Pubblicato il 24/03/2025

N. 02417/2025REG.PROV.COLL.

N. 04550/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4550 del 2024, proposto dalla società TA LI S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andreina Degli Esposti e Riccardo Villata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Angela Bartolomeo e Giuseppe Lepore, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via Polibio, n. 15 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (sezione terza) n. 1431/2024,

pubblicata in data 13 maggio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il Cons. Brunella Bruno e uditi per le parti gli avvocati Daniele Vagnozzi, per delega dell’avvocato Riccardo Villata, e Angela Bartolomeo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società TA LI S.p.a. è titolare di un impianto di distribuzione carburanti, sito nel Comune di Milano, per il quale l’amministrazione comunale, nel 2016, aveva negato il rinnovo della concessione di occupazione suolo pubblico con provvedimento impugnato innanzi al TAR Lombardia, che, con sentenza n. 1937 del 3 agosto 2018, ha accolto il ricorso, disponendo che l’amministrazione provvedesse a verificare “ in contraddittorio con la ricorrente, la possibilità di applicare la deroga prevista dall’art. 46, comma 6, del dpr 1992 n. 495, anche in base alle soluzioni tecniche che la ricorrente ritenga di avanzare ”.

1.1. In esecuzione della sopra indicata sentenza, l’amministrazione comunale ha riattivato il procedimento, invitando la società, con comunicazione dell’8 ottobre 2018, a produrre documentazione idonea a superare le criticità poste a fondamento del precedente diniego. In esito all’istruttoria espletata, con atto del 30 gennaio 2020, l’amministrazione comunale ha denegato il rinnovo della concessione, assegnando, tuttavia, alla società un termine di trenta giorni per l’elaborazione di una soluzione progettuale alternativa (mediante ampliamento dell’area attualmente in concessione), che rispettasse la distanza dei dodici metri dall’intersezione stradale.

2. Avverso il sopra indicato provvedimento e gli atti presupposti e connessi, la società TA LI ha, dunque, proposto ricorso, integrato da successivi motivi aggiunti, rivolti avverso l’inerzia serbata dall’ente territoriale in relazione all’ipotesi progettuale alternativa trasmessa successivamente al provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, rispetto alla quale non ha ottenuto alcun riscontro.

3. Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale ha respinto il ricorso introduttivo e dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.

Il percorso argomentativo articolato dal primo giudice è incentrato, in sintesi, sulla applicazione alla fattispecie delle previsioni dell’art. 46 del d.P.R. n. 495 del 1992, riferendosi la disciplina invocata in senso contrario dalla ricorrente alla verifica circa la sussistenza dei presupposti per razionalizzare la esistente rete degli impianti di carburante, se del caso dichiarandone la decadenza, e non al rinnovo di concessioni ormai scadute, come nel caso di specie. In esito all’esame delle motivazioni poste alla base della determinazione impugnata, inoltre, è stata esclusa la fondatezza delle censure dedotte, emergendo giustificativi riferiti non solo alla insussistenza dei presupposti per consentire la deroga alla distanza di dodici metri dall’intersezione stradale stabilita dalla disciplina di riferimento ma anche a valutazioni sulla sicurezza stradale ritenute condivisibili, in quanto attinenti all’incremento del traffico urbano negli anni, venendo in rilievo un apprezzamento discrezionale non irragionevole né sproporzionato. In tale quadro, il primo giudice ha altresì rilevato l’inconferenza delle deduzioni concernenti la violazione dell’art. 1, commi 112 e 113 della l. n. 124 del 2017, come pure di quelle riferite alle previsioni di cui all’art. 28 del decreto legge n. 98 del 2011, convertito con l. n. 111 del 2011, escludendo anche la sussistenza di un legittimo affidamento meritevole di tutela. La declaratoria di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti è scaturita, invece, dalla rilevazione della non afferenza al provvedimento impugnato con il ricorso originario, nonché dal rilievo della omessa proposizione del rito sul silenzio disciplinato dall’art. 117 c.p.a..

4. La società appellante, oltre a dedurre che la causa avrebbe dovuto essere rinviata, come da richiesta formulata sulla base degli ulteriori sviluppi procedimentali attesi e della mancanza dei termini previsti in relazione al ricorso per motivi aggiunti - in assenza, peraltro, di opposizione da parte della difesa dell’amministrazione comunale -, ha contestato la sentenza impugnata, riproponendo le censure disattese, articolandole in chiave critica avverso il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice, così in sostanza devolvendo tutta l’originaria materia del contendere.

5. Il Comune appellato si è costituito in giudizio, concludendo, con articolate argomentazioni, per il rigetto del ricorso in appello.

6. Successivamente le parti hanno prodotto memorie, anche in replica, insistendo per l’accoglimento delle rispettive deduzioni.

7. All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2025, fissata in esito al rinvio disposto d’ufficio con DP n. 3 del 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è parzialmente fondato, nei limiti e nei termini di seguito indicati.

9. Preliminarmente il Collegio rileva che non è ravvisabile alcun vizio nella mancata esplicitazione, nella sentenza impugnata, delle ragioni per le quali non è stata ritenuta suscettibile di favorevole appezzamento l’istanza di rinvio formulata dalla ricorrente originaria.

9.1. Dall’estratto del verbale dell’udienza celebrata innanzi al Tribunale nella data del 14 marzo 2024, consta quanto segue: « Sono presenti gli avvocati: Avv. Sarli in sostituzione dell'avv. Villata, avv. Bartolomeo. Presidente rimette al collegio la decisione sull'istanza di rinvio e invita le parti a discutere. Il Presidente segnala alle parti un profilo di manifesta inammissibilità dei motivi aggiunti in quanto non vengono dedotti vizi di legittimità degli atti impugnati con il ricorso principale ». Il Collegio, dunque, non ha ritenuto, evidentemente, di accogliere la suddetta richiesta di rinvio.

9.2. Nell’ordinamento processuale vigente non esiste norma o principio ordinamentale che attribuisca alle parti in causa il diritto al rinvio della discussione del ricorso, fuori dai casi tassativi di diritto a rinvio per usufruire dei termini a difesa previsti dalla legge. Al di fuori di tali ipotesi, le parti hanno solo la facoltà di illustrare le ragioni che potrebbero giustificare un eventuale differimento dell’udienza; ciò in quanto ad esse spetta la disponibilità delle proprie pretese sostanziali e, in funzione delle stesse, del diritto di difesa in giudizio, ma non hanno anche la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo, che compete al giudice, al fine di conciliare e coordinare l’esercizio del diritto di difesa di tutti coloro che si rivolgono al giudice. La decisione finale sui tempi della decisione della controversia spetta al giudice, e la domanda di rinvio deve fondarsi su “ situazioni eccezionali ” (come recita il comma 1- bis dell’art. 73 c.p.a.: “ Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza (…) ”). Deve rilevarsi che, nel caso che ne occupa, l’istanza di rinvio non è stata motivata in ragione dell’esigenza di proporre motivi aggiunti ulteriori rispetto a quelli già formulati dalla ricorrente originaria e considerati anche nell’avviso verbalizzato in udienza in ordine alla possibile sussistenza della causa di inammissibilità, poi effettivamente dichiarata con la sentenza impugnata, senza che sia ravvisabile alcuna violazione delle garanzie difensive dell’odierna appellante.

10. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, il primo giudice ha correttamente applicato le previsioni dell’art. 46 del d.P.R. n. 495 del 1992, risultando del tutto inconferenti i referenti normativi invocati nel ricorso.

10.1. Come rilevato nella sentenza impugnata, il medesimo Tribunale si era già espresso in ordine all’applicazione della sopra indicata disposizione con la sentenza n. 1937 del 3 agosto 2018, con la quale, in accoglimento del ricorso proposto dalla società TA avverso il precedente provvedimento di rigetto dell’istanza di rinnovo della concessione, aveva disposto che l’amministrazione dovesse provvedere a verificare “ in contraddittorio con la ricorrente, la possibilità di applicare la deroga prevista dall’art. 46, comma 6, del dpr 1992 n. 495, anche in base alle soluzioni tecniche che la ricorrente ritenga di avanzare ”. Risulta, dunque, del tutto priva di rilievo la circostanza che la sopra indicata sentenza non contenga una espressa disamina delle ulteriori censure in quel giudizio formulate, assorbite dall’accertamento della fondatezza della censura incentrata sul “ difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla valutazione dei presupposti per l’applicazione della deroga prevista dall’art. 46, comma 6, del dpr 1992, n. 495 ”, non essendo stata esclusa in detta sentenza, che ha acquisito l’incontrovertibilità del giudicato, l’applicazione della ridetta disposizione, assunta, anzi, a parametro di riferimento in relazione al vincolo conformativo scaturente dalla pronuncia per l’amministrazione.

10.2. Con valutazioni integralmente condivise dal Collegio, il primo giudice ha esplicitato le ragioni della non pertinenza delle previsioni richiamate dalla società odierna appellante a sostegno delle proprie deduzioni e, segnatamente, di quelle contenute nell’art. 1, commi 112 e 113 dell’art. 1 della l. n. 124 del 2017 (c.d. ‘ legge annuale per il mercato e la concorrenza’ ), avuto riguardo alla dirimente circostanza che, nella fattispecie, viene in rilievo il rinnovo di una concessione di suolo pubblico, peraltro da tempo scaduta, ove, invece, la suddetta disciplina attiene alla verifica dei presupposti per una razionalizzazione della rete degli impianti di carburante.

Deve, pertanto, escludersi l’applicazione delle disposizioni sopra richiamate nel caso che ne occupa, nel quale, invece, le previsioni dell’art. 46 del d.P.R. n. 495 del 1992, assumono particolare pregnanza, in relazione alla necessità di garantire la sicurezza della circolazione stradale, e sono state correttamente considerate dall’amministrazione comunale.

10.3. Del pari inconferente si rileva – come pure esaustivamente chiarito dal primo giudice – il riferimento al termine previsto dall’art. 28 del decreto legge n. 98 del 2011, convertito con legge n. 111 del 2011, assegnato ai Comuni per l’espletamento delle verifiche di compatibilità degli impianti di distribuzione di carburanti, afferendo l’istanza della società appellante, respinta dall’amministrazione comunale, al mancato rinnovo di una precedente concessione avente oggetto il suolo pubblico, la cui efficacia è venuta meno dalla data del 31 dicembre 2013.

11. Le valutazioni espresse dal primo giudice in ordine alla legittimità, alla luce delle censure dedotte, del provvedimento impugnato con il ricorso originario non risultano superate dalle deduzioni articolate dall’appellante, restando la determinazione adottata dell’amministrazione immune dai censurati vizi. L’amministrazione comunale, infatti, ha debitamente vagliato, in esito ad una esaustiva istruttoria, le condizioni di viabilità dell’area, mutevoli nel tempo in considerazione dell’incremento del traffico, e ulteriori profili incidenti sulla sicurezza della viabilità, dovendosi escludere che il vaglio espletato dal Comune appellato si sia limitato alla mera constatazione del superamento del limite di dodici metri stabilito dall’art. 46 del d.P.R. n. 495 del 1992, posto che gli elementi acquisiti e l’apprezzamento svolto sono stati finalizzati proprio a verificare la possibilità di disporre una deroga a detto limite di dodici metri dalle intersezioni stradali. In tal senso rilevano: la considerazione del posizionamento dell’impianto in rapporto alla forte commistione del flusso dei veicoli, peraltro, chiaramente descritto; le condizioni non ottimali di visibilità per i conducenti dei veicoli in avvicinamento in ragione anche dello stato dei luoghi; l’incremento delle condizioni di traffico.

11.1. Il potere discrezionale di cui è attributaria l’amministrazione è stato, nella fattispecie, legittimamente esercitato, dovendosi condividere le valutazioni espresse dal primo giudice in ordine all’assenza di irragionevolezze o arbitrarietà.

12. Neppure può ritenersi sussistente un legittimo affidamento della società meritevole di tutela, la cui concessione, come sopra esposto, è scaduta il 31 dicembre 2013, non essendo stato adottato alcun atto favorevole sul quale fondare l’affidamento invocato, emergendo, anzi, l’espletamento dal 2016 di un’attività amministrativa nella direzione di escludere il rinnovo della concessione di suolo pubblico, con l’ulteriore e non trascurabile incidenza – bene evidenziata nella sentenza impugnata – delle sopravvenienze riferite alla situazione della viabilità.

13. Deve, altresì, evidenziarsi che il provvedimento impugnato con il ricorso originario ha assunto carattere definitivo, non essendo stato condizionato all’esame del nuovo progetto che pure l’amministrazione ha prospettato alla società per riscontrare le esigenze riferite all’attività dalla stessa svolta, purché conforme al limite della distanza dei dodici metri dall’intersezione stradale.

14. Come sopra esposto, la società odierna appellante ha effettivamente presentato all’amministrazione comunale una nuova soluzione progettuale con atto del 27 febbraio 2020, sulla quale l’amministrazione comunale non si è tuttavia espressa; tale contegno ha costituito oggetto di contestazione nel giudizio di primo grado con il ricorso per motivi aggiunti, dichiarato inammissibile con la sentenza impugnata.

15. Sebbene emerga una formulazione scarsamente perspicua dell’articolazione defensionale sviluppata nei motivi aggiunti, il Collegio ritiene che debba essere preferito un approccio sostanziale e che la declaratoria di inammissibilità alla quale è addivenuto il primo giudice vada riformata, sia alla luce delle evidenze in atti, dalle quali emerge una interrelazione con il provvedimento impugnato con il ricorso originario, sia, soprattutto, in quanto non era comunque preclusa la conversione del rito. E’ ufficio del giudice, infatti, identificare – in base alla domanda e alle sue ragioni – l’azione in concreto svolta e per conseguenza valutare nella sostanza la sua ammissibilità, se del caso convertendola in quella corretta ove ne sussistano i requisiti di sostanza e di forma: ciò al fine di soddisfare immanenti esigenze di economia processuale e di dar seguito al principio di effettività della tutela giurisdizionale.

15.1. Con il ricorso per motivi aggiunti la società ha, invero, inteso contestare l’inerzia dell’amministrazione in relazione alla nuova soluzione proposta con atto del 27 febbraio 2020, conformemente alla possibilità prospettata nello stesso provvedimento di rigetto dell’istanza di rinnovo del 30 gennaio 2020.

15.2. Su tale nuova proposta deve essere ritenuto sussistente l’obbligo dell’amministrazione di provvedere al relativo esame, adottando le conseguenti determinazioni conclusive.

15.3. In parte qua , dunque, l’appello va accolto e, in parziale riforma della sentenza impugnata, l’amministrazione dovrà provvedere a riscontrare l’istanza presentata dalla società con atto del 27 febbraio 2020, nel termine di sessanta giorni (60 gg.) decorrenti dalla comunicazione o, se antecedente, dalla notificazione della presente sentenza. Per la restante parte, l’appello va, invece, respinto, in quanto infondato.

16. L’esito complessivo della controversia, giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello (RG n. 4550 del 2024), come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente, come in parte motiva, limitatamente al ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio di primo grado e, in riforma della sentenza impugnata, dispone che l’amministrazione provveda a riscontrare l’istanza presentata dalla società con atto del 27 febbraio 2020, nel termine di sessanta giorni (60 gg.) decorrenti dalla comunicazione o, se antecedente, dalla notificazione della presente sentenza. Respinge nel resto l’appello.

Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Brunella Bruno	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO