Pubblicato il 24/03/2026

N. 02457/2026REG.PROV.COLL.

N. 00945/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 945 del 2025, proposto dalla società AI LT, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Mossali e Domenico Siciliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo dei suindicati difensori in Roma, via Vodice, n. 7;

contro

il Ministero delle imprese e del made in Italy e l’Autorità per le garanzie nella comunicazione, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

della società CO S.r.l., in persona del rappresentante legale pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. IV, 10 giugno 2024 n. 11725, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista la costituzione in giudizio del Ministero delle imprese e del made in Italy e dell’Autorità per le garanzie nella comunicazione nonché i documenti prodotti;

Esaminate le memorie e le note d’udienza, depositate dalle parti con ulteriori documenti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del 22 gennaio 2026 il Cons. FA EI. Si registra il deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, da parte sia del difensore della società appellante sia dell’Avvocatura generale dello Stato, ai sensi del Protocollo d'intesa sullo svolgimento delle udienze e delle camere di consiglio "in presenza" nella fase di superamento dello stato di emergenza del 10 gennaio 2023;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Il presente giudizio in grado di appello ha ad oggetto la richiesta di riforma, proposta dalla società AI LT, della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. IV, 10 giugno 2024 n. 11725 con la quale è stata dichiarata “inammissibile” ( rectius “irricevibile”, secondo la corretta impostazione tassonomica che deriva dall’art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a.) perché tardiva e comunque infondata nel merito la domanda proposta dalle società CO e AI LT (quest’ultima quale avente causa della CO) e tesa ad ottenere il risarcimento dei danni derivanti dalla esclusione di CO dalle procedure di assegnazione di frequenze in tecnica digitale nella fase della transizione dall'analogico al digitale (c.d. switch-off).

2. – La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalle parti controvertenti nei due gradi di giudizio nonché da quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue:

- riferisce la società appellante che nel 2015 la società CO (dante causa dell’odierna appellante AI LT) aveva convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale civile di Milano l’allora Ministero dello sviluppo economico (oggi Ministero delle imprese e del made in Italy e d’ora in poi, per brevità “MIMIT” o “Ministero) e l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (d’ora in poi, per brevità, “AGCOM” o “Autorità”). La CO svolgeva attività di operatore di rete e era abilitata alla radiodiffusione televisiva in tecnica digitale in forza di autorizzazione generale conseguita ai sensi dell’art. 15 dell’allora d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259 e ciò a seguito di dichiarazione di inizio attività resa il 15 settembre 2009. Successivamente, con scrittura privata del 18 settembre 2009, la società CO acquistava dalla società G.E.T. S.r.l. l’impianto operante sul canale 37 UHF ubicato in via San Galdino a Milano. La cessione veniva comunicata all’Amministrazione e all’Autorità di settore in data 30 settembre 2009 senza alcuna risposta. La CO, quindi, effettuava costosi investimenti per l’innovazione digitale del processo di trasmissione televisiva, al fine di partecipare allo switch-off nella Regione Lombardia nell’anno 2010;

- riferisce ancora la società appellante che la CO, dopo una serie di attribuzioni frequenziali ottenute anche a seguito dell’intervento di un commissario ad acta , subiva per effetto di sentenza del T.A.R. per il Lazio, assunta su ricorsi proposti da altre società emittenti, l’annullamento dei provvedimenti di attribuzione delle frequenze. Tale decisione del T.A.R. per il Lazio, successivamente confermata dal Consiglio di Stato, era fondata sulla circostanza che la CO, al fine di ottenere l’assegnazione dei diritti di uso temporaneo delle frequenze, avrebbe dovuto dimostrare il legittimo esercizio degli impianti alla data del 19 dicembre 2008, mentre la società aveva presentato domanda di autorizzazione soltanto in data 15 settembre 2009;

- riferisce sempre la società oggi appellante, che non miglior sorte ebbe il successivo contenzioso avviato dalla CO in seguito alla sua esclusione dalla procedura di revisione delle frequenze. La AI LT ricorda quindi che, per effetto dell’esito di entrambi i contenziosi sopra richiamati, la I.M.C. è stata dichiarata non titolare del diritto d’uso di una frequenza digitale in quanto, ai sensi dell’art. 2, comma 2, della delibera AGCOM n. 475/10/CONS del 16 settembre 2010, essa mancava del fondamentale requisito di avere esercitato una o più rete analogiche alla data del 19 dicembre 2008. Ma tale requisito, lamenta l’odierna appellante, non era presente nella normativa in vigore in epoca precedente rispetto alla data di adozione della suddetta delibera del 2010 che è (come è evidente) è stata assunta dall’Autorità successivamente al 19 dicembre 2008, ad esempio nessun termine era inserito nella determina precedente a quella adottata da AGCOM nel 2010 (la delibera n. 181/09/CONS del 7 aprile 2009);

- sostiene quindi la odierna appellante che “ (s)e il termine de quo fosse stato indicato dal Legislatore ovvero prescritto dall’Agcom in data antecedente al 18/09/2009 – data di acquisto della risorsa frequenziale costituente la rete in Lombardia –, CO mai si sarebbe sognata di acquisire l’impianto operante sul canale 37 UHF ubicato in Milano, Via San Galdino, né di investire denari per l’avvento del digitale terrestre fissato per l’anno successivo (2010) ”. Ne consegue che “ (l’)inopinato ed arbitrario criterio soggettivo di assegnazione delle frequenze d’uso connesso ad un dato temporale retroattivo rispetto alla approvazione della delibera che l’ha prescritto, di fatto, ha arrecato un danno economico rilevante alla dante causa, la quale si era determinata ad acquisire l’impianto di cui in precedenza nella legittima aspettativa di essere poi assegnataria di una frequenza d’uso e di poter esercire l’impianto anche in tecnica digitale ” (così, testualmente, alle pagg. 6 e 7 dell’atto di appello);

- in tal modo, irragionevolmente, prosegue la società odierna appellante, si è disapplicato il c.d. principio dell’uno a uno che fin da 2001 orientava il settore dell’assegnazione delle reti e fondato sulla considerazione che “a una rete analogica corrisponde una rete digitale”, preso in considerazione dalla delibera AGCOM n. 181/09/CONS nonché dall’Amministrazione nell’assegnare alla CO l’autorizzazione per il canale 68 UHF, poi annullata in sede giudiziale. Di conseguenza si conferma che la CO solo “ in forza della predetta regola “dell’uno a uno”, si era determinata ad acquistare l’impianto di diffusione e la relativa frequenza da G.E.T. S.r.l. – costituenti la rete trasmissiva analogica in Lombardia – nella legittima convinzione derivante dal chiaro tenore letterale della normativa vigente al momento dell’acquisizione che, con il passaggio al digitale, le sarebbe stato attribuito un diritto d’uso che le avrebbe consentito di esercire e radiodiffondere con le medesime modalità di cui al periodo analogico e ante switch-off” (così, testualmente, a pag. 8 dell’atto di appello);

- la AI LT ricorda che, tenuto conto dei suddetti eventi e presupposti, la CO proponeva azione dinanzi al Tribunale civile di Milano per ottenere il risarcimento dei danni patiti a causa del contraddittorio e irragionevole comportamento assunto nella specie dall’Amministrazione, che aveva inciso irreparabilmente sul legittimo affidamento della società circa la legittimità degli atti abilitativi alla trasmissione poi annullati in sede giudiziale, tenuto conto che “ da alcuna disposizione normativa, di qualunque grado o gerarchia, fosse inferibile la previsione di un limite temporale da cui il Legislatore avesse inteso cristallizzare il panorama nazionale degli operatori di rete nazionali e locali e limitare a costoro l’assegnazione dei diritti d’uso delle frequenze in tecnica digitale Del resto, cozzava con la previsione di un limite temporale di cesura il principio sistemico dell’“uno a uno” ed il conseguente diritto degli operatori di rete a convertire ciascuna rete analogica in digitale, così come espressamente statuito nelle premesse dalla medesima Agcom nella delibera n. 181/09/CONS. Infatti, il citato principio comunque non avrebbe comportato un’implementazione delle frequenze digitali da assegnare agli operatori di rete anche in caso di cessione di impianti medio tempore avvenute ” (così, testualmente a pag. 17 dell’atto di appello);

- con sentenza 26 marzo 2018 n. 3492, il Tribunale civile di Milano declinava la giurisdizione sulla domanda risarcitoria proposta, ritenendo sussistente su detta domanda la giurisdizione del giudice amministrativo;

- l’azione risarcitoria, a questo punto, veniva proposta con atto di riassunzione dinanzi al T.A.R. per il Lazio dalla CO e dalla AI LT, quale avente causa della CO;

- il T.A.R. per il Lazio, con la sentenza n. 11725/2024, lo ha dichiarato inammissibile e comunque infondato nel merito.

3. – Nei confronti della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio 10 giugno 2024 n. 11725 propone ora appello la società AI LT chiedendone la riforma, in quanto errata, per i seguenti motivi:

I) Infondatezza della pronuncia di inammissibilità per asserita violazione del termine decadenziale di cui all’art. 30 del c.p.a.. Il TAR ha palesemente errato nel dichiarare “inammissibile” per tardività nella proposizione della domanda risarcitoria il ricorso di primo grado, dimenticando che la delibera dell’AGCOM n. 475/10/CONS è stata approvata in data 16 settembre 2010. Come è noto, infatti, “ il termine decadenziale di 120 giorni previsto, per la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi, dall’articolo 30 c.p.a., non è applicabile ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice ” (così, testualmente, a pag. 25 dell’atto di appello);

II) Erronea interpretazione delle sentenze del TAR Lazio n. 8612/2011 e del Consiglio di Stato n. 3104/2012. Omessa pronuncia in ordine alle ragioni per le quali CO, titolare di legittimo titolo amministrativo per l’esercizio dell’attività di operatore di rete in ambito di radiodiffusione televisiva digitale, non abbia diritto al ristoro dei danni sulla scorta dei profili dedotti in prime cure. In subordine, nel caso di ritenuto rigetto, anche implicito, violazione dell’art. 2043 c.c., nonché dei principi di matrice costituzionale di buona fede, correttezza, buona amministrazione, legalità ed imparzialità . Ricorda la società appellante che il giudice di prime cure, errando sulla interpretazione delle vicende occorse alla CO, si è limitato a considerare, ai fini della dichiarazione di insussistenza dei presupposti necessari per fondare la domanda risarcitoria, l’esito sfavorevole delle decisioni assunte a suo tempo dal giudice amministrativo in occasione dei due giudizi proposti avverso l’iniziale rilascio del titolo abilitativo alla trasmissione, senza però rilevare, in modo più approfondito, come in quelle occasioni “ (s)ia il TAR Lazio che il Consiglio di Stato sono stati unanimi nel ritenere le doglianze di CO non fondate, in considerazione del fatto che la predetta non risultasse in possesso, alla data del 19/12/2008, dei requisiti sanciti dall’art. 2, commi 1 e 2 lett. c) n. 2 della Delibera Agcom n. 475/10/CONS del 16/09/2010, ossia non fosse titolare di legittimo impianto televisivo operante in tecnica analogica ” (così, testualmente, a pag. 27 dell’atto di appello), quando invece la CO era titolare di una autorizzazione generale alla trasmissione per effetto della domanda di autorizzazione generale presentata in data 15 settembre 2009 (ai sensi dell’art. 25 d.lgs. 259/2003 allora vigente) perfezionatasi in forza di silenzio assenso della P.A.. Quindi, quando la CO ebbe a acquisire l’impianto di diffusione e la relativa concessione del canale operante in tecnica analogica UHF 37 sito in via San Galdino a Milano, detta società era già titolare dell’autorizzazione generale di cui all’art. 25 d.lgs. n. 259/2003 e era divenuta, a tutti gli effetti, concessionaria di impianto già operante in tecnica analogica. In altri termini, sostiene la società appellante, “ così deve essere corretta la ricostruzione del Giudice di prime cure, CO non era risultata destinataria di diritti d’uso delle frequenze unicamente perché non era titolare di un impianto trasmissivo alla data del 19/12/2008 (avendo acquisito l’impianto trasmissivo nel 2009) ” e non perché non era titolare del titolo abilitativo a trasmettere (così, testualmente, a pag 30 del ricorso in appello). In conclusione sul punto, precisa la società appellante, va affermato che è stata la illegittima e irragionevole “ previsione di retrodatare al 19/12/2008, con provvedimento dell’Autorità di settore del 16/09/2010, l’esistenza del requisito soggettivo principe per ottenere l’assegnazione di un diritto d’uso ” ad avere “ leso il legittimo affidamento e la buona fede riposti dalla dante causa dell’odierna appellante nella normativa vigente sino alla data del 15/09/2010, arrecandole l’ingiusto danno patrimoniale – acquisto di un impianto e relativa concessione in tecnica analogica – in ordine al quale oggi richiede ristoro, ed abbia leso i principi di matrice costituzionale di legalità, di buona amministrazione e di imparzialità ” (così, testualmente, alle pagg. 30 e 31 del ricorso in appello). In ragione di quanto sopra la società appellante chiede al giudice di appello di esaminare la domanda risarcitoria proposta in primo grado, tenendo conto degli elementi che la sostengono per come richiamati nei cinque punti illustrati nel ricorso di primo grado, chiedendo nel contempo che sia disposta consulenza tecnica d’ufficio “ tesa a determinare il valore dell’impianto oggetto di cessione alla data del 18/09/2009, oggi disattivato, nonché, laddove vi fosse contestazione in ordine alla copertura dell’impianto 37 UHF di Milano, Via San Galdino, l’ammissione di seconda Consulenza Tecnica d’Ufficio tesa a determinare il bacino di elezione del detto diffusore ” (così, testualmente, a pag. 36 dell’atto di appello).

4. – Nel presente giudizio di appello si sono costituiti in giudizio il Ministero delle imprese e del made in Italy e l’AGCOM che hanno contestato analiticamente le avverse prospettazioni, sostenendo la correttezza delle argomentazioni utilizzate dal primo giudice nella sentenza oggetto di appello.

In via preliminare le amministrazioni appellate ribadiscono la correttezza della decisione assunta da giudice di prime cure con la quale è stato dichiarato “inammissibile” il ricorso di primo grado per la tardiva proposizione della domanda risarcitoria giacché il ricorso introduttivo in primo grado è stato notificato (solo) in data 13 luglio 2015. In particolare:

- il danno ingiusto paventato dalla società oggi appellante sarebbe derivato dall’adozione della delibera 475/10/CONS, di modifica dei criteri per l’attribuzione dei diritti d’uso televisivi in tecnica digitale, del 16 settembre 2010, pubblicata in data 28 settembre 2010;

- in materia di proposizione della domanda di risarcimento del danno dinanzi al giudice amministrativo trova applicazione l’art. 30 c.p.a. sia con riferimento alla data “in cui si è verificato il fatto” ossia è stata emanata la delibera, coincidente con l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, che alla data di “conoscenza del provvedimento” lesivo, coincidente con la sua pubblicazione, successivo all’entrata in vigore del c.p.a.;

- ne deriva che in mancanza della proposizione di una autonoma azione ex art. 30, comma 3, c.p.a. la parte aveva l’onere di agire entro il termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza che ha annullato l’atto amministrativo accertandone l’illegittimità (precondizione, quest’ultima, ai fini della configurabilità di un contegno suscettibile di azionabilità ai sensi dell’art. 2043 c.c.);

- sicché, la notifica dell’atto introduttivo del giudizio risarcitorio, intervenuta in data 13 luglio 2015, si è realizzata ben oltre il termine di 120 giorni dall’ultima pronuncia del Consiglio di Stato (pubblicata il 30 ottobre 2013), che ha definitivamente annullato l’assegnazione del canale di cui al provvedimento del Ministero e del Commissario ad acta , confermando, nello stesso tempo, quanto già affermato dal T.A.R. per il Lazio nella sentenza del 2011, il passaggio in giudicato si sarebbe realizzato nel 2013 mentre la domanda risarcitoria è stata formulata in sede giudiziale solo nel 2015.

