Pubblicato il 19/05/2025

N. 04259/2025REG.PROV.COLL.

N. 08182/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8182 del 2024, proposto dal Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la società NI & IN S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Baldoni, Giuseppe Morbidelli e Mario Rampini, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
il Comune di BA UM, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Luigi Marchetti, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via XIV settembre, n. 73;

nei confronti

della società LI IG S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Albanese e Ruggero Stincardini, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 621 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria, Sezione Prima.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società NI & IN S.p.a., della società LI IG S.p.a. e del Comune di BA UM;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e uditi per le parti gli avvocati Marco Luigi Marchetti, Roberto Baldoni, Giuseppe Morbidelli e Pierpaolo Salvatore Pugliano su delega dell’avvocato Marco Albanese, nonché l’Avvocato dello Stato Bruno Dettori presente in sede di chiamata preliminare;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, il Ministero della Cultura ha impugnato la sentenza n. 621 del 2024 del T.a.r. Umbria con cui sono stati accolti tre ricorsi riuniti, oltre ai motivi aggiunti, proposti per l’annullamento del provvedimento del Comune di BA UM n. 4 del 12 settembre 2023 con cui l’amministrazione comunale, sulla scorta del parere negativo della Soprintendenza, ha negato l’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42 del 2004 in relazione allo “ Smantellamento degli impianti e demolizione dei relativi fabbricati ” di proprietà della NI & IN S.p.a., siti a BA UM, in via IV Novembre, nonché per l’annullamento del decreto del Ministero della Cultura n. 147 del 17 ottobre 2023, con cui l’amministrazione ha proceduto alla “ dichiarazione di interesse culturale ai sensi dell’art. 10 comma 3 lett. d) del D.Lgs. n. 42/2004 del bene denominato “STABILIMENTO SPIGADORO PETRINI” sito in Provincia di Perugia, Comune di BA UM, via IV Novembre n. 2, distinto al C.F. fg. 9 p.lla 2731 - mappale correlato al catasto terreni fg. 9 p.lla 2731 ”, oltre agli ulteriori atti meglio individuati nella sentenza impugnata.

2. La vicenda oggetto del presente giudizio riguarda, in estrema sintesi, i sopra menzionati atti che risultano relativi, in particolare, al procedimento finalizzato alla dichiarazione di interesse culturale ai sensi degli artt. 10 e 13 del d.lgs. n. 42 del 2004 dello “Stabilimento IG IN” di BA UM, catastalmente distinto al foglio 9, particella n. 2731, asseritamente opera dell’architetto perugino IN LL, attualmente di proprietà della società NI & IN S.p.a., ricorrente in primo grada e odierna appellata, costituente un complesso produttivo adibito a mangimificio, ormai dismesso da anni.

Occorre precisare, inoltre, che accanto a tale stabilimento sono presenti ulteriori edifici, distinti dal primo e di proprietà di altra società, ossia della LI IG S.p.a., catastalmente distinti alla particella n. 2362 del medesimo foglio 9, sui quali insiste un altro complesso industriale, adibito a pastificio, nel quale l’anzidetta società LI IG S.p.a. esercita tuttora per l’appunto l’attività di produzione della pasta.

Ciò posto, al fine dell’adozione dei provvedimenti sopra richiamati, l’amministrazione ha fatto presente di aver tenuto conto della peculiarità dell’abitato di BA UM, che, a differenza dei comuni vicini, ha avuto uno sviluppo « in discontinuità rispetto alla sua storia passata », tradottosi nell’elaborazione di « nuovi valori identitari » e, in tale contesto, lo stabilimento del mangimificio avrebbe un « valore storico-architettonico, quale espressione di architettura industriale contemporanea e testimonianza di un’importante fase della produzione architettonica dell’Arch. IN LL, figura di spicco nel panorama dell’architettura umbra tra gli anni Venti e Novanta del XX secolo », nonché un « valore storico-urbanistico e identitario per la collettività bastiola, quale testimonianza di una significativa fase della storia della tecnica e dell’industria per il territorio di BA UM, con importanti risvolti sul piano sociale ed economico e sulla riconfigurazione del tessuto urbano ”, riconoscimento di valore « supportato dall’inserimento dei manufatti in oggetto tra le n. 125 architetture umbre, dal periodo postunitario ad oggi, a cui è riconosciuto un rilevante interesse storico artistico nell’ambito del “CENSIMENTO NAZIONALE DELLE ARCHITETTURE ITALIANE DEL SECONDO NOVECENTO NELLA REGIONE UMBRIA” promosso nel 2018 dal Segretariato Regionale del Ministero per i beni e le attività culturali per l’Umbria sulla base della Convenzione di ricerca con il Dipartimento di Ingegneria Civile ed Ambientale dell’Università degli Studi di Perugia e d’intesa con la competente Direzione generale Arte e architettura contemporanee e periferie urbane (DG APP) ».

Inoltre, l’opera in questione sarebbe « espressione del linguaggio architettonico innovativo e coraggioso dell’Arch. IN LL » e sarebbe altresì « divenuta nel tempo un’icona della città, essendo memoria di un passato industriale che ha contribuito a fare di BA UM una delle città umbre maggiormente votate all’attività aziendale », tanto da meritare la dichiarazione di particolare interesse culturale « quale espressione della storia locale della tecnica e dell’industria e testimonianza dell’identità collettiva per la comunità di BA UM ».

3. A fronte dell’adozione dei sopra menzionati atti, sono stati proposti dalla società NI & IN S.p.a. e dal Comune di BA UM i tre ricorsi introduttivi del presente giudizio e il T.a.r. Umbria, con la sentenza n. 621 del 2024 – dopo averne disposto la riunione e aver respinto le eccezioni preliminari – ha ritenuto fondate le censure con cui è stata contestata la legittimità del decreto del Ministero della Cultura n. 147 del 17 ottobre 2023, in relazione alle motivazioni poste a fondamento della scelta di dichiarare lo “Stabilimento IG IN” di interesse particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. d), del d.lgs. n. 42 del 2004 e, segnatamente, con riferimento ai passaggi della relazione di vincolo nei quali l’interesse culturale è stato collegato alla figura dell’arch. LL.

Più precisamente, il giudice di primo grado ha rilevato un profilo di contraddittorietà dal momento che nel paragrafo della relazione dedicato alle “Motivazioni di tutela” è stato riconosciuto « valore storico-architettonico » alle strutture dello “Stabilimento IG IN” in quanto ritenute « espressione di architettura industriale contemporanea e testimonianza di un’importante fase della produzione architettonica dell’Arch. IN LL, figura di spicco nel panorama dell’architettura umbra tra gli anni Venti e Novanta del XX secolo », mentre in precedenza l’amministrazione medesima aveva espressamente dichiarato l’intenzione di qualificare il complesso industriale de quo come bene culturale in considerazione dell’interesse c.d. « storico-relazionale esterno » di cui all’art. 10, comma 3, lettera d) del d.lgs. n. 42 del 2004.

In tale prospettiva, secondo il T.a.r., qualora il vincolo fosse stato fondato su una valutazione di intrinseco interesse artistico del complesso in considerazione della circostanza che lo stesso era stato progettato dall’arch. LL e, come tale, risultava caratterizzato da elementi di pregio architettonico, l’amministrazione avrebbe incontrato il limite previsto dal comma 5 dello stesso art. 10, secondo cui non sono soggette alla disciplina del titolo I della parte seconda del d.lgs. n. 42 del 2004 le cose indicate al comma 1 e al comma 3, lettere a) ed e), dell’art. 10, che siano opera di un autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre settanta anni prima.

Sotto un diverso profilo, il Tribunale ha ritenuto fondate anche le perplessità espresse dai ricorrenti a proposito dell’attribuzione all’arch. LL dei manufatti oggetto della dichiarazione di interesse culturale, posto che alcuni dei volumi a lui attribuiti farebbero parte non già del mangimificio NI & IN, bensì del pastificio LI IG (che, come già rilevato, costituisce un distinto complesso industriale insistente sulla particella n. 2362 del foglio 9) e, al contempo, alcuni dei volumi facenti parte del mangimificio (ossia i “sili semole”, l’officina, il magazzino adiacente al mangimificio, i nuovi depositi e l’archivio) sarebbero stati progettati non dall’arch. LL ma da altri professionisti in epoca successiva alla sua morte, sicché, per tale ragione, vi sarebbe « un quadro caratterizzato da significativi elementi di incertezza in ordine all’attribuibilità dei fabbricati dichiarati di interesse culturale all’opera progettuale dell’arch. LL », ossia su un profilo che ha concorso a fondare la relazione di vincolo e, dunque, la motivazione sarebbe viziata da evidenti elementi di perplessità.

Il T.a.r. ha accolto, poi, anche le censure formulate delle parti ricorrenti per il cui tramite è stata prospettata la contraddittorietà tra la dichiarazione di « interesse particolarmente importante » di cui al decreto n. 147 del 2023 e l’avviso precedentemente espresso dalla Soprintendenza con l’atto del 29 novembre 2018 nell’ambito del procedimento di PAIM avviato su proposta della società NI & IN S.p.a. posto che la Soprintendenza aveva affermato che « l’imponente corpo di fabbrica in argomento costitui[va] ormai da decenni non tanto un elemento “simbolico” ma viceversa un elemento di connotazione negativa del contesto paesaggistico in cui si inserisce », poiché esso si poneva « a chiusura delle visuali importanti di inquadramento del paesaggio che anticipa e promuove lo sfondo collinare di Assisi, costituendo un’emergenza volumetrica di forte impatto e di eccessiva intervisibilità », sicché la Soprintendenza medesima aveva osservato che il piano attuativo finalizzato al recupero dell’area ex IN & IN avrebbe dovuto costituire « un’occasione di effettiva riqualificazione paesaggistica attraverso la rimozione degli elementi di eccessivo impatto paesaggistico ».

Tuttavia, il Tribunale ha osservato come tali valutazioni circa l’assenza di valore simbolico ascrivibile al complesso industriale di cui si tratta siano state poi completamente sovvertite con il decreto n. 147 del 2023, che “ senza dedicare più alcuna considerazione al tema dell’intervisibilità e dell’impatto sui coni visuali delle colline di Assisi dei fabbricati di cui si discute (dei quali era espressamente auspicata la rimozione per il loro «eccessivo impatto paesaggistico»), fonda la valutazione di «interesse particolarmente importante» dello “Stabilimento IG IN” proprio sul carattere identitario del complesso industriale, considerandolo una vera e propria «icona della città» (cfr. pagg. 6-7 della relazione di vincolo) ”. Anche sul punto, dunque, secondo il T.a.r., il decreto n. 147 del 2023 e la relazione di vincolo non recherebbero una motivazione idonea a giustificare tale mutamento di prospettiva.

Sotto un ulteriore profilo, ancora, il giudice di primo grado ha ritenuto fondata anche la critica formulata dalle parti ricorrenti con riguardo alla mancanza – a sostegno della dichiarazione di interesse culturale “ storico-relazionale ” – di un riferimento a specifici eventi della storia della tecnica o dell’industria. Sul punto, infatti, il Tribunale ha rilevato che il complesso industriale in questione è stato dichiarato di particolare interesse culturale sia « quale espressione della storia locale della tecnica e dell’industria », sia quale « testimonianza dell’identità collettiva per la comunità di BA UM », ma, per l’appunto, non è stato precisato alcun richiamo a specifici eventi della storia della tecnica o dell’industria.

Da ultimo, sono state accolte anche le censure relative all’insufficienza della motivazione del provvedimento con riguardo alla dichiarazione di interesse particolarmente importante del complesso industriale quale « testimonianza dell’identità collettiva per la comunità di BA UM », poiché non sarebbero state compiute le valutazioni riservate all’amministrazione in ordine alla sussistenza delle condizioni previste dalla legge per la dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante dell’opera in oggetto.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Ministero della Cultura, formulando due motivi di gravame.

4.1. Con il primo motivo di appello, il Ministero ha dedotto la violazione dell’art. 10, comma 3, lettera d), del d.lgs. n. 42 del 2004, limitandosi a sostenere che il T.a.r. abbia compiuto un’erronea ricostruzione dei presupposti per l’adozione del vincolo ai sensi del citato art. 10, lett. d), in quanto, a suo avviso, per consolidata giurisprudenza, “ il riferimento con la storia non necessariamente coinvolge fatti di particolare importanza, potendo essere sufficiente anche il ricordo di eventi della storia locale ” e, inoltre, l’interesse di cui alla lettera d) riguarderebbe non solo gli eventi storici considerati in sé e per sé, ma soprattutto il valore del bene tutelato per le “ caratteristiche ontologiche che lo rendono bene artistico, storico, archeologico o etnoantropologico, ovvero in quanto in qualche modo rappresentativo di avvenimenti passati che lo rendono testimone dell’evoluzione storica e/o culturale del Paese ”.

Nell’ambito dello stesso motivo di appello, poi, il Ministero ha ritenuto altresì che sia errata l’interpretazione resa dal T.a.r. con riferimento al presupposto di cui al citato art. 10, lett. d), in relazione ai beni di testimonianza identitaria, posto che, ad avviso dell’appellante, il legame identitario diretto con una collettività locale “ appare equivalente se non superiore a quello con una specifica istituzione ”.

Infine, il richiamo alla personalità dell’architetto LL sarebbe stato effettuato meramente ad DA , per evidenziare anche il pregio architettonico dell’opera come elemento aggiuntivo rispetto al carattere di relazionalità su cui il vincolo risulta fondato.

4.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante ha dedotto la violazione degli artt. 131 e 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, sostenendo che la sentenza abbia errato nell’annullare il parere della Soprintendenza del 4 settembre 2023, sul presupposto che lo stesso fosse motivato “ esclusivamente sull’interesse culturale da assegnarsi al complesso industriale ”. Al riguardo, infatti, secondo l’appellante, la pronuncia non avrebbe tenuto conto della circostanza che il parere negativo di cui alla nota prot. 16363 del 4 settembre 2023 era plurimotivato, essendo anche fondato, attraverso l’espresso rinvio alle criticità di cui al preavviso di diniego (nota prot. 14484/2023), sulla rilevata ambiguità e contraddittorietà dell’iniziativa progettuale proposta, finalizzata a un totale riassetto urbanistico futuro non sottoposto alla contestuale valutazione dell’amministrazione preposta alla tutela dell’area.

5. Si è costituita in giudizio la NI & IN S.p.a., replicando alle censure proposte ed eccependo l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza dell’appello.

In punto di fatto, la parte appellata ha fatto presente che l’ ex -complesso produttivo in questione è totalmente inutilizzato da decenni e risulta inutilizzabile a causa della sua irreversibile condizione di fatiscenza e di ammaloramento strutturale, essendo anche insuscettibile di una ristrutturazione finalizzata a un adeguamento agli attuali criteri di produzione, con la precisazione ulteriore che tale condizione costringe la stessa NI & IN S.p.a. a “ un considerevolissimo e continuo impegno economico” anche solo per la minima manutenzione ordinaria (con oneri quantificati in circa € 250.000,00 all’anno).

In via preliminare, come sopra anticipato, l’appellata ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per omessa notifica al Comune di BA UM e per l’omessa censura dei capi autonomi della sentenza impugnata, dal momento che il gravame è stato proposto esclusivamente avverso la parte della pronuncia recante l’annullamento del vincolo storico-identitario-relazionale e avverso quella che aveva riferito, in via derivata, tale annullamento al diniego di autorizzazione paesaggistica. Ad avviso della NI & IN S.p.a., pertanto, non solo l’appello sarebbe inammissibile per la sua genericità complessiva, ma anche per il mancato rispetto dell’onere di contestare tutti i distinti capi autonomi della sentenza appellata.

Nel merito, poi, la NI & IN S.p.a. ha replicato ai due motivi di gravame formulati dal Ministero e, infine, ha riproposto – ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. – i motivi del ricorso di primo grado assorbiti dal T.a.r..

6. Si è costituita in giudizio anche la società LI IG S.p.a. chiedendo, a sua volta, il rigetto dell’appello.

7. Si è costituito, infine, il Comune di BA UM, il quale ha replicato ai motivi di gravame, insistendo del pari per il rigetto del gravame.

8. Con atto depositato in data 12 marzo 2025, il Ministero appellante ha chiesto il rinvio dell’udienza di discussione facendo presente che “ è ancora in corso l’esame analitico della documentazione relativa all’archivio dell’Arch. IN LL, all’esito della quale potrebbe essere aperto il procedimento di riesame ”.

9. A tale istanza di rinvio ha aderito il Comune di BA UM, mentre hanno manifestato la loro opposizione sia la società NI & IN S.p.a., sia la LI IG S.p.a..

10. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 15 aprile 2025 – reputa che l’appello non sia fondato nel merito per le ragioni che di seguito si espongono, potendosi pertanto prescindere dall’esame delle plurime eccezioni preliminari sollevate ex adverso .

10.1. Deve essere prioritariamente esaminata l’istanza di rinvio della trattazione dell’appello depositata dalla parte appellante il 12 marzo 2025 . Ad avviso del Collegio, tale richiesta non può trovare accoglimento, poiché, come già evidenziato da questo Consiglio di Stato, “ costituisce principio consolidato, (quello per cui)…non esiste norma giuridica o principio di diritto che attribuisca al ricorrente il diritto al rinvio della discussione del ricorso… atteso che la parte interessata ha solo la facoltà di illustrare al giudice le ragioni che potrebbero giustificare il differimento dell'udienza o la cancellazione della causa dal ruolo, ma la decisione finale in ordine ai concreti tempi della discussione spetta comunque al giudice, il quale deve verificare l'effettiva opportunità di rinviare l'udienza, giacché solo in presenza di situazioni particolarissime, direttamente incidenti sul diritto di difesa delle parti, il rinvio dell'udienza è per lui doveroso, e in tale ambito si collocano, fra l'altro, i casi di impedimenti personali del difensore o della parte, nonché quelli in cui, per effetto delle produzioni documentali effettuate dall'amministrazione, occorra riconoscere alla parte che ne faccia richiesta il termine di sessanta giorni per la proposizione dei motivi aggiunti ” (Cons. Stato, Sez. V, 7 ottobre 2008, n. 4889; Cons. Stato, Sez. V, 22 febbraio 2010, n. 1032). Nel caso di specie, le anzidette circostanze non sussistono, poiché le esigenze rappresentate dalla parte appellante sono del tutto indipendenti rispetto al sindacato di legittimità sugli atti oggetto del presente giudizio.

10.2. Ciò posto, il primo motivo di gravame è infondato poiché i sintetici rilievi sollevati dall’appellante non consentono di superare le lacune motivazionali e le contraddizioni evidenziate dalla sentenza appellata.

Infatti, come chiarito dal T.a.r. Umbria in modo del tutto condivisibile, sussistono plurimi profili di contraddittorietà e di carenza motivazionale, poiché, da un lato, risulta incerta la stessa attribuzione di tutti i volumi che costituiscono l’opera all’arch. LL e, dall’altro lato, sono del tutto generiche le considerazioni espresse dall’amministrazione a sostegno della dichiarazione di interesse culturale “ storico-relazionale ”, che non recano alcun riferimento a eventi storici specifici e, del pari, sono assolutamente generici i riferimenti alla rilevanza del bene quale testimonianza dell’identità e della storia delle « istituzioni pubbliche, collettive o religiose », poiché – anche a prescindere dalla questione della necessità in via generale di un riferimento a singole “ istituzioni ” – resta fermo che, nel caso di specie, risulta eccessivamente generico e quindi insufficiente il richiamo alla “ comunità di BA UM ” complessivamente considerata, senza ulteriori precisazioni.

Inoltre, è appena il caso di osservare che, in considerazione della distonia tra le valutazioni di cui all’impugnato decreto n. 147 del 2023 e quelle precedentemente espresse dalla Soprintendenza con l’atto del 29 novembre 2018 nell’ambito del procedimento di PAIM avviato su proposta della società NI & IN S.p.a., sussisteva un onore motivazionale rafforzato e, peraltro, sul punto la difesa del Ministero appellante nulla ha osservato.

10.3. Del pari infondato, oltre che generico, è il secondo motivo di gravame posto che, anche a prescindere dai profili di inammissibilità del motivo medesimo per difetto di interesse eccepiti dalla parte appellata, il diniego di compatibilità paesaggistica risulta espressamente fondato sul conflitto con il “ procedimento in essere di dichiarazione di interesse culturale ” ai sensi degli artt. 10 e 13 del d.lgs. n. 42 del 2004 e l’apodittico richiamo a un atto endoprocedimentale non è di per sé sufficiente ai fini della qualificazione dell’atto in questione come atto plurimotivato.

11. Dalle considerazioni che precedono discende pertanto il rigetto dell’appello con integrale conferma della sentenza appellata e con conseguente assorbimento dei motivi riproposti dalla parte appellata ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a..

12. In considerazione della peculiarità e della complessità della questione, le spese processuali del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese processuali del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Silvia Martino

IL SEGRETARIO