Pubblicato il 03/12/2025

N. 09536/2025REG.PROV.COLL.

N. 09753/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9753 del 2023, proposto da “I Gabbiani del Parco di Costa Ripagnola - Un volo libero in difesa dell'ambiente snaturato dalla legge del cemento”, in persona del legale rappresentante pro tempore , e il signor CO LO, rappresentati e difesi dagli avvocati Ascanio Amenduni, Fabrizio Lofoco e Giacomo Sgobba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Anna Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede della delegazione romana della Regione Puglia in Roma, via Barberini n.36,
il Ministero della Cultura, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, l’Agenzia del Demanio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Mibac - Direzione Regionale per i Beni Archeologici e Paesaggistici della Puglia, Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bari, Capitaneria di Porto di Bari, Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, Agenzia delle Dogane di Bari, Asl - Azienda Sanitaria Locale Bari, Autorità di Bacino Interregionale della Puglia, Comune di Polignano A Mare, Città Metropolitana di Bari, non costituiti in giudizio;

nei confronti

della SE s.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Chiaia Noya, Nino Sebastiano Matassa, Giuseppe Modesti, Rosa Volse, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del “Gruppo di Intervento Giuridico”, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Colapinto, Filippo Colapinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Carlo Colapinto in Roma, via Panama, 74;
del Fare Verde, F.A.I. - Fondo per L'Ambiente Italiano Ets e del W.W.F. Italia – Associazione Italiana per il World Wilde Fund For Nature - Onlus, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 1248 del 24 ottobre 2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, del Ministero della Cultura, della società SE s.r.l. e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e di Agenzia del demanio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il consigliere IC FO e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso notificato in data 1 novembre 2022 e depositato in Segreteria in data 8 novembre 2022, il comitato “ I Gabbiani del Parco di Costa Ripagnola – Un Volo Libero in Difesa dell'Ambiente Snaturato dalla Legge del Cemento ”, nonché il signor CO LO, adivano il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, al fine di ottenere l’annullamento della determinazione del dirigente autorizzazioni ambientali del 4 agosto 2022, n. 277, avente il seguente oggetto: “ Art. 27 bis del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i. – Provvedimento autorizzatorio unico regionale per il progetto di “Riqualificazione e valorizzazione dell’area Costa Ripagnola tramite recupero architettonico dei trulli a destinazione turistico-alberghiera, delle aree archeologiche e del sistema ambientale e vegetazionale e realizzazione di attrezzature per il tempo libero e la balneazione” nel Comune di Polignano a Mare (BA). Presa d’atto dell’annullamento in autotutela operato dal Comune di Polignano a Mare con nota prot. 400 del 07.01.2021 e conseguente indizione, ai sensi dell’art. 14-quater comma 2 della L. 241/90 e ss.mm.ii., di conferenza di servizi ai fini del riesame della Determinazione assunta in data 26.02.2019. Proponente: SERIM srl ”, pubblicata sul bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 89 del 11 agosto 2022, nonché degli altri atti e provvedimenti presupposti, connessi e collegati ad esso.

2. Nel corso dell’anno 2018, la società SE s.r.l. ha presentato alla regione Puglia una richiesta per il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale a norma dell’art. 27- bis del D.Lgs. n. 152/2006 (PAUR), introdotto dal d.lgs. n. 104/2017, al fine di ottenere l’approvazione di un progetto finalizzato alla riqualificazione e valorizzazione dell’area denominata Costa di Ripagnola, insistente a nord del territorio del Comune di Polignano, al foglio 1, particelle nn. 442, 443, 430, 447, 424, 444, 445, 33, 509, 511, 519, 520 e al foglio 2, particelle nn. 2, 189, 191 e in Catasto Fabbricati al foglio 1, particelle nn. 510, 512, 513, 514, 515, 516, 517, 521, 522 e al foglio 2, particelle nn. 190, 192.

2.1. Il progetto prevedeva il restauro e il risanamento conservativo, senza incremento di volumetria, di dieci costruzioni rurali a forma di trullo, già utilizzate per ricovero di attrezzi di lavoro e riposo delle maestranze agricole, con mutamento della loro destinazione d’uso ad attività turistico-alberghiera, e la realizzazione di una struttura per il tempo libero e la balneazione.

2.2. Con il provvedimento n. 199 del 22 dicembre 2017, il progetto è stato assoggettato al procedimento di valutazione di impatto ambientale, che si è concluso con il provvedimento favorevole di compatibilità ambientale n. 2184 del 26 febbraio 2019.

2.3. Con l’istanza del 15 giugno 2018, la società proponente ha trasmesso alla sezione autorizzazioni ambientali della regione Puglia la documentazione progettuale inerente all’intervento in oggetto, al fine di ottenere il PAUR.

2.4. In data 28 marzo 2019, la Regione Puglia ha rilasciato il PAUR, autorizzando la realizzazione del progetto.

2.5. In data 15 maggio 2019, è stato rilasciato il “ Titolo Unico - P.d.C./SUAP n. 2019- 005/T.U. ” in favore della SE s.r.l.

2.6. Con la nota inviata via p.e.c. protocollata dal Comune di Polignano a Mare con il n. 36417/2019 del 09 ottobre 2019, il Comitato odierno appellante ha rappresentato che nel fondo interessato dalle opere di cui al permesso rilasciato alla SE S.r.l. “ era presente un solco erosivo, ossia una lama, che partendo dalla SS 16 giungeva fino al mare, così come si evince dall’esame delle cartografie della zona che vengono allegate all’istanza, e che tale lama risulterebbe essere stata, in gran parte, “tombata” tra il 2000 e il 2006 ”, domandando la revisione degli atti adottati nel corso del procedimento.

La Regione ha pertanto convocato una conferenza di servizi finalizzata a rivalutare i pareri e le determinazioni espresse in precedenza in considerazione di quanto rappresentato.

Con la determinazione motivata del 17 dicembre 2021, trasmessa con nota prot. AOO_089/18597 del 22 dicembre 2021, si è deciso che il PAUR già rilasciato “resta valido ed efficace”.

Con la determina del 4 agosto 2022, n. 277, è stata pertanto confermato il PAUR già rilasciato in favore della SE s.r.l.

3. Il comitato “ I gabbiani del parco di costa ripagnola – un vlo libero in difesa dell’ambiente snaturato dalla legge del cemento ” e il signor CO LO hanno impugnato pertanto quest’ultimi provvedimenti, domandandone l’annullamento innanzi al T.a.r. per la Puglia.

3.1. Si sono costituti in giudizio la Regione Puglia e la società SE s.r.l., resistendo al ricorso con difese di rito e di merito; il Ministero della Cultura, il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, l’Agenzia delle Dogane, l’Autorità di bacino interregionale della Puglia, senza formulare specifiche conclusioni; l’associazione “Gruppo di Intervento Giuridico”, riconosciuta ai sensi dell’art. 13 della legge n. 349/1986, domandando l’accoglimento del ricorso.

4. Con la sentenza n. 1248/2023, il T.a.r. ha dichiarato il ricorso irricevibile per tardività, oltre che inammissibile per carenza di interesse ad agire (vedi pagina 18 e 19) e di legittimazione attiva in capo ai ricorrenti.

5.1. Il comitato ha proposto appello e ha domandato la sospensione dei provvedimenti impugnati in primo grado.

5.2. Alla camera di consiglio dell’11 gennaio 2024, con l’ordinanza n. 51 del 12 gennaio 2024, il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza cautelare.

5.3. Le parti hanno depositato memorie per l’udienza di discussione.

6. All’udienza del 18 settembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Preliminarmente, va esaminata l’eccezione pregiudiziale che è stata articolata dalla società controinteressata con la memoria del 3 gennaio 2024.

La società eccepisce l’inammissibilità dell’appello per giudicato del capo della sentenza che ha negato la sussistenza dell’interesse a ricorrere. Si evidenzia, a tale riguardo, che il T.a.r. ha negato la sussistenza dell’interesse a ricorrere in quanto avrebbe accertato che “ non è stato chiarito, nel caso in esame, come ed in che modo il limitato intervento di riqualificazione oggetto dell’iniziativa della società controinteressata - di natura conservativa dell’edificato e senza incremento di volumetria - finisca materialmente per incidere sui valori ambientali e paesaggistici astrattamente tutelati dal Comitato ricorrente”.

Secondo la prospettazione della società appellata, “… tale capo della sentenza non è stato oggetto di gravame né di confutazione e ciò rende di per sé inammissibile tutto l’appello ”.

7.1. L’eccezione va respinta.

7.2. Va rilevato che nell’ambito del primo motivo di appello, che si sofferma diffusamente sulla declaratoria di insussistenza della legittimazione a ricorrere dei ricorrenti, parte appellante impugna altresì il capo della sentenza riguardante la distinta declaratoria di insussistenza dell’interesse a ricorrere e deduce, in proposito, che: “ Tale statuizione, oltre ad essere smentita dalle eccezioni specifiche contro i provvedimenti impugnati, contrasta palesemente con le conclusioni della più recente giurisprudenza amministrativa.

Difatti, il T.A.R. Bologna (sez. I, n. 756 del 18/08/2021) ha statuito che, con specifico riferimento alla materia ambientale, ai fini della sussistenza della legittimazione e dell’interesse ad agire, risulta sufficiente la “vicinitas”, intesa come vicinanza dei soggetti che si ritengono lesi dal sito prescelto per l’ubicazione di una struttura avente potenzialità inquinanti e/o degradanti, non potendo loro addossarsi il gravoso onere dell’effettiva prova del danno subito o subendo ”.

7.3. L’eccezione di giudicato risulta pertanto confutata dalla sussistenza di censure dirette avverso il capo della sentenza che ha accertato e dichiarato l’insussistenza dell’interesse a ricorrere. Questa statuizione decisoria non può dirsi, pertanto, passata in giudicato, dovendosi procedere all’esame di merito dei motivi di appello, che può essere svolto seguendo l’ordine dei motivi proposti dagli appellanti.

8. Con il primo motivo di appello, il comitato ha impugnato il capo della sentenza che ha negato la legittimazione e l’interesse a ricorrere del comitato e, altresì, del signor LO, residente nel Comune di Polignano a mare, oltre che di altre persone residenti in paesi limitrofi, stigmatizzando sia il concetto di vicinitas accolto dal T.a.r. sia il punto della motivazione nel quale si dà rilievo preclusivo alla “recente” costituzione del comitato e alla mancanza di un’attività compiuta da quest’ultima a difesa dell’interesse ambientale e paesaggistico. Su quest’ultimo punto, si dà atto delle attività di carattere procedimentale e processuale compiute dal comitato.

Nell’ambito del medesimo motivo di appello, parte appellante impugna il capo della sentenza che ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per carenza dell’interesse a ricorrere, articolando due distinte censure.

8.1. Il Collegio ritiene di poter procedere nel suo esame iniziando proprio dalla disamina delle due censure relative alla statuizione di difetto di interesse a ricorrere, essendo palese che esse debbano essere respinte.

8.2. Segnatamente, il T.a.r. ha ritenuto, in punto di difetto d’interesse a ricorrere in capo ai ricorrenti, che: “ non è stato chiarito, nel caso in esame, come ed in che modo il limitato intervento di riqualificazione oggetto dell’iniziativa della società controinteressata - di natura conservativa dell’edificato e senza incremento di volumetria - finisca materialmente per incidere sui valori ambientali e paesaggistici astrattamente tutelati dal Comitato ricorrente ”.

8.3. Relativamente a questa statuizione, va osservato che, con la prima censura, gli appellanti deducono che il pregiudizio sarebbe comunque ricavabile dai motivi di ricorso articolati in primo grado. Per l’appellante, in particolare, l’affermazione del T.a.r. sarebbe infatti “ smentita dalle eccezioni specifiche contro i provvedimenti impugnati”.

8.3.1. La prima censura finalizzata ad impugnare la statuizione di difetto d’interesse è inammissibile.

8.3.2. In punto di diritto, va evidenziato che, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., “ l'appello deve sempre contenere, accanto alla parte volitiva, anche una parte critica, a confutazione della sentenza di primo grado, non trattandosi di un novum iudicium ma di una revisio prioris istantiae ” e, dunque, “ si esige l'onere specifico, a carico dell'appellante, di formulare una critica puntuale della motivazione della sentenza appellata in modo che il giudice di appello sia posto nelle condizioni di comprendere con chiarezza i principi, le norme e le ragioni per cui il primo giudice avrebbe dovuto decidere diversamente ” (Cons. Stato, Sez. V, 01 luglio 2024, n. 5778).

8.3.3. Alla luce del consolidato principio di diritto richiamato, la censura in esame difetta della “specifica” indicazione delle censure di primo grado che, a giudizio degli appellanti, consentirebbero di enucleare il pregiudizio avverso cui si intende reagire con la proposizione della presente azione giudiziaria e, soprattutto, che permetterebbero di accertare l’erroneità dell’assunto decisorio del T.a.r., secondo cui l’assenza di pregiudizio sarebbe dimostrata dalla portata “ limitat [a]” dell’intervento, dalla sua natura “ di [intervento di] riqualificazione ” avente portata “ conservativa dell’edificato ” e dal mancato “ incremento di volumetria ”.

8.3.4. Va evidenziato a tale riguardo come la statuizione di difetto di interesse a ricorrere del T.a.r., oltre che dalle carenze argomentative della parte ricorrente, risulta corroborata dalle risultanze processuali del giudizio di primo grado, in quanto, in data 14 luglio 2023, la società SE ha depositato in atti la relazione che è stata resa dal consulente tecnico della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bari, relativamente al procedimento penale avente ad oggetto l’intervento per cui è causa, da cui si ricavano circostanze e conclusioni che confermano, per quel che qui interessa, la conformità del progetto assentito con gli strumenti urbanistici del Comune di Polignano a mare e la conformità del progetto alla legge regionale della Puglia n. 30 del 21 settembre 2020.

8.3.5. La dichiarata carenza in punto di allegazione dell’interesse a ricorrere nell’ambito del giudizio di primo grado e della censura in esame, è resa, inoltre, ulteriormente manifesta dal contenuto delle stesse repliche degli appellanti, depositate in giudizio in data 28 luglio 2025, nelle quali vengono dettagliate le circostanze di fatto che comporterebbero la compromissione dei valori paesaggistici e ambientali da parte dell’intervento autorizzato dalla Regione Puglia. In questo scritto difensivo, si deduce che l’intervento sarebbe incompatibile con i vincoli paesaggistici gravanti nell’area e con i valori che i privati e il comitato intenderebbero salvaguardare con il ricorso, perché l’intervento comporterebbe un aumento di volumetria venendo “ inequivocabilmente che è stato modificato l’interno delle costruzioni, ovvero il piano di calpestio è stato abbassato rispetto a quello principale per consentire (appunto) l’utilizzo del “trulletto” come camera d’albergo ”, mentre la società SE avrebbe dichiarato che “ il progetto [e, dunque, l’autorizzazione rilasciata ed impugnata nel presente processo] non prevede nuove costruzioni né fondazioni, non un solo centimetro di cemento viene aggiunto alle costruzioni esistenti che restano del tutto immutate nel loro aspetto esteriore ”.

In disparte la considerazione che quest’ultima circostanza sarebbe, in realtà, irrilevante per dimostrare la sussistenza dell’interesse a ricorrere, in quanto il giudizio ordinario di cognizione valuta la legittimità del provvedimento impugnato quanto ai profili progettuali autorizzati e non la concreta esecuzione delle opere, che risulta irrilevante per stabilire se il titolo abilitativo sia legittimo o meno nel momento in cui è stato rilasciato, il Collegio evidenzia che queste allegazioni, tuttavia, non possono essere introdotte nell’ambito del presente giudizio mediante la loro articolazione nella memoria di replica, in quanto per potersi configurare un’ammissibile censura “specifica” ai sensi dell’art. 101 c.p.a. alla sentenza di primo grado, la stessa deve essere proposta nel ricorso in appello. Le memorie, infatti, hanno un valore meramente illustrativo delle deduzioni già compiute con l’atto introduttivo del relativo giudizio (Cons. Stato, Sez. IV, 12 maggio 2025, n. 4069).

8.4. Dichiarata infondata la prima censura, può procedersi all’esame della seconda, che risulta anch’essa preordinata a censurare la statuizione di difetto di interesse a ricorrere contenuta nella sentenza di primo grado, sostenendo la corrispondenza fra la vicinitas e interesse a ricorrere, “ con specifico riferimento alla materia ambientale ”.

8.4.1. Sul punto, tuttavia, va affermato che tale corrispondenza risulta smentita dal principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (9 dicembre 2021 n. 22), che ha distinto la legittimazione ad impugnare dall’interesse a ricorrere con motivazioni che travalicano l’ambito materia edilizia e assumono, a parere del Collegio, una valenza di carattere generale.

Con la pronuncia richiamata, l’Adunanza plenaria ha evidenziato che “ Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas , quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato ”.

8.4.2. In punto di diritto, va ricordato che legittimazione e l’interesse al ricorso trovano giustificazione nella natura soggettiva della giurisdizione amministrativa, che non risulta preordinata ad assicurare la generale legittimità dell’operato pubblico, bensì tende a tutelare la situazione soggettiva del ricorrente, correlata ad un bene della vita coinvolto nell’esercizio dell’azione autoritativa oggetto di censura (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4; cfr., più di recente, Cons. Stato, sez. IV, 8 aprile 2024, n. 3201).

L’interesse ad agire è dato dal rapporto tra la situazione antigiuridica che viene denunciata e il provvedimento che si domanda per porvi rimedio mediante l'applicazione del diritto, e questo rapporto deve consistere nella utilità del provvedimento, come mezzo per acquisire all'interesse leso la protezione accordata dal diritto. Nel processo amministrativo l'interesse a ricorrere è caratterizzato, dunque, dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l'interesse ad agire di cui all'art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale annullamento dell'atto impugnato (Cons. Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4).

Differentemente, la legittimazione a ricorrere consiste nella titolarità di una posizione giuridica, in astratto configurabile come interesse legittimo, inteso come posizione qualificata - di tipo oppositivo o pretensivo - che distingue il soggetto dal “ quisque de populo ” in rapporto all'esercizio dell'azione amministrativa (Cons. Stato, Sez. V, 19 giugno 2025, n. 5372; Sez. VI, 2 marzo 2015 n. 994)

8.4.3. Conseguentemente, quand’anche la nozione di vicinitas possa dirsi idonea a radicare la legittimazione a ricorrere anche in materia ambientale, deve invece comunque essere allegato l’interesse ad agire, connotato nei termini anzidetti, a giustificazione della tutela domandata con la proposizione del ricorso.

8.5. Conseguentemente, le censure proposte nel primo motivo di appello avverso il capo della sentenza che ha dichiarato il difetto di interesse a ricorrere vanno dichiarate, la prima, inammissibile, e, la seconda, infondata, con conseguente passaggio in giudicato del capo della sentenza che ha dichiarato il difetto dell’interesse a ricorrere.

Dal passaggio in giudicato di uno dei capi decisori della sentenza di primo grado, discende l’inammissibilità dei rimanenti motivi di appello e dei motivi di primo grado riproposti, in quanto qualora la sentenza impugnata si fondi su autonome rationes decidendi , tutte convergenti nel senso della reiezione della domanda proposta in primo grado, è sufficiente che una di esse sia confermata per rendere inutile l’esame dei mezzi di gravame che contestano gli ulteriori capi (Cons. Stato, sez. IV, 25 gennaio 2023 n. 848).

9. In definitiva, dunque, per le motivazioni sin qui esposte, l’appello va respinto.

10. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VI AT, Presidente

IC FO, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC FO	VI AT

IL SEGRETARIO