Nel merito le appellate, dopo avere ricordato le vicende giudiziali che hanno interessato la dante causa della società odierna appellante, ribadiscono l’insussistenza dei presupposti che avrebbero dovuto sorreggere la domanda risarcitoria per violazione del legittimo affidamento, escludendo quindi che la stessa possa in qualche modo trovare fondamento giuridico e essere accolta.

Deriva da tutto quanto sopra la inevitabile reiezione dell’appello.

5. – Sebbene evocata in giudizio non si è costituita la società CO.

Le parti costituite, nel corso del processo, hanno depositato ulteriori memorie e note d’udienza, confermando le conclusioni espresse nei già depositati atti processuali.

6. – In primo luogo, il Collegio deve esaminare il motivo di appello con il quale la società AI LT contesta la correttezza della scelta operata dal primo giudice di dichiarare “inammissibile”, per tardiva proposizione, l’azione risarcitoria proposta in primo grado. La questione circa la tardività o meno della proposizione della domanda avanzata in primo grado, comunque, avrebbe dovuto essere esaminata dal Collegio essendo rilevabile d’ufficio in sede di appello ex art. 35 c.p.a. (sulla rilevabilità d’ufficio in appello della tardività del ricorso di primo grado cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 9 agosto 2012 n. 32).

Il TAR ha affermato la tardività del ricorso proposto in prime cure perché notificato successivamente alla scadenza del termine fissato dall’art. 30, comma 3, c.p.a. il quale prevede che, in caso di danno provocato da provvedimento annullato dal giudice amministrativo, la domanda risarcitoria per la lesione degli interessi legittimi deve proporsi nel termine di 120 giorni dal(la data del) passaggio in giudicato della sentenza che ha annullato l’atto amministrativo accertandone l’illegittimità.

Ad avviso del Collegio il suddetto motivo dedotto in sede di appello è fondata.

Infatti l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 6 luglio 2015 n. 6, ha già avuto modo di affermare che il termine decadenziale introdotto dall’art. 30, comma 3, c.p.a., non è applicabile ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice. Con tale pronuncia l’Adunanza plenaria ha al riguardo valorizzato la natura “ non schiettamente processuale ” di tale decadenza, con impossibilità, quindi, di applicare la nuova norma agli illeciti verificatisi anteriormente ancorché i relativi giudizi siano iniziati dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 con il quale è stato introdotto il Codice del processo amministrativo. Detta pronuncia ha, quindi, valorizzato l’esigenza di certezza del diritto che esclude la possibilità di applicare retroattivamente norme sfavorevoli quale è quella introdotta dall’art. 30, comma 3, c.p.a., posto che nel regime anteriore (e per effetto della interpretazione giurisprudenziale che si era diffusa dopo la sentenza delle Sezioni unite della Corte di Cassazione 23 luglio 1999 n. 500) operava il solo termine di prescrizione quinquennale. Nella citata sentenza l’Adunanza plenaria ha inoltre richiamato l’art. 2 dell’Allegato 3 al Codice, secondo cui “ per i termini che sono in corso alla data di entrata in vigore del codice continuano a trovare applicazione le norme previgenti ”, disposizione che la Corte costituzionale (con ordinanza 31 maggio 2015 n. 57) ha ritenuto debba essere interpretata “ nel senso della sua riferibilità anche (e a maggior ragione) all’ipotesi di successione tra un termine sostanziale, qual è quello di prescrizione, ed un termine processuale precedentemente non previsto, quale appunto il termine decadenza sub art. 30 citato, essendo una diversa lettura della predetta disposizione (nel senso, restrittivo, della sua riferibilità solo a termini processuali ‘in corso’) innegabilmente contra Constitutionem, per la compromissione, che ne deriverebbe, non solo della tutela ma della esistenza stessa della situazione soggettiva ”.

Analoghe considerazioni devono svolgersi con riferimento alla eccezione sollevata dalle odierne appellate nel presente giudizio, in primo grado e difesa in sede di appello, nell’ambito del quale la società appellante pone a fondamento della propria causa petendi un illecito, formalmente provocato (alla sua dante causa) dall’annullamento del titolo abilitativo a esercitare l’attività di diffusione di trasmissioni, acquisito per effetto del silenzio assenso formatosi (ai sensi dell’art. 15 dell’allora d.lgs. 259/2003) a seguito di dichiarazione di inizio attività resa il 15 settembre 2009 per la illegittimità dello stesso dichiarata dapprima dal TAR per il Lazio con sentenza 8 novembre 2011 n. 8612, poi confermata dal Consiglio di Stato con sentenza 28 maggio 2012 n. 3104, ma sostanzialmente dalla applicazione dei criteri dettati dalla delibera n. 475/2010/Cons (la cui legittimità è stata riconosciuta nel corso dei vari giudizi nel corso dei quali la società CO l’aveva apertamente contestata nei contenuti, come si dirà in seguito). La vicenda conteziosa dunque, che costituisce il presupposto della richiesta risarcitoria, nasce da fatti e situazioni antecedenti rispetto alla data di entrata in vigore del d.lgs. 104/2010 (16 settembre 2010) e peraltro la stesa delibera n. 475/2010/Cons è stata adottata dall’AGCOM il 16 settembre 2010.

Ne consegue che, anche nel presente caso, esigenze di certezza del diritto impongono di escludere che possa venire in rilevo il termine decadenziale introdotto dall’art. 30, comma 3, c.p.a. posto che, alla data di entrata in vigore di tale norma, al caso in questione si applicava il solo termine di prescrizione, potendo quindi pienamente soccorre la regola transitoria fissata dal citato art. 2 dell’Allegato 3 al Codice, da interpretarsi nel senso sopra indicato (cfr., in argomento, Cons. Stato, Sez. VI, 15 ottobre 2024 n. 8252).

Il primo motivo di appello proposto dalla AI, dunque, va accolto e la domanda risarcitoria va ritenuta ricevibile perché tempestivamente proposta.

7. - Il Collegio ritiene utile premettere, in punto di fatto e al fine di procedere all’esame del merito della controversia, un sintetico riassunto delle vicende che hanno caratterizzato nel tempo il complesso contenzioso che ha visto protagonista la società dante causa dell’odierna appellante, per come emergono dalla copiosa documentazione prodotta dalle parti nei due gradi del presente giudizio.

Un primo contenzioso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio fu avviato dalla società CO, insieme con altre due società che svolgevano attività editoriale ai fini della diffusione di programmi televisivi, propri e/o di terzi, su frequenze terrestri, abilitate alla radiodiffusione televisiva in tecnica analogica (una di loro in forza di concessione-autorizzazione conseguita nel 2001 e le altre, inclusa CO, a seguito di dichiarazione di inizio attività non contestata), in quanto l’allora competente Ministero (dello sviluppo economico) aveva loro assegnato la medesima frequenza (68 UHF) in zone coincidenti, sicché lamentavano che detta frequenza fosse inidonea a consentire a ciascuna di loro di conservare l’area precedentemente servita, in quanto le trasmissioni sarebbero state suscettibili di reciproche interferenze nei bacini di operatività, oltre alla negativa conseguenza che la frequenza assegnata faceva parte di un set di frequenze storicamente non “canalizzate” negli impianti degli utenti, emergendo così un ulteriore ostacolo alla ricezione dei programmi trasmessi dalle società ricorrenti. Il giudizio si concludeva con la sentenza 8 novembre 2011 n. 8612 che, per quanto concerne CO dichiarava improcedibile il ricorso in quanto il T.A.R accoglieva il ricorso incidentale promosso da altre società annullando quindi il provvedimento ministeriale di assegnazione (anche a CO) dei diritti d’uso della frequenza di radiodiffusione televisiva in tecnica digitale corrispondente al canale 68 UHF, in ragione del fatto che le ricorrenti (tra le quali CO, ovviamente) “ (…) da un lato, non rientravano nei richiamati criteri dettati dalla delibera n. 475/2010/Cons per l'assegnazione delle frequenze – onde non avrebbero dovuto concorrere all'assegnazione delle frequenze assieme ai soggetti rientranti in quei criteri; dall’altro, acquisivano l'unico impianto trasmissivo addirittura il successivo 15 settembre 2009, e quindi ben oltre il termine del 19 dicembre 2008, e pertanto anche sotto questo differente profilo le stesse ricorrenti non potevano rientrare nei criteri di cui alla delibera n. 475/10/Cons. (…) Da quanto sopra discende la illegittimità dell’originaria assegnazione delle frequenze (…) ” (così, testualmente, ai punti 3.2 e 3.3 della sentenza n. 8612/2011).

Con sentenza 28 maggio 2012 n. 3104 il Consiglio di Stato confermava la suddetta pronuncia di primo grado. In un passaggio rilevante, ai fini della decisione della controversia qui in esame, il Consiglio di Stato affermò che “ (v)a confermata la decisione di primo grado nella parte in cui ha dichiarato l’inammissibilità dei ricorsi proposti dalle Società appellanti, in quanto le stesse non possedevano i requisiti per concorrere all’assegnazione di frequenze, come individuati con delibera 475/2010/Cons del 16 settembre 2010 avente ad oggetto il piano di assegnazione delle frequenze per servizio di radiodiffusione televisiva in tecnica digitale nell’area tecnica 3, che ha fissato la data del 19 dicembre 2008 per il possesso dei requisiti da parte delle emittenti televisive (confermando i criteri già indicati con delibera 181/09/Cons del 7 aprile 2009) ” (così, testualmente, il punto 6 della sentenza 3104/2012).

Il successivo ricorso per revocazione nei confronti della sentenza del Consiglio di Stato n. 3104/2012 era dichiarato inammissibile con sentenza del Consiglio di Stato 30 ottobre 2013 n. 5240.

8. - La CO, insieme con altra società, tornava a proporre ricorso innanzi al TAR per il Lazio lamentando di essere stata illegittimamente esclusa dalla procedura di revisione delle frequenze televisive locali per la Regione Lombardia, di cui al relativo bando di gara pubblicato il 5 settembre 2012, per non conformità all’art.1, comma 1, in quanto non era legittimata a esercire gli impianti di radiodiffusone televisiva in virtù di sentenza del Consiglio di Stato n. 3104/2012 (con conseguente invito a disattivare tutti gli impianti in esercizio nella Regione).

Il T.A.R. per il Lazio, con sentenza 3 settembre 2014 n. 9308 respingeva il ricorso, chiarendo, tra l’altro, che “ l’assenza di autorizzazione all’esercizio del canale 68 UHF, derivante dalla conclusione del contenzioso giudiziale di cui alla richiamata (nei provvedimenti impugnati) sentenza del 2012 del Consiglio di Stato, rendeva applicabile la clausola di cui all’art. 1, comma 1, del bando e fondava la legittimità della disposta esclusione ” (così, testualmente, nella sentenza n. 9308/2014). La sentenza è divenuta cosa giudicata per mancata proposizione di appello.

9. – A questo punto si innesta il contenzioso risarcitorio, avviato dinanzi al Tribunale civile di Milano e proseguito per riassunzione, dopo la declinazione della giurisdizione da parte del giudice ordinario, dinanzi al T.A.R. per il Lazio.

Oggetto di tale giudizio, ribadito anche nella presente sede di appello, è l’accertamento e la condanna delle amministrazioni appellate del danno provocato dall’adozione della delibera dell’AGCOM n. 475/10/CONS del 16 settembre 2010, con la quale l’Autorità avrebbe, del tutto arbitrariamente, individuato un termine di efficacia a ritroso, stabilendo nella pregressa data del 19 dicembre 2008 il termine ultimo per l’acquisizione del requisito soggettivo legittimante l’assegnazione di un diritto d’uso. Il contenuto di tale decisione avrebbe inciso sulla posizione di coloro che avevano effettuato rilevanti e costosi investimenti confidando sulle prescrizioni contenute nella precedente delibera n. 181/09/CONS del 7 aprile 2009 (come la CO) che non recava alcun impedimento alla trasmissione a coloro che avessero acquisito il titolo legittimante in epoca successiva al 19 dicembre 2008. L’avere confidato nella legittimità delle previsioni vigenti al momento dell’assunzione degli investimenti, a avviso della società appellante, costituirebbe titolo per la richiesta risarcitoria.

10. – Come è noto, anche in ragione dei numerosissimi precedenti giurisprudenziali espressi anche recentemente in argomento, la risarcibilità del danno arrecato all’affidamento incolpevole del privato nella legittimità dell’azione amministrativa presenta quale indefettibile presupposto l’accertamento della illegittimità di un provvedimento amministrativo, acclarata in sede giudiziale per effetto di una sentenza di annullamento ovvero in sede amministrativa per effetto di un provvedimento assunto dall’amministrazione in via di autotutela. Si è infatti precisato sul punto che la pubblica amministrazione, quando agisce ma anche quando resta colpevolmente inerte, è obbligata non solo alla corretta adozione delle scelte amministrative, ma anche ad adeguare le proprie condotte nella consapevolezza che lo svolgimento di attività amministrativa può determinare un’indebita ingerenza nella sfera dei destinatari ed indirizzarne erroneamente le scelte, indipendentemente dalla fondatezza della pretesa al conseguimento delle bene della vita cui è finalizzato l’interesse legittimo (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Ad. pl., 4 maggio 2018 n. 5).

Pertanto, le condotte che abbiano causato un affidamento incolpevole, poi deluso, non sono disancorate dal potere che la pubblica amministrazione è sollecitata ad esercitare in vista dell’emissione di un provvedimento ampliativo, ma trovano in tale attività di natura amministrativa la loro stessa ragione d’essere; esse si svolgono in una cornice in cui i principi di buona fede e collaborazione reciproca (tra cittadino e pubblica amministrazione) oggi evocati dall’art. 1, comma 2- bis . l. 7 agosto 1990 n. 241 del 1990, concorrono a conformare l’attività dell’amministrazione, quali proiezioni dei doveri generali che trovano base ordinamentale nell’art. 2 Cost. (nonché nel principio di imparzialità e correttezza dell’azione amministrativa espresso dall’art. 97 Cost.) e che si declinano in tale settore con modalità coerenti con le peculiarità del rapporto giuridico preso in considerazione, di talché non osta alla riconoscibilità della legittimazione risarcitoria la sussistenza di una posizione di diritto o di interesse legittimo.

Va a ciò aggiunto che, evidentemente, anche in ragione dell’insegnamento della Corte costituzionale espresso nelle note sentenze 6 luglio 2004 n. 204 e 11 maggio 2006 n. 191, la postulata coesistenza, nell'ambito di uno stesso procedimento e in capo al medesimo soggetto, di una duplice posizione di interesse legittimo e di diritto soggettivo, anziché costituire un'anomalia teorica, contraria ai principi, è connaturale alla stessa previsione di ipotesi di giurisdizione esclusiva, poiché il limite di detta giurisdizione risiede nel fatto che la pubblica amministrazione abbia agito come autorità; si conferma che l'esercizio di un potere amministrativo non esclude, ma si confronta anche con situazioni attive aventi il rango di diritti soggettivi.

In argomento il Collegio (pur tenendo conto del contrario avviso espresso dalle Sezioni unite della Corte di cassazione, per esempio nella sentenza 28 aprile 2020 n. 8236) condivide quanto è stato affermato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza 29 novembre 2021 n. 20 e, in particolare, che:

- l’affidamento non è situazione giuridica autonoma, ma è principio regolatore di ogni rapporto giuridico, anche quelli di diritto amministrativo;

- la semplice adozione di un atto illegittimo sarebbe lesiva dell’interesse del destinatario a che l’amministrazione eserciti il potere osservando le regole pubblicistiche che ne condizionano la validità;

- la mancata osservanza del dovere di correttezza lederebbe una situazione soggettiva del privato che si rapporta pur sempre all’esercizio del potere pubblico, si manifesti esso con un provvedimento tipico o con un mero comportamento;

- l'affidamento "si proietta" sulla positiva conclusione del procedimento e dunque sull’attuazione dell’interesse legittimo di cui il medesimo privato è portatore, ma che diventa in sé tutelabile in via risarcitoria se l’amministrazione con il proprio comportamento abbia suscitato una ragionevole aspettativa, poi delusa, sulla conclusione positiva del procedimento.

In disparte dalle questioni attinenti alla posizione soggettiva riconoscibile al privato che sostiene di essere stato leso per aver incolpevolmente confidato nella legittimità dell’azione amministrativa e dalla conseguente incidenza sul riparto di giurisdizione [che peraltro in questa sede non rileva essendo (correttamente) pervenuta la controversia all’esame del giudice amministrativo per avere il giudice ordinario (già) declinato la propria giurisdizione], sicuramente non si palesano dubbi circa il fatto che presupposto per la legittimazione a proporre l’azione risarcitoria “per incolpevole affidamento” è costituito dalla dimostrazione che il privato lamenti la lesione dell’affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento ampliativo annullato o nella correttezza del comportamento dell’amministrazione, perché a essere pregiudicato è stato l’interesse volto a conseguire o a conservare un bene della vita, obiettivo finale che il privato può ottenere solo tramite l’intervento del potere pubblico, nei cui confronti l’interessato è titolare di facoltà volte ad orientare ed indirizzare a suo favore le scelte dell’amministrazione (cfr., in argomento, Cass., Sez. un., 25 settembre 2025 n. 26080).

In conclusione, il requisito dell'ingiustizia del danno implica che il risarcimento potrà essere riconosciuto se (e, quindi, solo a patto che) sia appurato l'esercizio illegittimo del potere amministrativo e che questo abbia leso un bene della vita del privato, che quest'ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere “ secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi ” (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 23 aprile 2021 n. 7, punto 10).

Nel caso in esame, per quel che emerge chiaramente dall’approfondita verifica della documentazione prodotta, non si rileva la presenza del sopra indicato presupposto, atteso che la legittimità della delibera dell’AGCOM n. 475/10/CONS del 16 settembre 2010, dalla quale deriverebbe l’arbitrario comportamento dell’Autorità, compendiato nell’avere individuato un termine di efficacia a ritroso, stabilendo nella pregressa data del 19 dicembre 2008 il termine ultimo per l’acquisizione del requisito soggettivo legittimante l’assegnazione di un diritto d’uso, pur non avendo previsto tale preclusione la precedente delibera n. 181/09/CONS del 7 aprile 2009, nel vigore della quale la società dante causa della odierna società appellante avrebbe effettuato ingenti investimenti di rilevante valore economico, è stata acclarata per ben due volte dal giudice amministrativo che l’ha ritenuta legittima, tanto da poggiare le conseguenti sentenze proprio sulla presenza di tale deliberazione, tanto legittima quanto idonea a determinare conseguenze amministrative specifiche.

E infatti:

- con il ricorso n. R.g. 9226/2010 proposto innanzi al TAR per il Lazio era, tra gli altri provvedimenti, impugnata la delibera dell’AGCOM n. 475/10/CONS del 16 settembre 2010;

- in ordine alla legittimità della delibera di cui sopra il TAR Lazio ha effettuato una puntuale valutazione nella parte motiva della sentenza con la quale è stato deciso il ricorso n. R.g. 9226/2010, essendosene dovuto occupare anche per effettuare l’esame del ricorso incidentale proposto dai soggetti controinteressati;

- nell’ambito della sentenza n. 8612/2011 nessun rilievo di illegittimità della delibera n. 475 del 2010 è stato appurato dal TAR per il Lazio, pur se detta delibera era stata puntualmente impugnata dalle società ricorrenti, sicché non ha accolto il ricorso, dichiarandolo nella specie improcedibile per effetto dell’accoglimento del ricorso incidentale, che poggiava proprio sulla invocata legittimità della ridetta delibera n. 475 del 2010 i cui effetti (e la cui incidenza sfavorevole sulle società ricorrenti), dunque, sono stati ritenuti privi di profili patologici;

- nella sede di appello le società che avevano proposto il ricorso in primo grado non accolto dal TAR per il Lazio hanno, tra l’altro, espressamente contestato, ritenendola quindi errata, “ la tesi interpretativa seguita dal Tribunale con riguardo ai requisiti di cui alla delibera 475/10/Cons. per la conversione delle reti televisive, tesi che genererebbe, a loro avviso, plurime violazioni di fondamentali libertà costituzionali e principi generali dell’ordinamento ” (così, testualmente, al punto 3 della parte “in fatto” della sentenza del Consiglio di Stato che ha deciso la fase di appello);

- il Consiglio di Stato, con la sentenza della Sezione Terza, 28 maggio 2012 n. 3104 ha ritenuto che andasse “ confermata la decisione di primo grado nella parte in cui ha dichiarato l’inammissibilità dei ricorsi proposti dalle Società appellanti, in quanto le stesse non possedevano i requisiti per concorrere all’assegnazione di frequenze, come individuati con delibera 475/2010/Cons del 16 settembre 2010 avente ad oggetto il piano di assegnazione delle frequenze per servizio di radiodiffusione televisiva in tecnica digitale nell’area tecnica 3, che ha fissato la data del 19 dicembre 2008 per il possesso dei requisiti da parte delle emittenti televisive (confermando i criteri già indicati con delibera 181/09/Cons del 7 aprile 2009) ” (così, testualmente, al punto 6 della sentenza del Consiglio di Stato n. 3104/2012);

- il giudice di appello, dunque, ponendosi all’interno dello stesso solco decisorio del giudice di primo grado, ha appurato la legittimità della delibera n. 475/2010, riconoscendole la capacità di produrre proprio quegli effetti che erano qualificati come illegittimamente pregiudizievoli dalla società CO (oltre che dagli altri operatori economici “consorti”);

- peraltro il Consiglio di Stato, nella su ricordata sentenza, aveva avuto modo di rilevare anche la compatibilità comunitaria della disciplina poggiante sulla delibera n. 475/2010.

11. - Tutto quanto sopra esclude, in definitiva, che possano sussistere i presupposti per poter (anche solo) scrutinare la domanda risarcitoria proposta dalla odierna società appellante che invocava, a sostegno della richiesta di ristoro economico, la violazione del legittimo affidamento incolpevole asseritamente subito dalla sua dante causa per avere incolpevolmente poggiato sulla legittimità dell’azione amministrativa, atteso che quest’ultima, in ben due giudizi, è stata verificata e affermata dal giudice amministrativo.

Lo stesso giudice amministrativo peraltro, nella specie il TAR per il Lazio con la successiva sentenza n. 9308/2014, nel decidere la controversia che aveva visto anche la società CO chiedere l’annullamento del provvedimento di esclusione dalla procedura di revisione delle frequenze televisive locali per la Regione Lombardia, di cui al relativo bando di gara pubblicato il 5 settembre 2012, per non conformità all’art.1, comma 1, in quanto ritenuta dall’amministrazione non legittimata a esercire gli impianti di radiodiffusone televisiva in virtù di sentenza del Consiglio di Stato n. 3104/2012, con conseguente invito a disattivare gli impianti in esercizio nella Regione, ha ribadito la legittimità della disciplina discendente (anche) dalla delibera n. 475/2010 e i suoi effetti, a cagione dei quali “ l’assenza di autorizzazione all’esercizio del canale 68 UHF, derivante dalla conclusione del contenzioso giudiziale di cui alla richiamata (nei provvedimenti impugnati) sentenza del 2012 del Consiglio di Stato, rendeva applicabile la clausola di cui all’art. 1, comma 1, del bando e fondava la legittimità della disposta esclusione ” (così, testualmente, nella sentenza del TAR per il lazio n. 9308/2014). Come si è già riferito detta sentenza non è stata appellata dalla società CO.

L’avere il giudice amministrativo, sia in via diretta sia in via indiretta, appurato e dichiarato la legittimità della delibera n. 145/2010 di AGCOM esclude in radice che sussistano i presupposti per la domanda risarcitoria per come formulata (e per il titolo legittimante invocato) dalla AI LT, tanto che detta domanda risarcitoria va, più opportunamente, dichiarata inammissibile per difetto dei presupposti di legittimazione all’azione (sul tema della necessaria coesistenza della legittimazione a agire con l’interesse a agire, quali condizioni dell’azione processuale per effetto della natura soggettiva della giurisdizione amministrativa si rimanda, per tutte e tra le più recenti, a Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2025 n. 9536).

Nel solco di quanto enunciato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza 9 dicembre 2021 n. 22 (sebbene in tutt’altro contesto rispetto a quello qui di rilievo) e in particolare della necessità di riaffermare “ la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione ”, sicché “ è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi ”, chiarito che la legittimazione a ricorrere consiste nella titolarità di una posizione giuridica, in astratto configurabile come interesse legittimo (inteso come posizione qualificata, di tipo oppositivo o pretensivo) ovvero come diritto soggettivo che distingue il soggetto dal “ quisque de populo ” in rapporto all'esercizio dell'azione amministrativa (cfr., ad esempio, Cons. Stato, Sez. V, 19 giugno 2025 n. 5372) e che l'interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l'interesse ad agire di cui all'art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale annullamento dell'atto impugnato (cfr., per tutte, Cons. Stato, Ad. pl., 26 aprile 2018 n. 4), nel caso di specie l’AI LT difetta della legittimazione a agire non essendo stata provata dalla stessa la propria legittimazione ad agire in assenza di dimostrazione della illegittimità della condotta dell’amministrazione che, anzi, si è dimostrata corretta all’esito di ben tre giudizi e di tre valutazioni effettuate in merito dal giudice amministrativo nel corso del tempo (nello specifico: sentenza del TAR per il Lazio n. 8612/2011, sentenza del Consiglio di Stato n. 3104/2012 e sentenza del TAR per il Lazio n. 9308/2014)

12. – In ragione delle suesposte considerazioni l’appello deve essere accolto in parte, limitatamente all’accertamento della tempestiva proposizione del ricorso di primo grado e per questa parte la sentenza oggetto di appello (dovendosi dichiarare il ricorso “ricevibile”, piuttosto che “inammissibile”) va riformata, mentre l’appello va respinto nel merito trovando conferma la sentenza di primo grado, seppure con diversa motivazione (non rigetto nel merito del ricorso ma inammissibilità dell’azione risarcitoria proposta per mancanza delle condizioni preliminari per la proposizione della domanda risarcitoria).

Le spese del grado di appello seguono la soccombenza, in applicazione del principio di cui all’art. 91 c.p.a., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a. vanno imputate a carico della AI LT e in favore del Ministero delle imprese e del made in Italy e dell’Autorità per le garanzie nella comunicazione e possono liquidarsi nella misura complessiva di € 4.000,00 (euro quattromila/00) oltre accessori come per legge. Spese compensate con riferimento alla società CO, non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello (n. R.g. 945/2025), come indicato in epigrafe, lo respinge.

Condanna la AI LT, in persona del legale rappresentante pro tempore , a rifondere le spese del giudizio di appello in favore del Ministero delle imprese e del made in Italy e dell’Autorità per le garanzie nella comunicazione, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore , che liquida nella misura complessiva di € 4.000,00 (euro quattromila/00) oltre accessori come per legge.

Spese del grado di appello compensate con riferimento alla società CO.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SE De LI, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

FA EI, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FA EI	SE De LI

IL SEGRETARIO