposto che “ Nelle more dell’indizione della procedura di gara per l’affidamento del servizio in questione, che dovrà avvenire entro e non oltre 3 mesi dalla pubblicazione della presente sentenza, l’Autorità di sistema portuale di Civitavecchia dovrà consentire l’accesso al porto nonché il prelievo e l’accompagnamento dei crocieristi da e per il molo di attracco ai tour operator, alle agenzie di viaggio che vendono pacchetti turistici con crociere facenti scalo nel porto di Civitavecchia, nonché agli NCC e ai taxi che debbano trasportare i suddetti crocieristi ”.

Con la successiva sentenza n. 1927/2024 la medesima Sezione VII del Consiglio di Stato si è pronunciata all’esito del giudizio instaurato per l’ottemperanza dell’anzidetta pronuncia n. 317/2023. In tal contesto è stato evidenziato, per quanto di interesse ai fini della presente controversia, da un lato come “… ADSP ha disposto che, nelle more dell’adozione del Piano Pluriennale del Servizio di Navettamento dei crocieristi, il servizio di trasporto nell’ambito dell’area portuale di Civitavecchia sia provvisoriamente affidato, mediante procedura di evidenza pubblica ”, e dall’altro lato è stato rilevato, per quanto concerne l’area denominata “Largo della Pace” – all’epoca dei fatti collocata al di fuori del confine portuale ma in ogni caso rientrante nelle competenze della medesima Autorità, come riconosciuto nella stessa pronuncia del Consiglio di Stato n. 317/2023, sopra citata – l’avvenuta previsione di “ … un servizio di trasporto da quell’area agli approdi e ritorno, da affidarsi a contraente scelto per mezzo di gara pubblica ” recante “… una regolazione degli spostamenti dei mezzi all’interno dell’area portuale che non incide sui servizi esterni …”, dando atto dell’ulteriore circostanza che “ La suddetta area è stata definitivamente inclusa nella zona portuale ” (con Decreto n. 14 del 14 maggio del 2020 del Capo del Compartimento Marittimo di Civitavecchia, adottato di concerto con l’Autorità, volto al riaggiornamento dei confini dello scalo), rientrando oramai “… nella competenza esclusiva di AdSP, in quanto area avente destinazione “sosta” per sicurezza e controllo, con funzione di nodo di scambio per accesso e uscita dei passeggeri verso le reti nazionali ferroviarie, stradali ed aereoportuali ”.

La medesima pronuncia n. 1927/2024 richiamava altresì gli ulteriori atti adottati dall’Autorità Portuale nella materia in considerazione, concernenti in particolare la definizione del nuovo piano pluriennale del servizio di traghettamento (nell’articolato iter procedimentale, a partire dall’avvio con delibera n. 2/2022, fino alla relativa conclusione di cui al decreto n.106/2023), nonché l’indizione in data 28 giugno 2023 della procedura ristretta per l’affidamento dell’appalto avente ad oggetto il servizio di trasporto dei passeggeri delle crociere unitamente alla successiva aggiudicazione all’esito della relativa procedura, e infine l’avvio (con decreto n. 194/2024) del procedimento per la condivisione della procedura di gestione del servizio di interesse generale (cfr. punto 5 della citata pronuncia n. 1927/2024).

In tale sede, l’assunzione dei richiamati atti dell’Autorità portuale, in larga parte coincidenti con quelli oggetto delle plurime impugnative in odierna trattazione, è stata valorizzata per attestare che “… alla sentenza n. 317 del 2023 è stata data attuazione, per quanto riguarda la quasi totalità delle statuizioni in essa contenute e che il residuo di esse si trova oramai in una fase di avanzata esecuzione …” (cfr. punto 6 della sentenza n. 1927/2024).

Con la sentenza qui impugnata, il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione III, ha dichiarato irricevibili il ricorso iscritto al n. R.G. 11199/2022 e i primi due atti di motivi aggiunti, ha respinto il terzo e il quarto atto di motivi aggiunti e ha in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto il quinto atto di motivi aggiunti.

Appellata ritualmente la sentenza, resistono la Port TY S.p.A., la Società Autolinee Pubbliche S.A.P. a r.l., e l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale.

Alla udienza pubblica del 18 marzo 2025 la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

DIRITTO

1. Deve essere preliminarmente esaminata l’eccezione di tardività dell’appello.

La sentenza appellata è stata pubblicata il 17 giugno 2024 e l'appello è stato notificato il 17 dicembre 2024, vale a dire oltre il termine decadenziale dimidiato (3 mesi) di cui all'art. 119, comma 2 c.p.a. per i provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture di cui al medesimo art. 119, comma 1, lettera. a), c.p.a..

