Pubblicato il 06/03/2026

N. 01826/2026REG.PROV.COLL.

N. 01451/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1451 del 2024, proposto da Mefil S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Politi e Alessandro Bovari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) n. 388/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 105, comma 1, cod. proc. amm.;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, il Cons. LO BE RO e vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con decreto emesso in data 5 agosto 2017, il Questore di Perugia ha ordinato la cessazione dell’attività di cartomanzia telefonica svolta dalla società Mefil S.r.l. (d’ora in poi, Mefil) a fronte della supposta violazione dell’art. 121 T.U.L.P.S. nella parte in cui vieta il mestiere di ciarlatano.

1.1. – Tale provvedimento è stato gravato dalla società colpita e successivamente annullato dal T.A.R. per l’Umbria con la sentenza n. 295 del 5 giugno 2019, poi confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4189 del 1° luglio 2020): il Tribunale umbro ha appurato che “ dal provvedimento impugnato e dal presupposto verbale del 31 luglio 2017 non emergono infatti elementi atti a dimostrare che l’attività svolta dalla ricorrente fosse esercitata con modalità truffaldine o comunque idonee ad abusare della credulità popolare - nel presupposto logico evidentemente errato della sussistenza di un divieto assoluto di esercizio dell’attività di cartomanzia - elementi invero indispensabili per giustificare l’adozione di un provvedimento interdittivo di un’attività economica lecita ” (TAR Umbria, 5 giugno 2019, n. 295). Il Consiglio di Stato, nel confermare la sentenza di primo grado, dopo un’ampia digressione sulla nozione di cartomanzia e il suo inquadramento nella temperie socio-culturale della modernità, ha soggiunto che “ la soluzione interpretativa proposta è la sola in grado di coniugare le disposizioni citate con quelle sopravvenute nell’ordinamento (e quindi, rispetto ad esse, dotate di virtuale capacità abrogativa tacita, anche solo parziale), le quali prevedono, quale attività regolamentata a specifici fini e per questo consentita, l’attività appunto di cartomanzia ” – riferendosi nello specifico agli artt. 28, 29 e 30 del codice del consumo (d.lgs. n. 206/2005) che militano nel senso della piena liceità dell’attività di cartomanzia se scevra da note modali suscettibili di dar luogo ad approfittamento indebito della credulità popolare.

1.2. – La società ha, quindi, promosso azione risarcitoria per il ristoro dei danni ingiustamente patiti a partire dalla notifica del decreto questorile con cui alla medesima società è stata inibita la prosecuzione dell’attività di cartomanzia telefonica (8 agosto 2017) fino alla pubblicazione dell’ordinanza n. 203/2017 del 5 dicembre 2017, con cui il TAR umbro ha sospeso il suddetto provvedimento inibitorio. Al tal uopo ha quantificato il danno risarcibile in € 57.054 per l’“ improvvisa, inevitabile, emorragia dei ricavi patita rispetto all’analogo periodo dell’anno 2016 ” mentre per il definitivo sviamento di parte della propria clientela, in favore di altri concorrenti, la società ha preso le mosse dal calo di ricavi per gli anni 2018 (pari a euro 74.151) e 2019 (pari a euro 8.672,00) rimettendosi a valutazione equitativa.

2. – Il giudice di prime cure ha recisamente respinto la domanda risarcitoria alla luce del canone ermeneutico della non risarcibilità dei danni evitabili con la diligente utilizzazione degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, contemplato dall’art. 30 c.p.a. e ricognitivo del principio di cui all’art. 1227, comma 2, c.c., giacché gli effetti negativi rivenienti dal provvedimento inibitorio “ avrebbero potuto essere certamente evitati se la stessa ricorrente avesse chiesto al presidente dell’organo giurisdizionale, di disporre, con proprio decreto monocratico ante causam, misure cautelari provvisorie prima della trattazione collegiale della domanda cautelare, puntualmente accolta con ordinanza n. 203/2017, resa all’esito della camera di consiglio del 5.12.2017 ”.

3. – La società ha appellato la statuizione di prime cure affidando il gravame a due motivi di censura, così rubricati e compendiati.

3.1. – “ Erroneità della Sentenza per violazione dell’art. 73, co. 3 C.p.a. – Violazione del principio del contraddittorio – Nullità della Sentenza gravata ”.

L’appellante lamenta che il giudice di prime cure abbia fondato la decisione di reiezione su una circostanza del tutto nuova non sottoposta al contraddittorio delle parti nel corso del giudizio di primo grado consistente nel mancato esperimento della tutela cautelare ante causam . L’omesso rilievo di ufficio della questione ridonderebbe in un insanabile vizio del contraddittorio con lesione del diritto di difesa tale da dover condurre alla nullità della sentenza gravata con rimessione della causa al primo giudice ex art. 105 c.p.a..

3.2. – “ Erroneità della Sentenza per violazione e/o falsa applicazione dei principi di cui all’art. 30, co. 3 C.p.a. e all’art. 1227, co. 2 c.c. – Erronea applicazione del canone ermeneutico circa la non risarcibilità dei danni evitabili con la diligente utilizzazione degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento – Manifesta illogicità, irrazionalità e abnormità della pronuncia nella parte in cui afferma la “certa” evitabilità del danno a mezzo della tutela monocratica ”.

L’appellante obietta che l’ iter argomentativo del primo giudice avrebbe escluso in modo drastico e ingiustificato il nesso di causalità tra danno-evento e danno-conseguenza in ragione della scelta processuale di non richiedere la tutela monocratica ante causam .

A sostegno del proprio dubbio censorio osserva che nel caso di specie non apparivano ricorrenti gli estremi per far luogo alla tutela monocratica ante causam che esige imprescindibilmente il presupposto della “ estrema gravità ed urgenza ”, da ritenersi insussistente nelle ipotesi in cui il pregiudizio abbia mera consistenza economico-patrimoniale e sia ristorabile in via risarcitoria.

Le censure si appuntano anche sul giudizio prognostico di evitabilità certa degli effetti negativi del provvedimento in caso di attivazione della tutela monocratica: invero, l’esperienza pratica registrata in casi coevi del tutto analoghi (ricorsi TAR Umbria R.G.N. 356/2017, caso “ Solaria ”; R.G.N. 357/2017, caso “ OV IB ”; R.G.N. 467/2017, caso “ CK LI ”; R.G.N. 41/2018, caso “ IK ”) aveva dato esito costantemente negativo pur a fronte di decisioni di merito poi risultate favorevoli. Il diniego di tutela monocratica si è sempre poggiato sul rilievo che il “ provvedimento gravato non dispone la cessazione dell’intera attività esercitata dalla società ricorrente, bensì solo dell’attività di cartomanzia, restando allo stato non inibite le altre attività ” – circostanza ricorrente anche nel caso di specie. Indi, la scelta processuale sarebbe stata frutto di un’attenta ponderazione nell’economia degli strumenti difensivi a disposizione alla luce della ritenuta insussistenza degli stringenti presupposti richiesti e della giurisprudenza cautelare sfavorevole del TAR Umbria.

3.3. – In limine , l’appellante ha riproposto in termini cautelativi la domanda risarcitoria di prime cure anche ai fini dell’effetto devolutivo dell’appello: in tal senso, ha ripercorso gli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano (elemento oggettivo, elemento soggettivo e nesso di causalità materiale) per poi soffermarsi sul quantum debeatur in sede risarcitoria, in ordine al quale ha riproposto le richieste avanzate in primo grado (€ 57.054 per la contrazione dei ricavi patita rispetto all’analogo periodo dell’anno 2016 e liquidazione equitativa per il lamentato sviamento della clientela in favore di altri concorrenti parametrato sul calo di ricavi per gli anni 2018 - pari a euro 74.151 - e 2019 - pari a euro 8.672,00).

4. – La difesa erariale si è costituita in giudizio svolgendo difese nel merito a supporto della reiezione del gravame.

5. – La causa è stata discussa all’udienza pubblica del 15 gennaio 2026 e conseguentemente incamerata per la decisione.

6. – Il primo motivo di appello è fondato e assorbente per quanto si espone di seguito.

La censura sottende segnatamente una questione di non trascurabile momento ossia se il dovere di rilievo ufficioso delle questioni che il giudice ritiene di porre a fondamento della sua decisione ex art. 73, co. 3, c.p.a. si estenda anche alle questioni preliminari di merito come quella in esame consistente nella rilevanza ai fini risarcitori del mancato esperimento dei rimedi previsti dall’ordinamento a tutela del privato attinto da un provvedimento amministrativo illegittimo.

6.1. – Va premesso che la circostanza che la possibile esclusione del danno risarcibile evitabile secondo l’ordinaria diligenza non sia stata trattata negli scritti difensivi nel corso del giudizio di primo grado è incontestata, mentre non risulta che sia stato annotato nel verbale di udienza alcun rilievo e x officio .

La questione assume invero valenza assorbente e dirimente dell’intera controversia, come comprovato dall’esito radicalmente reiettivo impresso alla definizione del giudizio; inoltre, le pertinenti controdeduzioni svolte dalla società corroborano l’ipotesi che sia stato arrecato un insanabile vulnus al diritto di difesa dell’appellante con l’emanazione di una sentenza cd. “a sorpresa” o “della terza via”.

6.2. – Come noto, l’art. 73 cod. proc. amm. stabilisce al comma 3 che “ se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest'ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie ”.

Al riguardo, non convince la tesi dell’Amministrazione appellata secondo cui la disposizione da ultimo citata si riferisce ai soli casi in cui il giudice abbia rilevato d’ufficio una questione di rito preclusiva dell’esame nel merito, laddove in questo caso il ricorso è stato respinto nel merito, ancorché sulla scorta di una motivazione su cui non vi era stato il contraddittorio fra le parti: in primo luogo, non trova riscontro testuale nel disposto del precitato articolo 73, comma 3, c.p.a., il quale parla genericamente di “ questione rilevata d’ufficio ” senza circoscrivere la previsione alle sole questioni di rito; e, difatti, in giurisprudenza non mancano casi in cui il rinvio al primo giudice è stato disposto anche per difetto del contraddittorio su questioni di merito ( cfr . Cons. Stato, sez. V, 16 maggio 2025, n. 4192, invocata dall’odierna appellante, nonché implicitamente Cons. Stato, sez. VI, 1° aprile 2019, n. 2151).

Particolarmente significativa sul punto è la posizione assunta dalla giurisprudenza amministrativa in sede nomofilattica secondo cui “ l’art. 73, co. 3, se impone al Giudice di provocare il contraddittorio sulla questione rilevata d’ufficio e sebbene non sanzioni in modo espresso di nullità la sentenza resa, in realtà fa un rinvio implicito al successivo art. 105, co. 1, poiché così è mancato il contraddittorio, ossia la prima nell’elenco delle ragioni che impongono il rinvio al primo Giudice. Si badi: il dovere del Giudice stabilito dall’art. 73, co. 3, non tutela affatto un inesistente “diritto” delle parti ad esser previamente informate su come questi vorrà qualificare giuridicamente i fatti portati alla sua attenzione, ma costituisce un mezzo di garanzia del contraddittorio, diretto ad evitare pronunce su profili aventi un’influenza decisiva sul giudizio quali, per esempio, la tardività, il difetto dell’interesse protetto, la perenzione del giudizio. Pertanto, il dovere ex art. 73, co. 3 risponde alla chiara finalità di contrastare, in ossequio al fondamentale principio del contraddittorio enunciato dall’art. 2, co. 1, c.p.a., il fenomeno delle c.d. decisioni a sorpresa, tant'è che la sua omissione trova la sanzione endoprocessuale nell’art. 105, co. 1 ( arg. ex Cons. St., IV, 8 febbraio 2016 n. 478). […] Nel caso dell’art. 73, comma 3, infatti, il giudice ha deciso la domanda e la parte lamenta che l’abbia fatto ritenendo dirimente una questione, di rito o di merito, non sottoposta al contraddittorio processuale: il vizio attiene, quindi, al procedimento (la questione non è stata previamente sottoposta al contraddittorio nel corso del processo) non al contenuto della sentenza (che potrebbe essere anche “giusta” nella sua portata decisoria) ” (Cons. Stato, Ad. Pl., 5 settembre 2018, n. 14).

6.3. – Tanto precisato, il mancato rilievo della questione, precipuamente di merito, della omessa proposizione della domanda di tutela cautelare monocratica quale modalità di assolvimento del dovere di mitigazione del danno risarcibile ex art. 30 c.p.a. e 1227 cod. civ. ha sine dubio cagionato nel caso di specie una menomazione dell’integrità del contraddittorio e del diritto di difesa rispetto a un tema decisorio ritenuto dirimente dal giudice, ma non sottoposto al confronto dialettico delle parti del giudizio. Dal che discende la necessaria rimessione al primo giudice essendosi integrata una delle condizioni tassative elencate dall’art. 105 cod. proc. amm. (“ se è mancato il contraddittorio oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti ”).

Tale conclusione appare preferibile, se si tiene conto che, anche nella vigenza dell’interpretazione rigorosamente restrittiva della norma conseguente alle decisioni dell’Adunanza plenaria del 2018, in giurisprudenza si è più volte affermato che la formula dell’articolo 105 c.p.a., comma 1, sulla base del quale la rimessione al primo giudice è prevista, fra i vari casi, “ se è mancato il contraddittorio ” è una formula ampia, che come tale si applica secondo logica a tutti i casi, anche non espressamente nominati, in cui vi è stata in generale una compromissione significativa del diritto di difesa della parte interessata ( cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. VII, 6 dicembre 2023, n. 10554; id ., sez. IV, 14 aprile 2023, n. 3789; id ., sez. VI, 13 dicembre 2021, n. 8310).

7. – Ne consegue che, in accoglimento del primo motivo di appello, la sentenza impugnata deve essere annullata con rimessione della causa al giudice di primo grado.

8. – Sussistono giustificati motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla con rinvio la sentenza di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LE RE, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

LO BE RO, Consigliere, Estensore

Sebastiano Zafarana, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO BE RO	LE RE

IL SEGRETARIO