N. 02339/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 23/02/2026
N. 01439 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02339/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2339 del 2025, proposto da
Aedificatores Società Cooperativa Edilizia a proprietà indivisa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Casertano
e FA Casertano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell'Università e della Ricerca in persona del Ministro pro tempore rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata ex lege in
Roma, via dei Portoghesi, 12; nei confronti
Fondazione Centro Europeo Università e Ricerca, non costituita in giudizio;
per la riforma N. 02339/2025 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza)
n. 16338/2024
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Università e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. AR AR
NA e udito per le parti l'avvocato FA Casertano:
Viste le conclusioni della parte appellata come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con decreto del MUR n. 1257 del 30 novembre 2021 sono state disciplinate le procedure e modalità per la presentazione dei progetti e per l'erogazione dei finanziamenti relativi agli interventi per strutture residenziali universitari (cd. V bando), in attuazione della L.388/2000 recante “Disposizioni in materia di alloggi e residenze per studenti universitari” – che ha previsto il cofinanziamento fino al 75% del costo totale da parte dello Stato per interventi rivolti alla realizzazione di alloggi e residenze per studenti universitari.
L'originaria ricorrente, odierna appellante che ha partecipato alla procedura di erogazione dei finanziamenti, ha impugnato il decreto ministeriale n. 1488/2023 pubblicato prima sul sito istituzionale del MUR in data 9 novembre 2023 e poi nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, serie generale, n. 4 del 5 gennaio 2024, recante in allegato l'elenco degli interventi ammessi al cofinanziamento e il relativo punteggio ai fini della graduatoria con l'elenco degli interventi non ammessi. N. 02339/2025 REG.RIC.
La Commissione giudicatrice aveva motivato l'esclusione rilevando che “il soggetto proponente non rientra tra i soggetti eleggibili al cofinanziamento ai sensi dell'art. 3, comma 1 lett. h) del D.M. 1257/2021, in quanto lo statuto della cooperativa non prevede tra gli scopi la costruzione e/o la gestione di strutture residenziali universitarie”.
Il Tar adito respingeva il ricorso sul rilievo che dallo statuto della Cooperativa non emergeva l'espressa ed inequivoca destinazione delle attività sociali a beneficio di studenti universitari, che potesse consentire di qualificare la società stessa come una delle “cooperative di studenti … il cui statuto preveda tra gli scopi la costruzione e/o la gestione di strutture residenziali universitarie” secondo la lex specialis della procedura de qua (ex art. 3, co. 1, lett. h, D.M. n. 1257/2021).
Appellata ritualmente la sentenza resiste il Ministero dell'Università e della Ricerca.
All'udienza del giorno 11 novembre 2026 la causa passava in decisione.
DIRITTO
1. Deve essere preliminarmente disattesa la riproposta eccezione di inammissibilità/irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado formulata dal Ministero dell'Università e della Ricerca assorbita dal Tar ex art. 101
c.p.a.
Deduce l'Amministrazione che, poiché il ricorso è stato notificato in data 12 gennaio
2024, mentre la pubblicazione del provvedimento impugnato sul sito istituzionale del
MUR risale al 9 novembre 2023, la ricorrente aveva proposto l'impugnazione dopo
64 giorni dalla pubblicazione e, pertanto, oltre i termini prescritti dalla legge.
Evidenzia che la pubblicazione sul sito MUR è stata effettuata proprio “a fini notiziali”, cioè affinché gli interessati ne prendessero piena conoscenza, con conseguente decorso dei termini di impugnazione sin dal 9 novembre 2023 (laddove invece i soli termini per gli adempimenti relativi alla realizzazione degli interventi, N. 02339/2025 REG.RIC.
previsti a pena di revoca del finanziamento, decorrono dalla pubblicazione in Gazzetta
Ufficiale come sancito nel decreto impugnato).
Occorre, a tal riguardo richiamare i principi di diritto affermati dall'Adunanza plenaria, con la sentenza 2 luglio 2020, n. 12, sul termine di impugnazione dei provvedimenti in materia di affidamento dei contratti pubblici, nonché la successiva elaborazione giurisprudenziale relativa all'applicazione del criterio della “dilazione temporale”.
In via di principio, il termine decorre dalla pubblicazione generalizzata, inclusi i verbali, sul profilo Internet della stazione appaltante, ai sensi dell'art. 29, co. 1, del d.lgs. n. 50/2016, per quei vizi percepibili direttamente ed immediatamente dai provvedimenti pubblicati.
In caso di istanza di accesso tempestiva, e solo se i motivi del ricorso conseguano alla conoscenza dei documenti, come nel caso di specie, il termine decadenziale di impugnazione è posticipato con la “dilazione temporale”. Ciò per la necessità di dare rilievo alla diligenza dell'operatore economico, per aver tempestivamente formalizzato l'istanza ostensiva.
Nella specie, la pubblicazione sul sito Web del Ministero ha consentito la presentazione dell'istanza di accesso agli atti (datata 28 novembre 2023), che ha poi determinato, a seguito dell'ostensione dei relativi atti della Commissione giudicatrice
(verbali 7 e 27 febbraio 2023) avvenuta in data 21 dicembre 2023, la piena ed effettiva conoscenza degli atti della procedura e, per l'effetto, la loro puntuale e tempestiva impugnativa, ritualmente notificata in data 11 gennaio 2024.
2. Nel merito, con il primo motivo di appello l'appellante deduce error in iudicando: violazione e falsa applicazione dell'art. 3 – n. 1 lettera h), e n. 2, in relazione all'art. 6
n. 4, lett. a) e b), del d.m. 1257 del 30.11.2021; errore nei presupposti; difetto di istruttoria motivazione carente e incongrua; vizio del procedimento.
Evidenzia che dall'esame della domanda e dalla relazione tecnico illustrativa di sintesi del progetto proposto (di cui all'art. 6, c. 4 del DM n. 1257 del 30.11.2021), scaturiva N. 02339/2025 REG.RIC.
il possesso in capo all'appellante del requisito del titolo richiesto, quale cooperativa di studenti con scopo di costruire e gestire strutture edilizie universitarie, confutando il rilievo opposto che aveva causato il diniego del beneficio.
3. Con il secondo motivo di appello viene dedotto un ulteriore error in iudicando
(sempre con riferimento al titolo della precedente doglianza).
Si sostiene che – diversamente da quanto affermato dalla sentenza di prime cure - “il provvedimento denegativo è stato adottato attraverso una lettura riduttiva della disciplina statutaria esaminata, non supportata da una pur minima motivazione delle ragioni di fatto tese ad escludere “tout court” la sussistenza dell'invocato requisito richiesto dal bando, nonostante la chiara previsione dello scopo sociale consistente nel “soddisfacimento delle esigenze abitative dei propri soci”.
Le censure, da esaminare congiuntamente per la loro stretta connessione non sono fondate.
3.1. L'art. 3, comma 1, del d.m. 1257/2021, il quale elenca tassativamente le fattispecie soggettive legittimate a presentare richiesta di cofinanziamento – alla lettera h) disciplina l'ipotesi delle “cooperative di studenti, costituite ai sensi dell'art.
2511 e seguenti del Codice civile, il cui statuto preveda tra gli scopi la costruzione
e/o la gestione di strutture residenziali universitarie”.
Le società cooperative (come l'appellante) potevano presentare domanda di ammissione al cofinanziamento solo laddove dimostrassero sia che il fine rilevabile dallo statuto sia quello della costruzione e/o gestione di immobili, sia che tale attività sia esercitata a favore di studenti universitari, quali soggetti beneficiari espressamente indicati.
Nella specie nello statuto che la società ha prodotto unitamente alla domanda di partecipazione, l'art. 3, punto 1, relativo allo scopo sociale fa riferimento al solo soddisfacimento dei bisogni abitativi, senza nulla aggiungere sui beneficiari di tale attività e il punto 2, concernente l'oggetto sociale, indica espressamente l'attività di N. 02339/2025 REG.RIC.
costruzione o acquisizione di edifici senza alcun tipo di riferimento ai soggetti beneficiari.
L'art. 3 relativo allo scopo-oggetto sociale perseguito dalla Aedificatores, aggiornato al 19 luglio 2021 ed estratto dal registro imprese in data 17 maggio 2022, di seguito trascritto dispone quanto segue: “2. Oggetto - Al fine del perseguimento dello scopo sociale, la società potrà: a) Utilizzare il diritto di superficie o il diritto di proprietà o qualsivoglia istituto giuridico adeguato, onde acquisire aree da edificare, realizzare interventi costruttivi, nonché acquisire immobili, anche da risanare o demolire e ricostruire in piena proprietà, in diritto di superficie o in uso ovvero ancora in locazione o comodato anche attraverso l'assegnazione gratuita da parte di pubblica amministrazione o altri enti società o privati; b) compiere tutte le operazioni finanziarie utili per il proprio funzionamento …….; c) partecipare alle iniziative di social housing assumendo il ruolo utile ed opportuno per l'attuazione dei relativi progetti nell'osservanza del quadro normativo e convenzionale di riferimento per assegnazioni in godimento; d) costruire ove gli strumenti urbanistici lo consentano o lo impongano, o acquisire edifici e/o parti di edifici con destinazione d'uso diversa da quella di abitazione; acquisire risanare e/o demolire e ricostruire immobili rispettando le destinazioni d'uso richieste dall'autorità amministrativa competente.
Questi interventi dovranno essere di servizio e organici rispetto allo scopo della cooperativa e ai suoi programmi di sviluppo; e) riservarsi la facoltà di ricevere i conferimenti e/o finanziamenti da parte dei soci …. ; f) promuovere ed attuare la mutualità fra i soci ….; g) promuovere e svolgere iniziative di carattere sociale e culturale ……; h) promuovere e gestire nuove forme dell'abitare anche temporanee a favore di studenti, anziani o altre specifiche categorie fornendo direttamente o indirettamente i correlati necessari servizi.
Dalle richiamate previsioni dello statuto non emerge, dunque, l'espressa ed inequivoca destinazione delle attività sociali a beneficio di studenti universitari, che possa N. 02339/2025 REG.RIC.
consentire di qualificare la società stessa come una delle “cooperative di studenti … il cui statuto preveda tra gli scopi la costruzione e/o la gestione di strutture residenziali universitarie” secondo la lex specialis della procedura de qua (ex art. 3, co. 1, lett. h,
D.M. n. 1257/2021).
3.2. La sentenza ha operato la “lettura congiunta” – invocata nel ricorso – delle previsioni statutarie di cui all'art. 3, punto 1, dello statuto (“scopo”) e all'art. 4
(“beneficiari dell'attività sociale”) con l'ulteriore disposizione di cui all'art. 3, punto
2, lett. h) (“oggetto”), escludendo un esito diverso della valutazione condotta dalla
Commissione (par. 8.3.2. della sentenza).
Come correttamente evidenziato dalla sentenza infatti, il riferimento alla promozione e gestione di “nuove forme dell'abitare”, da un lato, e l'eventuale destinazione di tale attività a “studenti” (unitamente ad “altre specifiche categorie” di soggetti) dall'altro, non possono considerarsi elementi idonei né tantomeno sufficienti – in ragione del carattere assolutamente generico della formulazione utilizzata e in presenza dei richiamati indici testuali in ordine, rispettivamente, allo “scopo sociale” e alla categoria dei “soci” della cooperativa ricorrente – ad integrare la dimostrazione del possesso del requisito in considerazione.
Condivisibilmente inoltre la sentenza ha evidenziato con riferimento all'espresso riferimento al soddisfacimento delle esigenze abitative degli studenti universitari fuorisede contenuto nella versione aggiornata dello statuto della società medesima che la suddetta versione non corrispondeva al testo effettivamente prodotto dalla società ricorrente all'atto della presentazione della domanda di partecipazione alla procedura;
e che non poteva imputarsi all'Amministrazione l'eventuale omessa considerazione delle evocate modifiche statutarie, in ragione del principio di autoresponsabilità – nella produzione di dichiarazioni e di documenti ad opera dell'interessato nel contesto della procedura alla quale ha preso parte – che trova pacifica applicazione nell'ambito N. 02339/2025 REG.RIC.
delle procedure selettive, anche alla luce del concorrente principio di garanzia della par condicio tra i soggetti partecipanti.
4. Con il terzo motivo di appello l'appellante deduce error in procedendo et in iudicando: violazione delle stesse norme sub 1); violazione e falsa applicazione dell'art. 10 bis della l. n. 241/90 - violazione delle norme in materia di partecipazione al procedimento e delle relative garanzie partecipative: violazione degli artt. 24, 42 e
97 Cost.; eccesso di potere per carenza dei presupposti e difetto di motivazione; difetto istruttorio; mancata valutazione di argomenti decisivi. Evidenzia che nel giudizio di primo grado aveva articolato doglianze di carattere procedimentale, essendosi lamentata che il Ministero intimato non aveva comunicato alla società ricorrente il preavviso di rigetto ex art. 10 bis citato, e che la Commissione concorsuale la quale, a seguito delle riunioni del 7 febbraio 2023 e 27 febbraio 2023 - la prima delle quali peraltro sospesa temporaneamente “tenuto conto della complessità degli elementi che emergono dall'esame della documentazione” - avrebbe dovuto, ove effettivamente e motivatamente persuasa dalle ragioni di inammissibilità dell'intervento per l'insussistenza del requisito “statutario” di cui al (successivo) provvedimento reiettivo, comunicare preventivamente le ragioni di tal convincimento alla società ricorrente, che, alla stregua delle documentate argomentazioni che precedono, avrebbe potuto efficacemente e tempestivamente interloquire con la p.a. al fine di incidere positivamente sull'esito del procedimento.
Il Tar ha correttamente rilevato l'inapplicabilità dell'invocato articolo 10-bis L. n.
241/1990 alla procedura per cui è causa, in quanto assimilabile ad una procedura concorsuale (per la quale è espressamente esclusa l'applicazione dell'anzidetto istituto), venendo nel caso di specie in rilievo una procedura selettiva aperta ad una pluralità di partecipanti, anche in ragione del carattere limitato delle risorse finanziarie disponibili. N. 02339/2025 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato ha più volte affermato (da ultimo Cons. St. n. 1076/2024) che l'art. 10-bis l. n. 241/1990 non si applica alle procedure concorsuali, cui le procedure per l'erogazione di contributi pubblici sono assimilabili (cfr. Cons. Stato, sez. III, 7 giugno 2021, n. 4295). Il procedimento in questione condivide, con dette procedure, la natura di procedimento aperto alla partecipazione degli interessati sulla base dei requisiti stabiliti dal bando di indizione, le cui prescrizioni, nel loro letterale significato, vincolano l'amministrazione procedente, che è obbligata ad applicarle senza alcuna discrezionalità, a garanzia dei principi di affidamento e di parità di trattamento tra i concorrenti (cfr. Cons. Stato, sez. V 6 maggio 2022, n. 3561).
L'appello deve essere, pertanto, respinto.
In considerazione della novità della questione trattata le spese processuali possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
BI FR, Presidente F/F
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
AR AR NA, Consigliere, Estensore N. 02339/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
AR AR NA
IL PRESIDENTE
BI FR
IL SEGRETARIO