Nella specie occorre stabilire se il rito applicabile alla causa sia quello speciale dei contratti pubblici ( ex artt. 119 e 120, c.p.a.) oppure il rito ordinario.

L’art. 32, comma 1, c.p.a. prevede “ è sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale. Se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario, salvo quanto previsto dal Titolo V del Libro IV ”.

Il Consiglio di Stato ha affermato che “ in caso di ricorso recante una pluralità di domande connesse fra di loro e soggette a riti diversi, per la sua definizione si applica, ai sensi dell’art. 32, comma 1, c.p.a., il rito ordinario (Cons. St., sez. III, 11 luglio 2012, n. 4116; id., sez. VI, 16 febbraio 2011, n. 996), salvo che taluna delle domande connesse sia soggetta al rito previsto dagli artt. 119 o 120 c.p.a., che si estende anche alle altre domande, in astratto soggette ad altri riti (Cons. Stato, Sez. III, 9 settembre 2020, n. 5416, Cons. St., sez. VI, 4 luglio 2011, n. 3999) ”.

Poiché i terzi e quarti motivi aggiunti hanno dato ingresso nell’oggetto del giudizio ad atti afferenti a una procedura a evidenza pubblica ex d.lgs. n. 50/2016, tale circostanza ha comportato automaticamente la conversione del rito da ordinario (qual era originariamente) a speciale (qual è diventato per effetto del cumularsi di domande attratte nell’orbita del rito di cui agli artt. 119 e ss. c.p.a.).

L’applicazione del rito è doverosa ed oggettiva, e non vi è spazio per una scelta del rito, o sua disapplicazione, ad opera delle parti o del giudice (Cons. Stato, Ad. Plen., 9 agosto 2012, n. 32).

In sostanza la mera circostanza del sopravvenire, in corso di causa, di domande cumulative in ambito appalti ha determinato ipso iure l’estensione del relativo rito speciale alla causa.

L’appello è, pertanto, irricevibile per tardività.

2. Anche a prescindere da tale profilo, l’appello è comunque infondato.

2.1. Con il primo motivo di appello le ricorrenti si dolgono della pronuncia di irricevibilità e improcedibilità del ricorso introduttivo e del primo atto di motivi aggiunti.

Lamentano che il TAR ha dichiarato irricevibili il ricorso introduttivo e il primo atto di motivi aggiunti, aventi ad oggetto la delibera 2/2022, il successivo decreto 157/2022 e l’antecedente decreto 293/2021, ritenendo fondata “ l’eccezione in rito sollevata dalla resistente Autorità portuale ” per il fatto che le ricorrenti “ hanno acquisito piena ed integrale conoscenza del decreto n. 157/2022 e del relativo allegato (…) quantomeno nella data del 25 maggio 2022, coincidente con l’avvenuta comunicazione e trasmissione degli atti medesimi (successivamente all’operata pubblicazione sul sito web) da parte dell’Autorità Portuale alle società ricorrenti unitamente all’apposita convocazione per una riunione in merito agli atti stessi (…). Tale circostanza trova ulteriore conferma nel fatto che le stesse imprese, odierne ricorrenti, hanno presentato nella successiva data del 20 giugno 2022 le proprie osservazioni, nel contesto dell’espletato procedimento ”.

Ne discende, per il TAR, che “ all’indicata data del 25 maggio 2022 le imprese stesse avessero acquisito piena conoscenza del contenuto del decreto n. 157/2022 e delle allegate Linee guida - in ragione dell’avvenuta trasmissione di copia degli atti stessi - nonché dei contenuti essenziali dell’antecedente delibera n. 2/2022 ivi espressamente menzionata, come altresì attestato dal tenore delle successive osservazioni rese in sede procedimentale dalle società medesime ”.

Di conseguenza, l’impugnativa avrebbe dovuto quindi proporsi entro sessanta giorni dal 25 maggio 2022, il che non era avvenuto.

Evidenziano che la delibera 2/2022 non era stata pubblicata e le ricorrenti ne avevano ottenuta una copia, assieme alla memoria istruttoria predisposta per il Comitato dagli uffici dell’Amministrazione e richiamata nel testo della stessa delibera, soltanto il 4 agosto 2022, a seguito di accesso agli atti, sicché l’impugnativa era tempestiva.

La censura è infondata.

2.2. Le ricorrenti hanno avuto piena conoscenza del Decreto n. 157/2022 certamente dal giorno 25 maggio 2022, data in cui lo stesso è stato trasmesso con notifica individuale dall’Autorità in uno con la convocazione agli incontri relativi alla stesura del nuovo piano pluriennale di servizi di navettamento dei passeggeri croceristi.

Infatti, nella nota inviata all’Autorità ed agli organi di vigilanza da tutte le imprese ricorrenti, in data 20 giugno 2022, vengono censurati dettagliatamente il decreto 157/2022 ed il documento allegato recante “ Linee guida per la redazione del nuovo Piano Pluriennale del Servizio di navettamento dei passeggeri delle crociere ”, e viene anche dato conto della delibera n. 2/2022, sulla quale le ricorrenti sollevavano numerose contestazioni di merito.

Contrariamente a quanto affermato nel ricorso in appello e come dimostrato per tabulas dall'attestato di pubblicazione (doc. 35 ter), poi, il Decreto 293 del 7 dicembre 2021 è stato in pubblicazione dal 7 dicembre 2021 al 5 gennaio 2022.

Correttamente il TAR ha quindi motivato che “ Dagli elementi evidenziati risulta, dunque, come all’indicata data del 25 maggio 2022 le imprese stesse avessero acquisito piena conoscenza del contenuto del decreto n. 157/2022 e delle allegate Linee guida – in ragione dell’avvenuta trasmissione di copia degli atti stessi – nonché dei contenuti essenziali dell’antecedente delibera n. 2/2022 ivi espressamente menzionata, come altresì attestato dal tenore delle successive osservazioni rese in sede procedimentale dalle società medesime ”.

2.3. Anche con riferimento alla sopravvenuta carenza di interesse, poi, il TAR ha condivisibilmente affermato che le censure sarebbero improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse ex art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., in ragione dei successivi atti della resistente Autorità – adottati in corso di causa e peraltro resi oggetto di gravame nell’ambito del giudizio – con i quali l’affidamento del medesimo servizio di navettamento è stato posto a gara.

3. Con il secondo motivo di appello le ricorrenti lamentano che il Giudice abbia ritenuto l’irricevibilità del secondo atto di motivi aggiunti.

Evidenziano che, sebbene chiamate a partecipare al procedimento avviato con il decreto 157/2022 quali possibili destinatarie, nella veste di rappresentanti degli armatori, degli effetti del provvedimento finale non ebbero notificazione, né comunicazione, del decreto 106/2023 e del documento conclusivo del procedimento, impugnati con il secondo atto di motivi aggiunti. Nonostante ciò il TAR ha accolto l’eccezione di irricevibilità avanzata da Port TY.

Il secondo atto per motivi aggiunti è stato formulato avverso il Decreto dell’Autorità n. 106 del 7 aprile 2023 - pubblicato sul sito web dell’Autorità in data 8 aprile 2023 - ed è stato notificato in data 26 giugno 2023 e depositato il 12 luglio 2023.

La censura va disattesa.

Il TAR ha ritenuto fondata l’eccezione sul rilievo che le appellanti avessero acquisito piena conoscenza ex art. 41, comma 2, c.p.a. dell’atto medesimo (…) quantomeno in una data – pur eventualmente successiva a quella di pubblicazione del decreto stesso – ma in ogni caso antecedente al 26 aprile 2023: “ agli atti di causa consta, infatti, l’avvenuta presentazione di apposite osservazioni per conto delle imprese medesime includenti talune considerazioni riferite al contenuto dello suddetto decreto n. 106/2023, nel contesto di una nota recante come data di sottoscrizione il 26 aprile 2023 (…) alla luce degli elementi sopra evidenziati - l’acquisita conoscenza dell’atto medesimo non può che risalire ad una data antecedente alla formulazione delle predette osservazioni ”.

Osservano le appellanti che avevano effettivamente scritto all’AdSP il 26 aprile 2023, lamentando i contenuti del decreto n. 106/2023, di cui avevano appena preso visione. I sessanta giorni per l’impugnazione venivano a scadenza il 26.6.2023 (essendo il 25 giugno domenica), e per l’appunto in questa data era stato notificato l’atto di motivi aggiunti, avendo sperato fino all’ultimo che l’AdSP, accogliendo le loro osservazioni, revocasse il provvedimento.

Risulta inverosimile ed in ogni caso rimasta priva di alcun riscontro, la circostanza che le appellanti avessero avuto conoscenza del provvedimento solo lo stesso giorno 26 aprile 2023 in cui avevano scritto ed inviato la nota all’AdSP, lamentando i contenuti del decreto 106/2023.

Correttamente il Giudice ha quindi ritenuto che l’acquisita conoscenza dell’atto medesimo non poteva che risalire ad una data antecedente alla formulazione delle predette osservazioni.

4. Con il terzo motivo di appello le ricorrenti impugnano la sentenza nella parte in cui ha respinto il terzo atto di motivi aggiunti.

Evidenziano che avevano censurato il bando per l’appalto temporaneo del servizio di trasporto dei passeggeri, pubblicato il 3 luglio 2023, perché adottato ai sensi del d.lgs. n. 50/2016 (vecchio codice dei contratti pubblici), invece che ai sensi del d.lgs. 36/2023 (nuovo codice), entrato in vigore a far data dal 1° luglio 2023.

Essendo la pubblicazione del bando avvenuta il 3 luglio 2023, la procedura era attratta nell’ambito del nuovo codice, con la conseguente applicabilità, in tema di requisiti per la partecipazione alla gara, dei criteri stabiliti dall’art. 100, d.lgs. 36/2023, in luogo di quelli più restrittivi contemplati dall’art. 83 del codice abrogato.

Il citato art. 100 dispone infatti che “ le stazioni appaltanti richiedono l'iscrizione nel registro della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura o nel registro delle commissioni provinciali per l'artigianato o presso i competenti ordini professionali per un'attività pertinente anche se non coincidente con l'oggetto dell'appalto ”.

Dovendo rispettare questa norma, l’AdSP non avrebbe potuto restringere il campo dei partecipanti alle sole imprese di autotrasporto, tanto meno trattandosi di trasporto di passeggeri delle navi, attività da sempre svolta e coordinata dagli agenti e raccomandatari marittimi.

La censura è infondata.

4.1. L’individuazione del regime normativo da applicare risiede nella data di pubblicazione del bando (art. 226 del D.lgs. 36/2023 e art. 216 del D.lgs. 50/2016, nonché art. 72 e seguenti del medesimo D.lgs. 50/2016).

L’Amministrazione ha provveduto alla pubblicazione del Decreto n.193 del 28 giugno 2023 (Determina a contrarre) sull’Albo pretorio on line dell’AdSP in data 28 giugno 2023; alla pubblicazione in GUUE mediante invio del Bando all’Ufficio pubblicazioni dell’Unione Europea in data 29 giugno 2023 e alla pubblicazione a livello nazionale (GURI e testate giornalistiche) in linea con quanto previsto dall’art. 73 del D.lgs. 50/2016 vigente ratione temporis , e conseguentemente sul portale di e-procurement .

Ne consegue che la disciplina applicabile alla procedura di prequalifica di cui trattasi è quella prevista dall’art. 61, comma 2 e comma 6 lett. a) del D.lgs. 50/2016 e s.m.i., che recita testualmente: “ il termine minimo per la ricezione delle domande di partecipazione è di trenta giorni dalla data di trasmissione del bando di gara ”. Il bando di gara, difatti, è stato elaborato (con assegnazione numero CIG), e spedito per la pubblicazione in GUUE anteriormente all'entrata in vigore del nuovo codice (Consiglio di Stato n. 2549/2017, delibera Anac n. 67 del 30 gennaio 2019).

4.2. Si osserva, inoltre, che il progetto di servizio e l’affidamento di cui trattasi ha avuto natura temporanea, essendo limitato al tempo strettamente necessario per l’individuazione del concessionario in linea con la normativa di settore in ossequio a quanto disposto dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 317/2023.

Il servizio oggetto di affidamento non limita lo svolgimento di attività similari quali appunto quelle poste in essere dalle Società appellanti.

Sulle banchine destinate all’imbarco e sbarco dei passeggeri croceristi è, infatti, consentito l’accesso ai tour operator , alle agenzie di viaggio che vendono pacchetti turistici con crociere facenti scalo nel porto di Civitavecchia, nonché agli NCC e ai taxi che devono trasportare i suddetti crocieristi, previa esibizione del documento identificativo e l’esibizione del titolo di viaggio.

È così pertanto consentito, a tutti i crocieristi, di avvalersi di modalità di trasferimento alternative rispetto a quella oggetto del servizio in affidamento, come anche previsto dall’Ordinanza n. 30/2023 a firma congiunta Capitaneria di Porto – AdSP.

Sul punto va, infatti, rilevata la sostanziale differenza di natura e finalità dei “servizi di trasporto” offerti ai crocieristi. Quello oggetto di affidamento tramite il bando gravato, difatti, prevede esclusivamente il trasporto dei croceristi all’interno dell’area portuale da sottobordo e verso Largo della Pace (nodo di scambio) e viceversa. I servizi offerti dalle Società invece sono venduti ai passeggeri mediante pacchetti acquistati a bordo delle navi da crociera, a costi aggiuntivi che, in linea con i core business delle ricorrenti, prevedono tour turistici organizzati, in cui il trasferimento al di fuori dell’area portuale costituisce attività ancillare e accessoria.

Analogamente taxi e NCC possono, su chiamata, accedere alle aree sottobordo per trasportare i croceristi alle destinazioni prescelte.

Pertanto, il servizio di cui trattasi non comporta alcuna limitazione alle attività delle ricorrenti.

Il servizio oggetto dell’affidamento è definito come un servizio di trasporto di viaggiatori effettuato da un’impresa in possesso dei requisiti relativi all’accesso alla professione di trasportatore su strada di viaggiatori, con veicoli destinati al trasporto di persone equipaggiati con più di nove posti compreso quello del conducente, per la realizzazione di uno o più viaggi richiesti dall’Autorità.

La competenza dell’AdSP a disciplinare il servizio in ambito portuale attraverso una gara pubblica è stata affermata dal Consiglio di Stato che, con la citata sentenza n. 317/2023, ne ha espressamente disposto l’indizione. Parte delle motivazioni e la natura temporanea, nelle more dell’affidamento del servizio mediante concessione della procedura impugnata, sono esplicitate nel documento denominato “Progetto del servizio” e posto a base di gara nonché nel Decreto del Presidente n. 193/2023, c.d. “determina a contrarre”.

In tali documenti viene puntualmente ribadita ed esplicitata la necessità e l’urgenza di procedere all’affidamento di un appalto di servizi in grado di realizzare nell’immediatezza il trasferimento dei passeggeri delle navi da crociera da sottobordo al largo della Pace e viceversa, nelle more dell’indizione della gara ad evidenza pubblica per il rilascio in concessione del servizio di trasporto.

Come già evidenziato, il servizio oggetto di affidamento non limita in alcun modo lo svolgimento di attività similari quali appunto quelle poste in essere dalle Società appellanti.

Va infatti ribadita la sostanziale differenza di natura e finalità dei “servizi di trasporto” offerti ai crocieristi: quello oggetto di affidamento tramite il bando gravato, difatti, prevede esclusivamente il trasporto dei croceristi all’interno dell’area portuale da sottobordo e verso Largo della Pace (nodo di scambio) e viceversa.

5. Con il quarto motivo le appellanti censurano la statuizione di rigetto del quarto atto di motivi aggiunti, in quanto il TAR ha ravvisato l’infondatezza delle censure mosse con il terzo atto di motivi aggiunti la quale “ è destinata inevitabilmente ad estendersi al quarto atto di motivi aggiunti, in quanto volto sostanzialmente a riprodurre talune doglianze già formulate con il precedente atto di gravame ”, e denunciano quindi l’omessa motivazione sulla censura.

Il motivo è infondato.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente (da ultimo da Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2023, n. 285) l'omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché essa può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo di impugnazione risulti da un'affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile.

Il primo giudice ha esplicitamente statuito sul quarto atto di motivi aggiunti in primo grado sostenendo che le determinazioni assunte relativamente al precedente atto (il terzo per motivi aggiunti) si estendevano al quarto, stante la riproposizione delle medesime doglianze.

Guardando, inoltre, alla motivazione complessiva della sentenza, si evince che il primo giudice, in quelle stesse pagine, ha statuito circa l’infondatezza delle censure rivolte avverso la lex specialis dell’indetta procedura di gara per l’affidamento del servizio di navettamento in ambito portuale relativamente alla quale, con il quarto atto di motivi aggiunti, si impugnavano le determinazioni conclusive.

Pertanto, non sussiste il vizio di omessa pronuncia.

6. Con il quinto motivo le appellanti censurano la statuizione di inammissibilità e infondatezza del quinto atto di motivi aggiunti.

Espongono che il TAR ha dichiarato inammissibili le doglianze relative all’operazione di riacquisto delle quote sociali di Port TY, effettuata dall’AdSP con il decreto 95/2023 e con la delibera 39/2023, perché questi provvedimenti, sebbene dichiaratamente mirati a far rivivere la concessione rilasciata alla Società, non portavano a riaffidarle le attività di trasporto passeggeri.

A loro avviso, invece, avendo il Consiglio di Stato dichiarato illegittima la continuazione del rapporto concessorio per avere l’AdSP nel 2017 cessato di partecipare al capitale sociale della concessionaria Port TY vendendo ad essa le quote di sua proprietà, la decisione di revocare gli atti di vendita e di riacquistare le quote mirava proprio a far rivivere il rapporto, onde consentire alla società di proseguire le attività di navettamento, o quanto meno di ottenerne il riaffidamento, evitando la gara.

Il TAR avrebbe quindi errato nel disconoscere la stretta connessione fra i provvedimenti impugnati con il ricorso e quelli impugnati con il quinto atto di motivi aggiunti: infatti, mantenendo in vita la concessione, che costituisce l’unico asset operativo di Port TY, e riconoscendo il servizio di navettamento come oggetto proprio della concessione, si consente alla società di godere ancora di rimesse pubbliche ammontanti ad oltre l’80% delle sue entrate a bilancio, mancando le quali essa probabilmente cesserebbe di esistere.

Il motivo è infondato.

Correttamente il Giudice ha respinto le censure rivolte al Decreto 95/2023 richiamando la sentenza n. 1927/2024 di questa Sezione, in cui si è chiarito come nell’ambito degli atti successivamente adottati dall’Autorità “ … si è espressamente escluso che il servizio di trasporto dei passeggeri delle navi da crociera possa essere affidato, in esclusiva, alla Port 34 TY S.p.A., nonostante quest’ultima abbia riacquistato la qualifica di società partecipata né sarà mai più oggetto di rapporto concessorio, dovendo andare a gara ”.

Altrettanto correttamente il Tar ha dichiarato inammissibili i motivi di censura rivolti al Decreto 262/2023, in assenza di un collegamento con il petitum originario che potesse rendere ammissibile il cumulo di ricorsi sul piano oggettivo. Il Decreto 262/2023 si limita infatti a rideterminare proporzionalmente i diritti di porto in base alle esigenze di gestione e manutenzione delle infrastrutture portuali: trattandosi di un atto di natura generale e programmatica, non produce effetti immediatamente lesivi, e si applica in modo uniforme a tutti gli operatori.

Il TAR ha quindi affermato condivisibilmente: Sul punto il Collegio intende rinviare, per esigenze di sinteticità, alle ragioni già esposte nella disamina dei precedenti atti di gravame, limitandosi qui a richiamare la considerazione espressa con la (menzionata) sentenza della Sezione VII del Consiglio di Stato n. 1927/2024 resa sulla medesima vicenda, laddove è stato chiarito come nell’ambito degli atti successivamente adottati dall’Autorità “ … si è espressamente escluso che il servizio di trasporto dei passeggeri delle navi da crociera possa essere affidato, in esclusiva, alla Port TY S.p.A., nonostante quest’ultima abbia riacquistato la qualifica di società partecipata né sarà mai più oggetto di rapporto concessorio, dovendo andare a gara” (cfr. punto 3.1. della menzionata sentenza). 11.2. Per quanto concerne le ulteriori doglianze articolate, nella specie riferite al regime dei c.d. “diritti di porto” ad opera dell’impugnato decreto n. 262/2023, il Collegio le ritiene inammissibili, sul punto condividendo l’eccezione in rito sollevata dalla resistente Autorità e dall’originaria controinteressata nell’ambito delle prodotte memorie difensive. Al riguardo si osserva che nella specie emerge l’assenza di un collegamento tra l’anzidetta impugnativa (per la parte riferita alle doglianze in considerazione) e l’oggetto originario del petitum giudiziale che possa indurre a ravvisare, da un lato, l’esistenza di un rapporto tra i gravati atti qualificabile in termini di connessione procedimentale ovvero in chiave funzionale, dall’altro la ricorrenza di una comunanza dei dedotti profili di vizio in relazione alle censure proposte avverso i suddetti atti; per l’effetto, non si rinvengono nel caso in esame le condizioni per l’ammissibilità del cumulo di ricorsi sul piano oggettivo (sul punto, cfr. ex multis Cons. St., sez. IV, sent. 5 settembre 2023, n. 8181, in specie punto 10.6).

7. In definitiva, alla luce delle considerazioni appena illustrate, l’appello va respinto.

8. In considerazione della particolarità e complessità della questione trattata, sussistono i presupposti per compensare tra le parti le spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Maria Castorina	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO