Pubblicato il 24/04/2025

N. 03536/2025REG.PROV.COLL.

N. 09144/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9144 del 2023, proposto dalla società Ferrini Produzione S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Pelliccia, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Casalnuovo di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Luisa Errichiello e Luigi Schiavone, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 4982 del 2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Seconda, che ha respinto il ricorso n. 655/2023 R.G. proposto per l’annullamento:

del provvedimento 25 novembre 2022 prot. n. 45460, notificato via Pec lo stesso giorno, con cui il Responsabile di settore del Comune di Casalnuovo di Napoli ha respinto l’istanza del 30 marzo 2021 prot. n. 11843, presentata dalla Ferrini Produzione S.r.l. per ottenere il permesso di costruire di un edificio polifunzionale da realizzare in via dei Tigli, sul terreno distinto al catasto al foglio 14 particelle 944-1012, nonché per l’annullamento degli atti connessi;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Casalnuovo di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la Ferrini Produzione S.r.l. ha impugnato la sentenza n. 4982 del 2023 del T.a.r. Napoli, con cui è stato respinto il ricorso dalla medesima proposto per l’annullamento della nota prot. n. 45460 del 25 novembre 2022 del Comune di Casalnuovo di Napoli, recante il provvedimento definitivo di diniego dell'istanza di permesso di costruire presentata dalla società ricorrente per la realizzazione di un centro polifunzionale.

2. In punto di fatto, occorre premettere che la società ricorrente e odierna appellante è proprietaria di un terreno sito nel territorio dell’anzidetto Comune, in viale dei Tigli, catastalmente distinto al foglio 14, particelle 944-1012, classificato dal vigente P.R.G. come zona F4-attrezzature ed impianti di interesse generale e che la società stessa, in data 30 marzo 2021, ha presentato un’istanza volta al rilascio del permesso di costruire con riferimento al centro polifunzionale sopra richiamato, assunta al prot. n. 11843. Il Comune, dopo aver comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, con l’anzidetto provvedimento prot. n. 45460 del 25 novembre 2022, ha negato il rilascio del titolo edilizio rilevando che la destinazione dell’area costituiva un vincolo preordinato all’esproprio e che l’intervento in questione non poteva essere realizzato su iniziativa del privato.

3. A fronte del provvedimento di diniego, la società Ferrini Produzione S.r.l. ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio e il T.a.r. Napoli, con la menzionata sentenza n. 4982 del 2023, ha respinto il ricorso osservando come la motivazione del provvedimento di diniego fosse fondata su plurime e autonome ragioni e – prescindendo da quelle concernenti le carenze documentali, che lo stesso Comune, nella memoria di costituzione, aveva ritenuto integrabili – ha reputato che le censure formulate con il ricorso non fossero idonee a incidere sulla motivazione relativa alla necessaria iniziativa pubblica prevista dal P.R.G. per l’attuazione degli interventi in zona F4, anche alla luce dei principi enunciati dalla Corte Costituzionale con la sentenza del 20 maggio 1999, n. 179 che, al punto 5, aveva evidenziato che “ sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene. Ciò può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l'iniziativa economica privata - pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento. Si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali; in breve, a tutte quelle iniziative suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato ”.

Ad avviso del T.a.r., contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, il P.R.G. del Comune di Casalnuovo di Napoli non consentirebbe per le zone F4 (ossia per le “aree per attrezzature collettive”) la facoltà per i privati di dare attuazione alle previsioni edificatorie in essa comprese, posto che nell’interpretazione fatta propria dal giudice di primo grado, l’art. 26 delle N.T.A. del P.R.G. prevede che gli interventi consentiti nelle zone destinate a “ verde, parco, servizi e infrastrutture ” possano essere realizzati e gestiti anche dai privati esclusivamente nelle zone F2 (gioco e sport), F3 (verde e parco) e F8 (parco attrezzato), sicché le disposizioni del P.R.G. sarebbero chiare nell’identificare le zone nelle quali gli interventi di interesse pubblico possono essere realizzati anche da privati e per esclusione non potrebbe che discenderne l’inibizione dell’intervento privato nelle sottozone 1, 2, 4, 5, 6 e 7. In questo senso, inoltre, secondo il Tribunale, non potrebbe essere attribuito un significato diverso al periodo della disposizione secondo cui “ Per tutte le zone indicate, in caso di realizzazione di attrezzature e di impianti da parte di privati i proprietari dovranno realizzare e cedere al comune a titolo gratuito le aree relative alle opere di urbanizzazione primaria ”, posto che si tratterebbe di una disposizione che non risulta volta a disciplinare l’iniziativa nella realizzazione degli interventi, ma a sancire l’obbligo, ove gli interventi siano realizzati dai privati, di cedere le aree ove insistono le opere di urbanizzazione primaria.

4. Avverso tale pronuncia ha proposto appello la Ferrini Produzione S.r.l., formulando un unico articolato motivo di gravame, con cui ha sostenuto che in base alla disciplina delle N.T.A. nella sottozona F4 sarebbe consentita anche ai privati la realizzazione dell’intervento oggetto della richiesta di permesso di costruire di cui al presente giudizio, come, del resto, già chiarito dal T.a.r. Napoli, con la sentenza n. 2398 del 2010.

5. Dopo la formulazione dell’anzidetto motivo di gravame, l’appellante ha riproposto le censure concernenti il contributo di costruzione, la cessione delle opere di urbanizzazione primaria e la dichiarazione di asseverazione alle norme anti-incendio, facendo, peraltro, presente che la sentenza impugnata aveva espressamente affermato come si trattasse di profili superabili con un’integrazione documentale.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Casalnuovo di Napoli, replicando alle censure proposte e sostenendo, in particolare, che, mentre per tutte le sottozone è prevista l’attuazione per intervento edilizio diretto, soltanto per le zone F2 (gioco e sport), F3 (verde e parco) e F8 (parco attrezzato) sarebbe prevista, in aggiunta, la possibilità che gli interventi siano eseguiti anche dai privati.

Sotto un diverso profilo, il Comune ha sostenuto che la destinazione conferita all’area in questione costituisca un vincolo espropriativo, preordinato all’esproprio e soggetto a decadenza quinquennale e, in considerazione del decorso del termine di cinque anni, si tratterebbe di una “zona bianca”.

Da ultimo, il Comune ha contestato la rilevanza della sentenza n. 2398 del 2010 del T.a.r. Napoli, richiamata dalla parte appellante.

7. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 3 aprile 2025 – reputa che l’appello sia fondato e vada accolto, per le ragioni che di seguito, sinteticamente, si espongono.

7.1. Si rende anzitutto necessario richiamare le norme rilevanti delle N.T.A. e, a tal fine, assume in primo luogo rilievo l’art. 7, rubricato “Modalità di attuazione del piano”, secondo cui “ Il P.R.G. si attua mediante: l’intervento urbanistico preventivo e l’intervento edilizio diretto. L’intervento urbanistico preventivo è previsto nelle seguenti zone: zone residenziali da assoggettare a Piano di Recupero (zone A), zone di espansione (zone C) e zone industriali o assimilate (zone D), salvo quanto diversamente prescritto negli articoli successivi. In tutte le altre zone il piano si attua mediante l’intervento edilizio diretto ”. Ai sensi dell’art. 9, rubricato “Intervento edilizio diretto”, è poi previsto che “ Nelle zone - 12 - dove non è richiesto l’intervento urbanistico preventivo, ma è previsto l’intervento edilizio diretto, l’edificazione dei singoli lotti è consentita dietro rilascio di concessione edilizia ”. Da ultimo, l’art 26 delle vigenti N.T.A., concernente l’attività edificatoria nelle zone F, dispone che “ Nelle sottozone F1, F4, F5, F6 ed F7: Il Piano Regolatore Generale si attua per intervento edilizio diretto applicando, salvo indici diversi dettati da specifiche leggi, norme e regolamenti di settore i seguenti indici ”, nonché che “ nelle sottozone F2, F3 ed F8 il P.R.G. si attua per intervento edilizio diretto e gli interventi previsti potranno essere eseguiti e gestiti anche da privati, mediante concessioni temporanee rinnovabili ”.

Ai fini della decisione, ritiene il Collegio che si possa fare riferimento all’interpretazione delle N.T.A. del Comune di Casalnuovo di Napoli resa nell’ambito della sentenza del T.a.r. Napoli, Sez. II, 3 maggio 2010, n. 2398, relativa a un caso analogo a quello oggetto del presente giudizio, con l’ulteriore precisazione che avverso tale sentenza era stato proposto l’appello R.G. n. 9485 del 2010, dichiarato perento con decreto del 13 giugno 2016 n. 903, sicché tale pronuncia risulta passata in giudicato.

L’anzidetta sentenza, dopo aver rammentato i principi affermati dalla giurisprudenza a proposito della distinzione tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi, ha ritenuto che il vincolo in questione sia meramente conformativo, posto che non sussiste “ alcun impedimento a che alle necessità collettive ivi perseguite si provveda mediante iniziativa anche di soggetti privati, con la conseguenza che i vincoli in questione possono ricomprendersi tra quelli che, secondo la decisione della Corte Costituzionale n. 179 del 1999, individuano una destinazione realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata ”. Sotto un diverso profilo, poi, il T.a.r. ha precisato che: “ Né a diversa conclusione si può giungere dalla lettura dell’art. 26 delle N.T.A. (richiamate dal Comune nel provvedimento impugnato) tenuto conto che le relative disposizioni non prevedono che nella zona F7 gli interventi debbano essere realizzati esclusivamente attraverso l’intervento pubblico ma, al contrario, prevedono che nelle sottozone F1 – F4 – F5 – F6 – F7 <<il Piano Regolatore Generale si attua per intervento edilizio diretto applicando… i seguenti indici…>> aggiungendo che <<per tutte le zone indicate, nel caso di realizzazione di attrezzature e di impianti da parte di privati i proprietari dovranno realizzare e cedere al Comune, a titolo gratuito, le aree relative alle urbanizzazioni primarie>> ”.

7.2. Tenuto conto dell’imperfetta e non del tutto chiara formulazione delle disposizioni delle N.T.A. sopra richiamate, ritiene il Collegio che l’interpretazione accolta dal T.a.r. Napoli per la zona F7 sia riferibile anche alla zona F4 e risulti la più coerente sul piano logico e sistematico poiché, come rilevato dal T.a.r., la destinazione non può essere qualificata alla stregua di un vincolo espropriativo e non risulta ravvisabile alcun impedimento – né sul piano giuridico né, ancor prima, sul piano logico – rispetto alla possibilità di realizzare le necessità collettive attraverso l’iniziativa di soggetti privati. 7.3. Conseguentemente, in accoglimento dell’appello, va accolto il ricorso di primo grado, sicché va annullato il provvedimento impugnato recante il diniego di permesso di costruire, da reputarsi, sul punto, illegittimo, dovendosi pertanto escludere che al privato sia preclusa in via generale la possibilità di procedere alla realizzazione delle opere consentite nella zona F4.

8. Gli ulteriori motivi del ricorso di primo grado che sono stati riproposti in appello sono, invece, inammissibili per difetto di interesse, dato che il Comune stesso, a pagina 8 della memoria del 13 dicembre 2023, ha dato espressamente atto che si tratta di mere irregolarità “ che possono essere sanate mercé il deposito della relativa documentazione probante ”.

9. Le spese processuali del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate, trattandosi di una questione di carattere interpretativo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla l’impugnato provvedimento del Comune di Casalnuovo di Napoli del 25 novembre 2022 prot. n. 45460.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO