Pubblicato il 01/12/2025

N. 09416/2025REG.PROV.COLL.

N. 07954/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7954 del 2023, proposto dalla Soc. Agricola L’Olpe di Marco di GA US e Sante s.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Berardino Iacobucci, Bernardino Pasanisi e Valentina Petri e con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, via Ennio Quirino Visconti, n. 99;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dell’avv. Stanislao Chimenti e con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, Via di Ripetta, n. 142;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. terza stralcio, 27 marzo 2023, n. 5223.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 settembre 2025 il cons. ES NO e udito, per la parte appellante, l’avv. Berardino Iacobucci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società agricola L’Olpe di Marco di GA US e Sante S.S., titolare di un impianto fotovoltaico ubicato nel Comune di Statte (TA), di potenza pari a 19,32 kW e contraddistinto con il n. 257163, ha appellato la sentenza, indicata in epigrafe, con cui il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il suo ricorso, integrato da motivi aggiunti, avverso il provvedimento del Gestore per i servizi energetici - GSE S.p.a. (“il GSE”) del 1° agosto 2015 recante la comunicazione della decadenza del suddetto impianto dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al D.M. 17 febbraio 2007 e l’annullamento del provvedimento di ammissione alle stesse dal 13 giugno 2011, nonché avverso la successiva richiesta di restituzione degli incentivi percepiti.

2. – Il GSE si è costituito in giudizio per chiedere la reiezione dell’appello.

3. – Entrambe le parti hanno prodotto memoria.

4. – Alla pubblica udienza del 30 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. – Si verte in giudizio della legittimità della declaratoria di decadenza dell’impianto fotovoltaico n. 257163, ubicato nel Comune di Statte (TA), dal diritto alle tariffe incentivanti e della conseguente richiesta di restituzione degli incentivi percepiti.

6. – L’impianto è costituito da 84 moduli fotovoltaici collocati sulla copertura di un fabbricato, di cui 39 installati, in modalità complanare, su superficie a falda (sotto-impianto A, di potenza nominale pari a 8,97 kW) e 45 installati, mediante strutture di supporto triangolari, su superficie piana contornata da una balaustra perimetrale (sotto-impianto B, di potenza nominale pari a 10,35 kW).

6.1 – Esso era stato riconosciuto come avente diritto alle tariffe incentivanti di cui al D.M. 19 febbraio 2007 (c.d. secondo conto energia) su istanza presentata in data 14 gennaio 2011 dal sig. US GA in qualità di soggetto responsabile, che ne aveva attestato la riconducibilità alla “tipologia specifica 1” della categoria degli impianti fotovoltaici parzialmente integrati di cui all’art. 2, co. 1, lett. B2), dello stesso D.M.

6.2 – Ai sensi dell’art. 2, co. 1, lett. B2), del D.M. 19 febbraio 2007, per “ impianto fotovoltaico parzialmente integrato ” s’intende “ l’impianto i cui moduli sono posizionati, secondo le tipologie elencate in allegato 2, su elementi di arredo urbano e viario, superfici esterne degli involucri di edifici, fabbricati, strutture edilizie di qualsiasi funzione e destinazione ”.

6.3 – Tra le tipologie elencate nell’allegato 2 al D.M. cit., la “tipologia specifica 1”, cui era ascritto l’impianto de quo , è così definita: “ Moduli fotovoltaici installati su tetti piani e terrazze di edifici e fabbricati. Qualora sia presente una balaustra perimetrale, la quota massima, riferita all’asse mediano dei moduli fotovoltaici, deve risultare non superiore all’altezza minima della stessa balaustra ”.

6.4 – Nell’elaborato grafico di dettaglio contenuto nella Planimetria di installazione (allegata alla Relazione tecnica al progetto esecutivo, parte della documentazione presentata con l’istanza di incentivazione, agli atti di causa), la Tavola Sez-B raffigura i moduli fotovoltaici del sotto-impianto B interamente sottoposti al parapetto, tanto nella sua parte più alta, che in quella più bassa, come specificato pure nella didascalia a corredo dell’immagine. L’altezza dei moduli è indicata in 900 mm al loro punto più alto, compresa zavorra e telaio di sostegno, e l’inclinazione degli stessi in 25° circa.

7. – Nel mese di settembre 2013 l’impianto era sottoposto a procedimento di verifica ex art. 42 d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, nel cui ambito, il 25 settembre 2013, la I.C.I.M. S.p.A. eseguiva un sopralluogo per conto del GSE.

8. – In data 16 maggio 2014 il GSE rappresentava al sig. GA, tra l’altro, che dai rilievi effettuati nel corso del sopralluogo era emerso che l’altezza dell’asse mediano dei moduli, pari a 71,5 cm, era superiore all’altezza minima della balaustra perimetrale del tetto piano su cui era installato l’impianto, pari a 59 cm, in difformità a quanto previsto dalla normativa ai fini del riconoscimento della tariffa incentivante spettante agli impianti parzialmente integrati architettonicamente, e l’aveva invitato a presentare osservazioni.

9. – L’addebito era contestato dal sig. GA tramite un proprio avvocato, il quale rilevava che nel verbale ispettivo non risultava alcuna contestazione, osservazione o raccomandazione al riguardo e che i verbalizzanti avrebbero dovuto contestare immediatamente l’irregolarità al sig. GA perché partecipasse alle verifiche, ragion per cui invitava il GSE a procedere, eventualmente, a una nuova verifica in contraddittorio.

10. – In data 2 dicembre 2014, il GSE comunicava alla società L’Olpe di Marco di GA US e Sante S.S., subentrata nella titolarità dell’impianto e della relativa convenzione di conto energia (giusta accettazione, da parte del GSE, della richiesta di trasferimento, in data 3 giugno 2014), l’avvio di un procedimento di verifica con sopralluogo sull’impianto in questione.

11. – All’esito, sulla base dei rilievi effettuati nel corso del nuovo sopralluogo, svolto il 10 dicembre 2014, che aveva evidenziato perduranti difformità rispetto al limite dell’altezza mediana con riferimento alla balaustra (cfr. all. 1 al provvedimento), e delle dichiarazioni rese in quella sede dal sig. GA in qualità di amministratore della società subentrata nell’impianto e di ex legale rappresentante della ditta individuale che ne era la precedente responsabile, il GSE adottava, in data 11 agosto 2015, il provvedimento impugnato in primo grado.

12. – A sostegno del provvedimento, il GSE rilevava che:

“ - le fotografie presentate ai fini del riconoscimento degli incentivi non corrispondono allo stato dei luoghi riscontrato nel corso del secondo sopralluogo effettuato in data 10 dicembre 2014. I moduli sono risultati, infatti, posizionati in modo differente rispetto a quanto illustrato nelle fotografie allegate alla richiesta di incentivazione, per effetto di uno scorrimento degli stessi lungo i supporti di sostegno (nelle foto allegate alla richiesta di incentivazione i moduli presentano un’altezza superiore rispetto a quella riscontrata nel corso del sopralluogo — si veda al riguardo il confronto fotografico di cui all’Allegato 2 alla presente comunicazione);

- confrontando il dossier fotografico del primo sopralluogo effettuato il 25 settembre 2013 con le foto allegate alla richiesta di incentivazione risulta che i moduli presentavano la stessa altezza (si veda al riguardo il confronto fotografico di cui all’Allegato 3 alla presente comunicazione). La dichiarazione resa dal Sig. GA nel verbale del sopralluogo del 10 dicembre 2014 circa il temporaneo innalzamento dei moduli nel periodo antecedente al primo sopralluogo non trova pertanto alcun riscontro nei rilievi effettuati dal GSE nel corso delle attività di controllo ed è da intendersi non veritiera ”.

13. – Con la sentenza appellata il T.a.r. ha respinto i motivi d’impugnazione proposti avverso il suddetto provvedimento, osservando, in sintesi, che:

- non sussiste difetto di motivazione, poiché le ragioni di fatto e di diritto poste a fondamento della decadenza, cioè la difformità dell’impianto a quanto previsto ai fini del riconoscimento della tariffa spettante agli impianti parzialmente integrati architettonicamente, sono chiaramente enunciate nel provvedimento gravato;

- per il principio di autoresponsabilità spetta all’interessato dimostrare la conformità alla definizione normativa dell’intervento di cui si chiede l’incentivazione, compresa la compiuta realizzazione delle opere di integrazione dell’impianto nel manufatto su cui è installato;

- l’assunto della ricorrente per cui l’impianto sarebbe stato installato correttamente, ma parzialmente e temporaneamente modificato durante lavori di manutenzione nel settembre 2013, non è assistito da prove sufficienti, in considerazione del fatto che dal confronto delle fotografie (quelle allegate all’istanza di ammissione e quelle scattate nel corso dei due sopralluoghi) si desume che l’impianto era montato in maniera difforme da quanto prescritto;

- la relazione asseverata, presentata dalla ricorrente, non è assistita da una portata probatoria privilegiata rispetto alle fotografie;

- le perizie tecniche del 28 febbraio 2015 e del 13 gennaio 2016, oltre a essere redatte nell’interesse della parte, sono successive ai sopralluoghi e al provvedimento e non possono provare, quindi, lo stato dei luoghi al tempo della dichiarata conclusione dei lavori;

- non è ravvisabile alcuna concreta lesione dei diritti partecipativi al procedimento amministrativo, essendovi prova documentale dell’interlocuzione della società con il GSE e, quanto al preavviso di sopralluogo, risultando agli atti che la società abbia accettato lo svolgimento dei controlli senza opporre eccezione alcuna e validamente partecipato al sopralluogo mediante un suo delegato;

- la dedotta violazione dell’art. 42, co. 3, D.lgs. 28/2011, come modificato dalla l. 27 dicembre 2017, n. 205, è esclusa dal fatto che il comma 3 dell’art. 42 non trova applicazione, ai sensi del successivo comma 3 bis, quando le difformità accertate dal GSE siano riconducibili a una falsa rappresentazione dei fatti.

14. – L’appello è affidato a quattro motivi di impugnazione.

15. – Può prescindersi dalla disamina delle eccezioni preliminari sollevate in rito dal GSE, poiché l’appello risulta infondato nel merito.

16. – Con il primo motivo di impugnazione l’appellante deduce che la motivazione della sentenza sarebbe basata su un’errata rappresentazione dei fatti e, a tal riguardo, contesta, anzitutto, l’esattezza delle misurazioni effettuate nel corso del sopralluogo del 2013, le quali sarebbero frutto di un palese errore, non essendovisi considerate le pendenze, i compluvi e le diverse quote delle due distinte terrazze, giunte tra loro da un dosso.

In secondo luogo, i vari dislivelli del piano di appoggio dei pannelli renderebbero impossibile confrontare schiere di pannelli differenti, ciascuna collocata a un’altezza differente, e, tuttavia, le conclusioni del GSE e del T.a.r. sarebbero basate proprio sul confronto tra due diverse schiere di pannelli, segnatamente tra la seconda schiera di pannelli nella foto del sopralluogo del 2013 e la prima schiera di pannelli nella foto presentata in sede d’istanza di incentivazione.

L’assunto troverebbe dimostrazione nell’allegato 3 al provvedimento impugnato, nel quale sono messe a confronto la fotografia di alcune schiere di pannelli del sub-impianto B scattata nel sopralluogo del 2013 e la fotografia dei medesimi pannelli allegata all’istanza di incentivazione del 2011, poiché, da un lato, la bassa risoluzione della foto del 2013 non consentirebbe di valutare la posizione dell’asse di supporto della prima fila di pannelli e, dall’altro lato, in quella del 2011 risulta tagliato il profilo laterale della seconda fila di pannelli (il paragone, dunque, sarebbe avvenuto tra due file diverse).

16.1 – Il motivo è infondato.

16.2 – Il provvedimento impugnato si fonda non sulle misurazioni del 2013, ma sull’esito degli accertamenti svolti in contraddittorio nel corso del nuovo sopralluogo del 10 dicembre 2014 (le misurazioni effettuate in quella sede sono riportati nell’allegato 1 al provvedimento medesimo) e nel raffronto della situazione di fatto riscontrata nel 2014, già di per sé non pienamente conforme alle prescrizioni in materia di parziale integrazione architettonica, con quella raffigurata nelle fotografie del 2011, poiché, come è osservato nella motivazione del provvedimento riportata poc’anzi, “ nelle foto allegate alla richiesta di incentivazione i moduli presentano un’altezza superiore rispetto a quella riscontrata nel corso del sopralluogo - si veda al riguardo il confronto fotografico di cui all’Allegato 2 alla presente comunicazione ”.

Inoltre, nell’allegato 2 il confronto è operato non soltanto tra le immagini d’insieme scattate nel 2014 e nel 2011, ma tra il particolare ingrandito della prima schiera di pannelli nella foto del 2014 e quello della prima schiera di pannelli della foto del 2011, così da renderne con chiarezza i dettagli.

Invece, il riferimento al confronto tra il dossier fotografico del primo sopralluogo e le foto allegate alla richiesta d’incentivazione contenuto nell’allegato 3 è funzionale al giudizio di inattendibilità delle dichiarazioni rese dal Sig. GA nel verbale del sopralluogo del 10 dicembre 2014 circa il temporaneo innalzamento dei moduli, ma dalla lettura del provvedimento è evidente, al contrario di quanto mostra di credere l’appellante, che non è la ritenuta falsità di quelle dichiarazioni a costituire la ragione della dichiarazione di decadenza dal beneficio.

16.3 – Da ciò consegue anche che l’istanza istruttoria dell’appellante, finalizzata ad accertare, del caso mediante riposizionamento, se i pannelli presentassero nel 2013 un’altezza superiore rispetto a quella risultante dalla documentazione allegata alla domanda di incentivazione, riguarda un aspetto non decisivo per l’esito del giudizio e, dunque, non merita d’essere accolta.

17. – Con il secondo motivo di impugnazione l’appellante sostiene, in critica della sentenza appellata, che le violazioni contestate dal GSE non sarebbero rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi tariffari, in quanto tali sarebbero soltanto quelle comportanti un beneficio, diretto o indiretto, in favore del loro autore, mentre nel caso di specie la maggiore altezza dei pannelli fotovoltaici non avrebbe inciso sulla produttività dell’impianto. Per questa ragione il GSE avrebbe dovuto al più disporre il ripristino della posizione legittima dei pannelli o decurtare l’incentivo in misura corrispondente a quelli non risultati conformi, ai sensi dell’art. 42 d.lgs. n. 28/2011 e dell’art. 11, co. 3, del D.M. 31 gennaio 2014.

17.1 – Il motivo è infondato.

17.2 – La violazione della quota massima, riferita all’asse mediano dei moduli fotovoltaici, è rilevante perché la parziale integrazione architettonica è una prescrizione specifica che concorre a definire gli elementi costitutivi della fattispecie incentivabile e la non conformità dell’impianto, per questo specifico aspetto, alle caratteristiche dichiarate in sede di domanda di accesso alle tariffe incentivanti - dove, come si è detto, esso è stato dichiarato appartenere alla tipologia specifica 1 della categoria di impianti di cui all’art. 2, co. 1, lett. B2), del D.M. 19 febbraio 2007, con quanto ne consegue ( supra , § 6.3) – si risolve nella presentazione di dati non veritieri e in un indebito accesso agli incentivi e non in un’ipotesi regolata dal comma 3 dell’art. 11 del D.M. 31 gennaio 2014, cioè in una violazione o in un inadempimento rilevante esclusivamente ai fini dell’esatta quantificazione degli incentivi.

18. – Con il terzo motivo di impugnazione l’appellante contesta la correttezza della sentenza gravata in ragione della modifica del co. 3 dell’art. 42 del D.lgs. 28/2011, intervenuta nel corso del giudizio di primo grado ad opera dell’art. 1, co. 960, della l. 27 dicembre 2017, n. 205 e concernente la decurtazione percentuale degli incentivi in luogo della decadenza dai medesimi e del recupero delle somme già erogate per gli impianti che al momento dell’accertamento della violazione già percepiscono gli incentivi.

In particolare afferma che di tale norma occorre dare una lettura costituzionalmente orientata, alla luce dell’art. 97 Cost., dell’art. 41 Cost. e del preambolo della Carta di Nizza, e sostiene, comunque, l’applicabilità retroattiva dello ius superveniens quale norma più favorevole, prospettando, in caso contrario, una questione di legittimità costituzionale dell’art. 42, co. 3, del D.lgs. n. 28/2011 nella previgente formulazione, in ragione dell’asserita natura sanzionatoria della comminatoria di decadenza dagli incentivi e con riferimento alla dedotta violazione dell’art. 76 Cost. perché, in tesi, eccentrica rispetto al perimetro delle misure sanzionatorie previste dalla sua legge di delega.

18.1 – Il motivo è infondato.

18.2 – Correttamente il T.a.r. ha scrutinato la legittimità del provvedimento di decadenza per cui è causa alla stregua del principio del tempus regit actum , tenendo conto soltanto dello stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, anteriore a ogni modifica delle disposizioni dell’art. 42 del D.lgs. n. 28/2011; potendosi aggiungere, per completezza, che mai è stata fatta in giudizio questione dell’applicabilità delle modificazioni dello stesso articolo successivamente apportate dall’art. 56, co. 7, del D.L. n. 76/2020, convertito in l. n. 120/2020, ai fini di una diversa regolazione del rapporto sostanziale, né, tanto meno, per quanto consta, risulta presentata l’apposita istanza di parte volta a ottenere il riesame del provvedimento di decadenza in applicazione della disciplina sopravvenuta in costanza di rapporto (cfr. art. 56, co. 8, D.L. n. 76/2020 cit.).

L’evoluzione del quadro normativo dimostra che non vi è spazio per la sollecitata lettura costituzionalmente orientata della disposizione invocata, che si risolverebbe in un sovvertimento dell’assetto disegnato dal legislatore.

Per quanto riguarda l’applicabilità retroattiva dello ius superveniens costituito dalla modifica del 2017 e il dubbio di legittimità costituzionale e comunitaria dell’art. 42, co. 3, del D.lgs. n. 28/2011 nella sua previgente formulazione, si tratta di questioni manifestamente infondate, poiché, con riferimento specifico alla normativa vigente ratione temporis , la giurisprudenza ha ormai chiarito che, secondo i principi espressi dall’Adunanza Plenaria n. 18/2020, i provvedimenti di decadenza del GSE non sono riconducibili al paradigma dell’autotutela, in quanto espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato, e che la richiesta di restituzione dei benefici già erogati non è espressione di distinta e automa volontà provvedimentale, bensì rappresenta un atto esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo assunta dalle somme erogate per effetto della decadenza stessa dai benefici ( ex ceteris , Cons. Stato, sez. II, 29 dicembre 2022, n. 11545).

19. – Con il quarto motivo di gravame l’appellante lamenta che il provvedimento di decadenza sarebbe fondato su violazioni non chiaramente dettagliate, sostenendo che il GSE non avrebbe mai espressamente contestato la presentazione di dati non veritieri o di documenti falsi, ovvero l’alterazione della configurazione impiantistica finalizzata a ottenere un aumento di energia incentivata o altre violazioni tipizzate, e che la motivazione del provvedimento sarebbe stata, inammissibilmente, integrata in corso di giudizio.

19.1 – Il motivo è infondato.

19.2 – Il giudizio del T.a.r., secondo cui le ragioni poste a fondamento della decadenza, cioè la difformità dell’impianto rispetto a quanto previsto ai fini del riconoscimento della tariffa spettante agli impianti parzialmente integrati architettonicamente, sono chiaramente enunciate nel provvedimento impugnato, trova piena conferma, infatti, nelle circostanze già evidenziate, in particolare, nei §§ 11, 12 e 16 della presente decisione.

20. – Con il quinto motivo di impugnazione l’appellante torna, infine, a dolersi del mancato rispetto delle garanzie partecipative durante il procedimento di verifica e, in particolare, sostiene che la lesione del contraddittorio sarebbe riscontrabile nel mancato rispetto del termine di preavviso previsto dall’art. 7, co. 3, del D.M. 31 gennaio 2014 per la comunicazione della visita ispettiva; nella mancata indicazione alla società subentrata dell’esistenza di un procedimento di verifica non ancora definito; nella mancata comunicazione alla stessa che il procedimento poi definito con il provvedimento impugnato sarebbe stato la prosecuzione della precedente ispezione e che, perciò, s’intendeva contestare al titolare dell’impianto le circostanze che erano state asseritamente rilevate nel sopralluogo espletato nel 2013.

20.1 – Il motivo è infondato.

20.2 – Come già osservato dal T.a.r., nella mera inosservanza del termine di preavviso non è possibile ravvisare alcuna concreta lesione del contraddittorio procedimentale, in quanto ciò non ha impedito alla società titolare dell’impianto di partecipare, tramite il suo amministratore, nonché titolare della ditta individuale che ne era la precedente responsabile, alle operazioni di sopralluogo e di interloquire con gli incaricati della verifica, senza opporre eccezione alcuna.

Non occorreva che la società titolare dell’impianto fosse resa edotta dell’esistenza del precedente procedimento instaurato nei confronti della ditta individuale sua dante causa (del quale l’amministratore della società, comunque, era perfettamente a conoscenza), anzitutto perché si trattava di procedimenti formalmente distinti. Né dimostra il contrario il fatto che nel verbale del nuovo sopralluogo si siano raccolte le osservazioni e dichiarazioni rese dal sig. GA, quale ex titolare dell’impianto, con riferimento al verbale di sopralluogo del 25 settembre 2013, mentre le domande che figurano rivoltegli dai verbalizzanti riguardano unicamente se l’impianto avesse subito modifiche nel corso degli anni e se, in relazione a quanto da lui dichiarato, le modifiche asseritamente effettuate per la manutenzione della copertura del terrazzo avessero riguardato anche l’altezza dei moduli rispetto al solaio.

21. – E’ inammissibile, infine, per contrasto con l’art. 101 c.p.a, la riproposizione di tutti i motivi di diritto contenuti nel ricorso di primo grado e nei motivi aggiunti effettuata a pag. 33 del ricorso d’appello con rinvio per relationem agli atti del giudizio di primo grado e senza alcun riferimento alla sentenza impugnata.

22. – Per tutti questi motivi, in conclusione, l’appello dev’essere respinto.

23. – Le spese del presente grado del giudizio seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, che liquida nella somma complessiva di euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

IO CA BE, Presidente

ES Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

ES NO, Consigliere, Estensore

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES NO	IO CA BE

IL SEGRETARIO