Pubblicato il 25/11/2025

N. 09253/2025REG.PROV.COLL.

N. 04343/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4343 del 2023, proposto dal sig. SC Annunziata, rappresentato e difeso dall’Avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sarno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Paolo Centore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Terza) n. 03054/2022, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sarno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 il Consigliere CH IA e udito per la parte appellante l’Avvocato Marcello Fortunato

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante è comproprietario di un’area sita nel Comune di Sarno, via Sarno - Palma, n. 119, distinta in catasto al foglio 18 p.lla n. 334.

2. Nel corso del 2002, nell’ambito di detta area, è stato realizzato un capannone industriale in assenza del prescritto titolo di assenso edilizio.

3. In data 10 dicembre 2004, a seguito dell’entrata in vigore del d.l. n. 269/2003 (poi convertito nella legge n. 326/2003), l’appellante ha trasmesso al Comune un’istanza di condono edilizio soggetta al regime del c.d. “terzo” condono del 2003.

4. Avviata l’istruttoria, con nota del 27 novembre 2006, il Comune ha chiesto all’appellante alcune integrazioni documentali.

5. Nel termine all’uopo concesso, con nota del 22 marzo 2007, l’appellante ha trasmesso al Comune le integrazioni documentali richieste.

6. Tenuto conto dell’inerzia serbata dal Comune sull’istanza di condono, in data 5 agosto 2016 l’odierno appellante diffidava l’amministrazione comunale ad adottare un provvedimento espresso.

7. Stante la perdurante inerzia del Comune, con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. per la Campania (Salerno) ex artt. 31 e 117 c.p.a., l’odierno appellante censurava il silenzio-inadempimento serbato dal Comune sull’istanza di condono.

8. Nelle more del giudizio sul silenzio, il Comune adottava - ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 - una comunicazione di preavviso di rigetto dell’istanza di condono del 2004 (cfr. nota prot. n. 34057 del 17 ottobre 16 in atti).

9. Sulla scorta di tale comunicazione, pertanto, il T.A.R. per la Campania (Salerno) dichiarava l’improcedibilità del ricorso sul silenzio (cfr. T.A.R. per la Campania, Salerno, n. 2525 del 2016).

10. Successivamente, l’odierno appellante impugnava dinanzi al medesimo T.A.R. il summenzionato preavviso di rigetto.

Come ribadito con l’odierno atto di appello, il ricorrente impugnava il preavviso di rigetto soltanto “ per mero scrupolo difensivo ” e “ confidando in una pronuncia: - di accoglimento relativamente alla declaratoria dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso; - in ogni caso, di inammissibilità per carenza di interesse (tenuto conto della portata non lesiva dell’atto impugnato)”.

In sintesi, nel giudizio di primo grado il ricorrente mirava ad ottenere una sentenza che accertasse e dichiarasse:

(i) per un verso l’intervenuta formazione del silenzio-assenso del Comune sull’istanza di condono edilizio del 2004;

(ii) per un altro verso l’inammissibilità dell’impugnazione del preavviso di rigetto (trattandosi di un atto di diniego adottato a valle di un provvedimento tacito di accoglimento dell’istanza e senza che ricorressero i presupposti propri e tipici dell’autotutela decisoria).

11. Ed invece, con la sentenza ora appellata il giudice di prime cure ha disposto quanto segue:

(i) la precedente sentenza con cui è stata dichiarata l’improcedibilità del ricorso del silenzio – “ la quale non consta essere stata appellata dalle parti e che dunque fa stato tra le stesse ” – “ ha attribuito all’atto di cui alla nota prot. n.34057 del 17/10/16 la natura di “provvedimento espresso di diniego, atto a superare l’inerzia lamentata con il ricorso in esame”. Da tale qualificazione non è possibile discostarsi, estendendosi l’efficacia oggettiva del giudicato anche alla qualificazione dell’atto amministrativo, sicché questo deve definitivamente intendersi quale determinazione conclusiva del procedimento, autonomamente lesiva e come tale impugnabile ”;

(ii) nel caso di specie, il silenzio serbato dal Comune sull’istanza di condono del 2004 non può essere qualificato come silenzio-assenso, bensì come silenzio-inadempimento (poi superato dal provvedimento negativo ora impugnato) in quanto nella Regione Campania le domande di condono ex art. 32 del d l. n. 269/2003 sono da intendersi assoggettate non già al regime nazionale del silenzio assenso di cui all’art. 35 della l. n. 47/1985, bensì al regime regionale del silenzio inadempimento di cui all’art. 7 della l. r.g. Campania n. 10/2004, sicché esse devono essere definite con un provvedimento espresso entro il termine di 24 mesi dalla presentazione, il cui decorso non equivale a titolo abilitativo in sanatoria, ma configura un mero inadempimento, avverso il quale, oltre al rimedio amministrativo-sostitutivo, è azionabile la tutela giurisdizionale ex artt. 31 e 117 c.p.a. (il primo giudice ha richiamato, a sostegno di questa posizione, alcuni precedenti dello stesso T.A.R. per la Campania, Salerno, cfr. n. 1447 del 2022 e n. 1747 del 2021);

(iii) per quel che concerne, poi, la legittimità del diniego opposto con l’atto amministrativo impugnato, il primo giudice ha rilevato che “l’ art. 32, comma 25, secondo periodo, d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003 sancisce la condonabilità delle nuove costruzioni aventi esclusiva destinazione residenziale, per cui non possono essere sanati gli abusi edilizi su immobili aventi una diversa destinazione” (T.A.R. Napoli, (Campania) sez. IV, 03/06/2021, n.3705) ”.

12. Con l’odierno atto di appello, pertanto, il ricorrente contesta:

(i) in primo luogo la statuizione del primo giudice secondo cui il preavviso di rigetto de quo – in quanto già dichiarato idoneo (nel separato giudizio sul silenzio sopra richiamato) a rendere improcedibile il gravame (ciò con sentenza in rito del T.A.R. Campania Salerno ormai passata in giudicato ) – va considerato come un atto immediatamente lesivo, con conseguente piena ammissibilità del ricorso impugnatorio di primo grado.

(ii) in secondo luogo la statuizione del primo giudice sulla mancata formazione del silenzio-assenso;

(iii) in terzo luogo la statuizione del primo giudice sulla non condonabilità , in base al d.l. n. 269 del 2003, delle opere prive di destinazione residenziale (tra le quali pacificamente rientra il capannone industriale di cui ora si controverte);

(iv) in quarto luogo l’asserita omessa pronuncia del primo giudice su alcune censure originariamente proposte con il ricorso di primo grado.

13. Il Comune di Sarno si è ritualmente costituto in resistenza nel giudizio di appello, instando per la sua reiezione.

14. All’udienza pubblica del 11 novembre 2025 il Collegio ha assunto la causa in decisione.

DIRITTO

SUL PRIMO MOTIVO DI APPELLO

15. Con il primo motivo di appello, il ricorrente contesta il capo di sentenza secondo il quale il ricorso introduttivo sarebbe pienamente ammissibile anche nella parte in cui esso impugna il preavviso di rigetto.

Il capo di sentenza gravato è quello in cui si afferma che il preavviso di rigetto sarebbe immeditatamente lesivo in forza dell’efficacia di giudicato della sentenza del T.A.R. Campania Salerno che – proprio in virtù di tale preavviso – ha dichiarato improcedibile il ricorso sul silenzio.

15.1. Il ricorrente obietta che il preavviso di rigetto è un mero atto endo-procedimentale e che nessuna efficacia provvedimentale può attribuirsi ad esso in virtù della sentenza di improcedibilità del T.A.R. Campania Salerno n. 2525 del 2016, posto che quest’ultima pronunzia è una mera sentenza di rito che:

(i) dà luogo ad un giudicato soltanto formale;

(ii) ha effetto limitato al rapporto processuale nell’ambito del quale viene resa;

(iii) con dà vita ad alcun giudicato sostanziale.

15.2. Il motivo di appello è fondato.

In via preliminare, va precisato che il motivo in questione – seppur diretto ad ottenere una declaratoria di inammissibilità dell’originaria impugnazione che era stata proposta dalla stessa parte che ora solleva il motivo de quo – appare comunque sorretto da un adeguato interesse ad agire.

È di tutta evidenza, infatti, che l’interesse finale perseguito dal ricorrente con il ricorso di primo grado (e ora con il presente appello) è quello ad avere una sentenza che accerti da un lato l’assenza di qualsiasi diniego finale espresso dell’istanza di condono (da qui la richiesta di una declaratoria di inammissibilità dell’impugnazione provvedimentale contenuta nel ricorso di primo grado) e dall’altro lato la formazione del silenzio-assenso sulla predetta istanza.

Sotto tale luce, pertanto, il motivo di appello volto ad ottenere una declaratoria di inammissibilità dell’originaria domanda impugnatoria (così come formulata nel giudizio di primo grado) non entra in contrasto con il divieto di venire contra factum proprium .

Fermo quanto precede, il motivo di appello in esame va accolto.

Ed infatti, il preavviso di rigetto impugnato è indiscutibilmente un atto endo-procedimentale che - in quanto tale - è privo di qualsiasi portata autonomamente lesiva.

La pregressa sentenza di improcedibilità è una mera sentenza di rito che - in quanto tale - non può vincolare il giudice amministrativo nella qualificazione della natura autonomamente lesiva (o meno) del provvedimento amministrativo impugnato.

Va richiamato, in proposito, il consolidato insegnamento secondo il quale “ la definizione di cosa giudicata formale – valida in materia civile, amministrativa e tributaria – riguarda una specifica qualità processuale del provvedimento (l’essere lo stesso divenuto intangibile) ed è disciplinata dall’art. 324 c.p.c.; il giudicato sostanziale si configura sul diverso versante delle conseguenze materiali del provvedimento nei confronti dei soggetti interessati al giudizio ed è regolato dall’art. 2909 c.c., secondo cui “l’accertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato fa stato a ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa”: per “accertamento” s’intende la definizione del merito della res litigiosa. Il giudicato sostanziale presuppone che la sentenza, oltre ad essere inoppugnabile, abbia anche un contenuto di merito, e dunque, la statuizione in essa contenuta non possa più essere messa in discussione. Il provvedimento giurisdizionale deve consistere in un accertamento di merito (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23 febbraio 2000, n. 947); non può quindi trattarsi di una pronuncia di rito (cfr. Cons. Stato, Sez. IV 22 giugno 2020, n. 4003), salvi i casi in cui la pronuncia di rito contenga un giudicato implicito e presupposto sul rapporto (es. cessata materia del contendere ovvero inammissibilità od improcedibilità per carenza d’interesse, se adottate previo accertamento di una particolare situazione di fatto e/o di diritto)” (cfr. ex multis Cons. St. n. 1194 del 2024) .

Nel caso di specie, la sentenza di improcedibilità non contiene alcun puntuale accertamento della particolare situazione di fatto e/o diritto sottesa alla vicenda de qua , ciò che esclude che essa abbia acquisito efficacia di giudicato sostanziale.

Ne discende, pertanto, in accoglimento del primo motivo di appello e in riforma della sentenza appellata, che l’originaria impugnazione del preavviso di rigetto era inammissibile per carenza di interesse ad agire.

SUL SECONDO MOTIVO DI APPELLO

16. Con il secondo motivo di appello, la parte ricorrente insiste per l’accertamento della formazione del silenzio-assenso sull’originaria istanza di condono del 2004.

Il cuore del gravame è che la normativa regionale campana (cfr. art. 7 della legge Regione Campania n. 10/2004) – lì dove prevede che il silenzio serbato dal Comune sull’istanza di condono edilizio ha mero valore di silenzio-inadempimento (e non di silenzio-assenso) – sarebbe in insanabile contrasto con il regime del silenzio-assenso previsto a livello nazionale dalla disciplina condonistica del d.l. n. 269 del 2003 (cfr. art. 32, co. 37).

16.1. La doglianza è infondata, in quanto essa si infrange su un consolidato insegnamento di questo Consiglio di Stato (al quale il Collegio presta adesione) espressosi nei seguenti termini: “ il TAR correttamente ha respinto la censura, con la quale l’originario ricorrente aveva dedotto l’illegittimità del diniego di condono per l’asserita intervenuta formazione del silenzio-assenso, in quanto:

- nella Regione Campania, in materia di condono edilizio ai sensi della legge n. 326/2003, l’istituto del silenzio-assenso previsto dalla legislazione nazionale non può trovare applicazione, ostandovi le contrarie previsioni contenute nell’art. 7 l. reg. n. 10/2004, che testualmente recita «1. Le domande di sanatoria sono definite dai comuni competenti con provvedimento esplicito da adottarsi entro ventiquattro mesi dalla presentazione delle stesse […]. 2. Decorso il termine di cui al comma 1, si applicano le disposizioni di cui alla legge regionale 28 novembre 2001 n. 19, art. 4, che disciplinano l’intervento sostitutivo da parte dell’amministrazione provinciale competente»;

- infatti, il chiaro tenore letterale della norma regionale non lascia adito a dubbi sulla qualificazione del comportamento inerte del Comune come mero silenzio-inadempimento, e non già quale silenzio-assenso (v. in tal senso, oltre a numerosi precedenti del TAR per la Campania – ex plurimis, TAR per la Campania, Sede di Napoli, 8 ottobre 2018, n. 5822, con ulteriori richiami –, anche la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato: ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 18 settembre 2012, n. 4953);

- peraltro, la Corte costituzionale, con la sentenza 28 giugno 2004, n. 196, ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 37, comma 32, d.-l. n. 269/2003 convertito nella legge n. 326/2003, per contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., nella parte in cui non prevede che la legislazione regionale possa disciplinare diversamente gli effetti del prolungato silenzio del Comune, protratto oltre il termine ivi previsto, con la conseguente infondatezza del profilo di censura dedotto dall’odierno appellante in ordine alla necessità di una lettura costituzionalmente orientata della citata disposizione regionale con riferimento alle modifiche normative intervenute nell’ordinamento statale in materia di procedimento di rilascio del permesso di costruire di cui all’art. 20 d.P.R. n. 380/2001, versandosi, invero, in materia di condono edilizio assoggettato a una disciplina speciale di natura eccezionale che, entro i limiti delineati dalla Corte costituzionale, è riservata alla concorrente potestà legislativa regionale ” (cfr. Cons. St., sez. VI, 9 settembre 2019, n. 6107 e nello stesso senso Cons. St., sez. VI, 20 maggio 2021, n. 3904).

16.2. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il secondo motivo di appello va respinto.

SUL TERZO MOTIVO DI APPELLO

17. Con il terzo motivo di appello, il ricorrente sostiene che il regime condonistico previsto dal d.l. n. 269 del 2003 si applicherebbe – contrariamente a quanto statuito dal primo giudice – anche agli edifici non residenziali (quale per l’appunto è l’immobile de quo ).

Ciò si ricaverebbe, in tesi, dal fatto che:

(i) l’art. 36 del D.L. n. 269/2003, convertito in L. n. 326/2003, consente la sanabilità delle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo 2003 e rinvia, inter alia , alle previsioni normative degli artt. 31 e ss. della L. n. 47/1985 per i profili di disciplina generali dell’istituto del condono edilizio, con la precisazione che proprio quest’ultima disposizione annovera – tra le opere abusive condonabili – anche “ quelle non destinate alla residenza ”;

(ii) le tabelle allegate al D.L. n. 269/2003 distinguono espressamente, ai fini del calcolo dell’oblazione e degli oneri, tra destinazione residenziale e non; in tal modo, dunque, riconoscendo la possibilità di sanare anche immobili non residenziali;

(iii) la circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 2699 del 07.12.2005, avente ad oggetto proprio l’“ Articolo 32 del decreto – legge n. 269/2003, convertito con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 ”, prevede espressamente la condonabilità delle nuove costruzioni con destinazione d’uso non residenziale, come previsto dai precedenti condoni.

18. Anche questo motivo di appello è infondato.

La doglianza si infrange, infatti, sul costante insegnamento di questo Consiglio di Stato – a cui si ritiene opportuno fare esplicito richiamo anche ai sensi dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a. – che si è espresso nei seguenti termini:

“ la giurisprudenza amministrativa, all’esito di un'interpretazione letterale, logica e sistematica della suddetta disposizione ha precisato che il condono edilizio previsto ai sensi dall’art. 32 del decreto-legge n. 269/2003 convertito in legge n. 326/2003 si applica unicamente in presenza di nuove costruzioni che abbiano destinazione residenziale, non essendo ammissibile, tra l’altro, in presenza di una normativa eccezionale, postulare una sua interpretazione analogica (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 12 dicembre 2012, n. 6381; Id., Sez. II 26 aprile 2021, n. 3342). La condonabilità delle opere con destinazione non residenziale deve intendersi limitata dalla citata normativa alle sole ipotesi di opere realizzate “in ampliamento” entro i limiti di cubatura ivi prescritti, proprio in quanto per tale ipotesi non v'è alcun discrimine con riferimento alla destinazione residenziale o non, a differenza di quanto avviene per le “nuove costruzioni”. il legislatore del 2003, nel reiterare la normativa sul condono, ha inteso ridurne l’ambito di operatività oltre che per preservare varie tipologie di vincoli posti a tutela del territorio, anche con riferimento alla destinazione del manufatto, nell'obiettivo di bilanciare l’interesse al recupero della legalità violata con le imponenti ragioni di finanza pubblica emergenti. Le tipologie di “abusi minori” come definite dall’art. 32 comma 25 del d.l. n. 269/2003 conv in 1. n. 326/2003 non contemplano evidentemente, tra le fattispecie di abuso sanabili, le "nuove costruzioni con destinazione non residenziale".

Nella stessa formulazione della norma è insito per le nuove costruzioni abusive il limite della destinazione "residenziale", laddove, ad un semplice raffronto con l’analoga disposizione di cui all’art. 39 della legge n. 724/ 1994, balza evidente il requisito ulteriore e differente della residenzialità prescritto per le nuove costruzioni dalla norma del 2003 a differenza di quanto previsto nel 1994.

Di qui discende che la condonabilità delle opere con destinazione non residenziale deve intendersi limitata dalla normativa alle sole ipotesi di opere realizzate "in ampliamento" entro i limiti di cubatura ivi prescritti, proprio in quanto per tale ipotesi non v’è alcun discrimine con riferimento alla destinazione residenziale o non, a differenza di quanto avviene per le "nuove costruzioni"”.

In sintesi, quindi, gli unici abusi edilizi con destinazione non residenziale che possono essere eccezionalmente ammessi al condono edilizio di cui al d.l. n. 269 del 2003, sono soltanto gli ampliamenti di strutture non residenziali preesistenti, e non anche le nuove costruzioni non residenziali.

Orbene, nel caso di specie non è in contestazione il fatto che l’opera di cui è stato chiesto il condono è un nuovo capannone industriale , è cioè una nuova costruzione non residenziale .

Tanto basta a respingere, pertanto, anche il terzo motivo di appello.

SULLE CENSURE NON SCRUTINATE DAL PRIMO GIUDICE

19. Infondate, infine, sono anche le ulteriori censure che – in quanto non direttamente scrutinate dal primo giudice – vengono ora riproposte nel giudizio di appello.

19.1. La prima di esse è quella incentrata sulla natura di atto di autotutela del preavviso di rigetto (autotutela di cui mancherebbero, in tesi, i relativi presupposti).

La doglianza è infondata, in quanto infondato è l’assunto su cui essa si basa, e cioè che l’istanza di condono del 2004 sarebbe stata seguita dalla formazione del silenzio-assenso del Comune.

In realtà, come già visto in relazione al secondo motivo di appello, nessun silenzio-assenso si è mai formato nel caso di specie, ciò che induce a respingere la censura poc’anzi citata.

19.2. La seconda censura è quella incentrata sull’art. 3, comma 2, lett. d), della legge della Regione Campania n. 10/2004, il quale esclude la condonabilità delle sole opere abusive realizzate in uno dei Comuni di cui alla L.R.C. n. 21/2003, ovvero rientranti nella zona rossa ad alto rischio vulcanico ed aventi destinazione residenziale.

L’appellante sfrutta tale disposizione di legge regionale per sostenere la tesi secondo cui gli unici abusi non condonabili sarebbero quelli residenziali ubicati nei comuni della zona rossa ad alto rischio vulcanico; argomentando a contrario , pertanto, l’abuso in contestazione – siccome non residenziale e non ubicato in uno dei suddetti comuni – dovrebbe allora considerarsi condonabile.

Anche questa censura è infondata, atteso che la stessa pretende di estrarre da una puntuale disposizione di legge regionale - attraverso l’ argomentum a contrario - una regola generale palesemente distonica rispetto alla prescrizione di fondo dell’intero regime condonistico del 2003 (così come ricostruito dalla consolidata giurisprudenza sopra richiamata) e cioè il divieto di condono edilizio di nuove costruzioni aventi una destinazione non residenziale.

20. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, va accolto soltanto il primo motivo di appello (con conseguente declaratoria di inammissibilità dell’azione impugnatoria proposta con il ricorso di primo grado) mentre i restanti motivi di appello vanno respinti.

21. Tenuto conto della soccombenza reciproca, le spese dei due gradi di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto, lo accoglie soltanto in parte nei limiti esposti in parte motiva, e per il resto lo respinge.

Spese dei due gradi di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco AR, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

CH IA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CH IA	Marco AR

IL SEGRETARIO