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Rigetto
Sentenza 18 marzo 2026
Rigetto
Sentenza 18 marzo 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza 18/03/2026, n. 2294 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Consiglio di Stato |
| Numero : | 2294 |
| Data del deposito : | 18 marzo 2026 |
| Fonte ufficiale : |
Testo completo
N. 04993/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 18/03/2026
N. 02294 /2026 REG.PROV.COLL. N. 04993/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4993 del 2024, proposto dalla sig.ra NU
ED, rappresentata e difesa dagli avvocati Teresa Gambuti ed Eduardo Riccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Napoli, in persona del suo Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati NT TT e Annalisa Cuomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l'area metropolitana di Napoli, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutti rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli uffici di quest'ultima siti in Roma, Via dei Portoghesi n. 12; N. 04993/2024 REG.RIC.
nei confronti
EP TO, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Maria Germani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Campania - Napoli, sez. IV, n. 2551/2024 del 17 aprile 2024;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il Consigliere Michele
CH e uditi per le parti gli avvocati Eduardo Riccio e Giacomo Pizza (quest'ultimo su delega dichiarata di NT TT);
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con atto di compravendita stipulato in data 19 novembre 1992, l'odierna appellante acquistava da terzi un fondo rustico rientrante nel complesso architettonico di Villa
TE di ON, sito in Napoli, quartiere Barra, al c.so Sirena n. 7
(identificato presso l'Agenzia del Territorio di Napoli al N.C.E.U. al foglio 170, part. 601, ex particella 244/b).
2. Su tale fondo rustico l'appellante realizzava un immobile in assenza del permesso di costruire da parte del Comune, immobile per il quale la stessa appellante presentava un'istanza di condono ex l. 724/94 (pratica n. 6780/95); a tale istanza l'appellante N. 04993/2024 REG.RIC.
allegava l'apposita autocertificazione, con cui dichiarava l'insussistenza di vincoli sull'area edificata.
3. Con disposizione dirigenziale n. 320 del 2 agosto 2007, il Comune di Napoli rilasciava il provvedimento di condono edilizio.
4. In data 31 marzo 2021, l'odierno controinteressato (sig. EP TO) segnalava al Comune l'illegittimità del provvedimento di condono rilasciato all'appellante, in quanto il fabbricato de quo è parte integrante di una consistenza immobiliare (denominata “Villa TE di ON”) compresa nell'elenco delle cosiddette “Ville vesuviane” di cui al DM del 19 ottobre 1976, sicché sussisterebbero i presupposti per l'attivazione (da parte del Comune) del procedimento di annullamento in autotutela del provvedimento di condono del 2 agosto 2007.
5. Successivamente, con provvedimento del 26 gennaio 2022 il Comune – riscontrata l'esistenza di un vincolo sull'area de qua (in quanto l'area su cui è stato edificato l'immobile rientra nel perimetro della storica Villa Vesuviana TE di
ON, compresa nell'elenco di cui al DM 19 ottobre 1976, recante
“Approvazione dell'elenco delle ville vesuviane del scolo XVII da restaurare”) ed instaurato il procedimento di annullamento in autotutela del condono, nonché rilevata la non veridicità della dichiarazione inizialmente allegata all'originaria istanza di condono (con cui l'appellante aveva escluso l'esistenza di qualsiasi vincolo) – disponeva l'annullamento in autotutela del provvedimento di condono, atteso che la presenza del vincolo rendeva necessaria (ai fini del condono) l'acquisizione del parere della Soprintendenza.
6. Successivamente, la ricorrente otteneva dalla Soprintendenza, in data 7 aprile 2022, il rilascio di una nota con cui la stessa Soprintendenza escludeva l'esistenza di qualsiasi vincolo sull'area in questione.
7. Per effetto di tale atto certificativo della Soprintendenza, il Comune, con atto del 11 novembre 2022, disponeva la revoca del provvedimento di annullamento in autotutela N. 04993/2024 REG.RIC.
del 26 gennaio 2022 e, per l'effetto, confermava l'efficacia del provvedimento di condono del 2 agosto 2007.
8. In data 5 maggio 2022, tuttavia, l'odierno controinteressato trasmetteva una nuova segnalazione al Comune di Napoli, finalizzata nuovamente a documentare che l'immobile dell'appellante ricade, in realtà, in un'area vincolata; conseguentemente, con nota del 29 dicembre 2022, la Soprintendenza – a rettifica di quanto inizialmente certificato con la nota del 7 aprile 2022 – attestava che “L'area identificata al Nuovo
Catasto Terreni al foglio 170, particella 601 (ex 244) rientra nel perimetro della storica Villa Vesuviana TE di ON, compresa nell'elenco di cui al d. m.
19.10.1976 recante “Approvazione dell'elenco delle ville vesuviane del scolo XVII da restaurare”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 5 del 7.01.1977”.
In sostanza, la Soprintendenza – dopo essersi avveduta che la particella catastale su cui insiste il manufatto dell'appellante (attualmente contrassegnata dal numero 601) deriva dal frazionamento della particella catastale originariamente contrassegnata dal numero 244 (ricadente nel perimetro della storica villa vesuviana TE di
ON) – ha provveduto a chiarire essa è in realtà vincolata.
9. La nuova certificazione della Soprintendenza del 29 dicembre 2022 spingeva il
Comune a riaprire il procedimento di annullamento in autotutela del condono edilizio rilasciato in data 2 agosto 2007. Con successiva D.D. n. 117430 del 10 febbraio 2023, pertanto, il Comune disponeva nuovamente l'annullamento in autotutela del provvedimento di condono del 2 agosto 2007 (si tratta, pertanto, del secondo provvedimento di annullamento in autotutela del condono del 2 agosto 2007).
10. In sintesi, quindi, il Comune ha adottato (a seguito dell'avvicendarsi delle segnalazioni del controinteressato e dell'appellante):
(i) in data 26 gennaio 2022, un primo provvedimento di annullamento in autotutela del condono edilizio del 2 agosto 2007; N. 04993/2024 REG.RIC.
(ii) in data 11 novembre 2022, un atto di revoca del primo provvedimento di annullamento in autotutela del 26 gennaio 2022;
(iii) in data 10 febbraio 2023, un secondo provvedimento di annullamento in autotutela del condono edilizio del 2 agosto 2007.
11. Parallelamente ai fatti sopra descritti, con disposizione dirigenziale n. 89/A del 11 febbraio 2021, il Comune di Napoli – dopo aver rilevato che l'appellante aveva realizzato sul proprio fondo rustico con semplice CILA un intervento di sostituzione di un cancello carrabile che sarebbe stato soggetto, invece, al regime della SCIA – ingiungeva all'appellante, ai sensi dell'art. 37, co. 1, del d.P.R. n. 380 del 2001, il pagamento di una sanzione pecuniaria pari ad € 516,00, nonché la demolizione dell'opera abusivamente realizzata e il ripristino dello stato dei luoghi.
12. Dai fatti sopra descritti discendeva l'instaurazione, da parte dell'odierna appellante, di due distinti giudizi dinanzi al T.A.R. per la Campania (Napoli); in particolare:
(i) un primo giudizio (R.G. n. 4485/2021) in cui l'appellante impugnava, con il ricorso introduttivo, l'atto con cui era stata irrogata la sanzione pecuniaria e contestualmente ingiunta la demolizione dell'abuso riscontrato (id est la sostituzione del cancello carrabile) nonché con motivi aggiunti la nota soprintendizia del 29 dicembre 2022 attestante l'esistenza del vincolo storico-artistico sull'area in questione;
(ii) un secondo giudizio (R.G. n. 2094/2022) in cui l'appellante impugnava, con il ricorso introduttivo, il primo provvedimento di annullamento in autotutela (adottato in data 26 gennaio 2022) e poi, con motivi aggiunti, sia il secondo provvedimento di annullamento in autotutela (adottato in data 10 febbraio 2023), sia la nota soprintendizia del 29 dicembre 2022 attestante l'esistenza del vincolo storico-artistico sull'area in questione.
13. Con la sentenza ora appellata (n. 2551 del 2024), il T.A.R. per la Campania
(Napoli) ha riunito i due ricorsi e, per l'effetto, così deciso: N. 04993/2024 REG.RIC.
(i) quanto al primo ricorso (R.G. n. 4485/2021) il primo giudice ha accolto l'atto introduttivo del giudizio e, conseguentemente, annullato la disposizione dirigenziale del 11 febbraio 2021 con cui era stata irrogata la sanzione pecuniaria e ingiunta la demolizione dell'abuso; il primo giudice ha invece dichiarato inammissibili i motivi aggiunti, stante la natura meramente certativa (e, dunque, non immediatamente lesiva) della nota soprintendizia del 29 dicembre 2022 impugnata con detti motivi aggiunti, nota attestante la presenza del vincolo storico-artistico (vincolo che, peraltro, non era comunque rilevante ai fini dello scrutinio di legittimità della disposizione dirigenziale del 11 febbraio 2021);
(ii) quanto al secondo ricorso (R.G. n. 2094/2022) il primo giudice ha dichiarato improcedibile l'atto introduttivo del giudizio (in quanto il primo provvedimento di annullamento in autotutela con esso impugnato è stato sostituito - nelle more del giudizio - da un secondo provvedimento di annullamento in autotutela impugnato con i successivi motivi aggiunti); il primo giudice ha invece respinto nel merito i successivi motivi aggiunti, nella parte in cui essi impugnavano il secondo provvedimento di annullamento in autotutela adottato in data 10 febbraio 2023, mentre ha dichiarato tali motivi aggiunti inammissibili nella parte in cui gli stessi contestavano la nota soprintendizia del 29 dicembre 2022.
14. Con l'odierno atto di appello, pertanto, la ricorrente impugna la sentenza del
T.A.R. per la Campania (Napoli), limitatamente al capo di sentenza che ha respinto nel merito l'impugnazione del secondo provvedimento di annullamento in autotutela del 10 febbraio 2023. L'appello è affidato a quattro distinti motivi di impugnazione che saranno più avanti diffusamente scrutinati.
15. Il Comune di Napoli, il Ministero della Cultura e il controinteressato si sono ritualmente costituiti in giudizio per resistere all'appello, instando per la conferma della sentenza appellata. N. 04993/2024 REG.RIC.
16. All'udienza pubblica del 17 febbraio 2026, il Collegio ha innanzitutto rilevato d'ufficio, ex art. 73 co. 3 c.p.a., l'inammissibilità (per violazione del divieto di novum sancito dall'art. 104 c.p.a.) delle diverse perizie e pareri tecnici depositati in giudizio dall'appellante soltanto in appello (cfr. parere pro veritate del 2 luglio 2025 dell'arch.
Mangone e relazione dell'arch. Buono del 21 ottobre 2025, entrambi depositati in appello in data 29 dicembre 2025, nonché la relazione tecnica dell'ing. Cafararo del 9 giugno 2024, depositata in appello in data 20 giugno 2024).
Successivamente, all'esito della discussione della causa, il Collegio ha assunto quest'ultima in decisione.
DIRITTO
17. L'intero giudizio di appello è ormai polarizzato - in virtù dell'effetto devolutivo innescato dal gravame proposto dalla ricorrente - solamente sulla legittimità (o meno) del secondo provvedimento di annullamento in autotutela del 10 febbraio 2023.
I restanti capi della sentenza pronunciatisi sugli altri atti amministrativi inizialmente contestati (a cominciare dalla disposizione dirigenziale del 11 febbraio 2021 con cui era stata irrogata la sanzione pecuniaria e ingiunta la demolizione dell'abuso) – in quanto non impugnati con l'odierno appello e logicamente autonomi rispetto a quelli impugnati – hanno ormai acquisito efficacia di giudicato.
18. Tanto chiarito, l'appellante propone, come anticipato, quattro distinti motivi di appello, tutti finalizzati a reiterare le censure (già respinte dal primo giudice) di asserita illegittimità del secondo provvedimento di annullamento in autotutela del condono edilizio (provvedimento adottato in data 10 febbraio 2023).
SUL PRIMO MOTIVO DI APPELLO
19. Con il primo motivo di appello, l'appellante – riepilogato il quadro normativo generale in cui si inserisce il vincolo storico-artistico dedotto dall'amministrazione comunale per l'area de qua – osserva che in base alla legge 29 luglio 1971 n. 578, le N. 04993/2024 REG.RIC.
ville vesuviane beneficerebbero della tutela del vincolo storico-artistico soltanto se (e nella misura in cui) le stesse appartengano all'ente ville vesuviane all'uopo costituito per la loro tutela.
A conferma della bontà di tale censura, la parte appellante cita anche una giurisprudenza del T.A.R. per la Campania (Napoli) espressasi proprio in tal senso
(cfr. sentenza n. 3846 del 8 giugno 2021).
Nel caso di specie, siccome la villa TE di ON (sul cui parco insiste l'immobile dell'appellante) non appartiene all'ente ville vesuviane, va da sé che essa non sarebbe gravata dal vincolo culturale.
A dire l'appellante, inoltre, sebbene sia incontestabile che il Decreto Ministeriale del
19 ottobre 1976 abbia sottoposto a vincolo la villa in questione con il precipuo scopo di tutelarla, valorizzarla e riportarla agli antichi albori, cionondimeno i fatti verificatisi dopo l'adozione di tale decreto dimostrerebbero, al contrario, che tale villa non è mai stata restaurata e che, anzi, sarebbe stato lo stesso Comune di Napoli “a costruire, modificare e deturpare l'area”.
19.1. Questo primo motivo di appello è infondato.
19.2. L'invocata L. n. 587/1971, “Allo scopo di provvedere alla conservazione, al restauro e alla valorizzazione del patrimonio artistico costituito dalle ville vesuviane del secolo XVIII” (art. 1) ha istituito un apposito soggetto pubblico, l'ente per le ville vesuviane, a cui ha attribuito il compito di provvedere “a norma di quanto disposto dalla presente legge e con riferimento alle ville indicate nell'elenco approvato ai sensi del terzo comma dell'articolo 13, in concorso con il rispettivo proprietario o, quando necessario, in sua sostituzione:
a) all'esecuzione di opere di restauro e di consolidamento degli immobili, ovvero all'acquisto o alla espropriazione di ville;
b) alla valorizzazione di tutto il patrimonio artistico, costituito dalle ville con i relativi parchi o giardini, ed alla destinazione delle ville di proprietà dell'ente a biblioteche, N. 04993/2024 REG.RIC.
sale di lettura, musei, mostre d'arte o ad altro uso compatibile con la natura del bene artistico;
c) ai lavori di pronto intervento necessari per evitare danni irreparabili alle strutture ed agli elementi decorativi delle ville;
d) a studi e pubblicazioni attinenti ai compiti di istituto” (art. 2).
L'art. 13 della medesima legge dispone, poi, che:
a) l'apposita commissione ivi contemplata provveda alla “ricognizione delle ville vesuviane del secolo XVIII, avente lo scopo di rilevare le condizioni di ciascuna, di compilare l'elenco di quelle suscettibili di restauro e di indicare i lavori necessari per le relative opere” (comma 1);
b) l'elenco, sia approvato dal Ministero e pubblicato nella Gazzetta ufficiale (comma
3);
c) “Nei confronti degli immobili inscritti in tale elenco si applicano le disposizioni di cui ai successivi articoli della presente legge; i relativi lavori di restauro e di consolidamento sono dichiarati di pubblica utilità” (comma 5).
Ai sensi delle menzionate norme, quindi, le ville vesuviane incuse nell'apposito elenco approvato dal Ministero, indipendentemente da chi ne sia proprietario, fanno parte, ex lege, del “patrimonio artistico”.
Occorre ancora rilevare che l'art. 1, comma 3, della L. 1/6/1939 n. 1089 - con disposizione ripresa prima dall'art. 2, comma 2, lett. f), del D. Lgs. 29/10/1999, n. 490
e poi dall'art. 10, comma 4, lett. f), del D. Lgs. 22/1/2004, n. 42 - elenca tra i beni culturali “le ville, i parchi e i giardini che abbiano interesse artistico o storico”.
Il successivo art. 2, comma 1, della stessa L. n. 1089/1939 – anche in questo caso con norma ripresa prima dall'art. 2, comma 1, lett. b), del D. Lgs. n. 490 del 1999 e poi dall'art. 10, comma 3, lett. d), del D. Lgs. n. 42 del 2004 – prevede, inoltre, che sono, altresì, sottoposte a tutela “le cose immobili che, a causa del loro riferimento con la N. 04993/2024 REG.RIC.
storia politica, militare, della letteratura, dell'arte e della cultura in genere, siano state riconosciute di interesse particolarmente importante …”.
Orbene, dall'illustrato quadro normativo emerge che la L. n. 578/1971, per identità di finalità e funzioni, si pone come normativa speciale rispetto a quella generale, in tema di tutela dei beni culturali, dettata dalla L. n. 1089/1939 e successivamente dai D. Lgs. nn. 490/1999 e 42/2004.
La previsione degli interventi e sussidi pubblici e dei particolari obblighi di fare espressamente contemplati dalla L. n. 578/1971 (artt. 14 e segg.), logicamente presuppone l'esistenza di quelli di non fare di cui alla legge generale e delle specifiche tutele da questa accordate ai beni culturali (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 6/5/2013, n.
2420).
Nell'impostazione della menzionata legge speciale, la natura culturale del bene deriva, dunque, direttamente dalle sue qualità intrinseche accertate dall'apposta commissione chiamata, all'uopo, a formulare un apposto elenco delle ville da tutelare da sottoporre all'approvazione del Ministero ai sensi del menzionato art. 13, comma
3.
Dalle esposte considerazioni discende, pertanto, che le ville vesuviane incluse nel suddetto elenco, nella specie approvato con D.M. 19 ottobre 1976 e pubblicato nella
G.U. del 7 gennaio 1977, costituiscono beni culturali ex lege, indipendentemente da chi ne sia il proprietario, di modo che ai fini dell'applicazione della tutela predisposta dalla normativa generale su detti beni, è irrilevante accertare a chi spetti il diritto dominicale su di esse (si veda in tal senso l'indirizzo già espresso da questo Consiglio di Stato, sez. VI, con la sentenza n. 3605 del 9 maggio 2022).
Poiché è incontestato che la villa “TE ON” faccia parte dell'elenco di cui al suddetto D.M. 19 ottobre 1976, la stessa deve ritenersi soggetta al vincolo culturale ex lege e - come tale - sottoposta alle relative norme di protezione qualunque sia il suo regime proprietario. N. 04993/2024 REG.RIC.
19.3. Né ha pregio il rilievo di parte appellante secondo cui la villa in questione – benché “incontestabilmente” sottoposta al vincolo culturale impostole dal Decreto
Ministeriale del 19 ottobre 1976 – avrebbe di fatto scontato l'assenza di qualsiasi tutela, stante i ripetuti interventi costruttivi (messi in atto direttamente dall'amministrazione comunale) che ne hanno determinato un complessivo degrado.
La tesi dell'appellante è che la villa - in quanto ormai degradata - non sarebbe ormai più soggetta ad alcun vincolo culturale.
Tale doglianza risulta viziata da un errore prospettico, in quanto essa finisce per ignorare la particolare natura del provvedimento amministrativo che è stato concretamente impugnato nel presente giudizio.
L'atto amministrativo gravato nel caso di specie non è, infatti, un diniego di autorizzazione paesaggistica o un qualsiasi parere negativo della Soprintendenza basato su un accertamento di interferenza negativa tra l'abuso edilizio e gli interessi sensibili tutelati dal vincolo.
Più in particolare, nella fattispecie ora in esame non viene in rilievo un provvedimento basato su una valutazione tecnica di incompatibilità tra l'immobile abusivo e i valori paesaggistici e storico-artistici dell'area circostante.
A venire in rilievo nel caso di specie è, invece, un atto di annullamento in autotutela di un precedente provvedimento di condono, motivato dal fatto che l'immobile condonato – in quanto realizzato su un'area vincolata (circostanza, questa, di cui non si era tenuto conto al momento del condono) – avrebbe dovuto formare oggetto (prima del rilascio del condono) di una valutazione di compatibilità paesaggistica/culturale da parte della competente Soprintendenza.
Il concreto effetto dell'atto di autotutela ora impugnato, pertanto, è sì quello di rimuovere dal mondo giuridico l'originario provvedimento di condono, ma non anche quello di pronunciarsi sulla fondatezza (o meno) dell'originaria istanza di condono e sulla compatibilità paesaggistica dell'abuso. N. 04993/2024 REG.RIC.
Più in particolare, l'effetto dell'atto di autotutela ora impugnato è quello di rimettere in moto l'originario procedimento amministrativo di condono e di demandare alla
Soprintendenza, quindi, il compito di valutare la concreta compatibilità dell'immobile con i valori storico-artistici della villa in questione.
Va da sé che l'unico dato veramente rilevante nel presente giudizio è soltanto la formale esistenza del vincolo, e non anche l'eventuale fattuale progressivo decadimento (manifestatosi dopo la costituzione del vincolo) del bene tutelato; quest'ultimo profilo può essere certamente rilevante, ma non nell'ambito del presente scrutinio di legittimità del provvedimento ora impugnato, bensì nell'ambito del futuro scrutinio di legittimità dell'eventuale parere con cui la Soprintendenza (a valle dell'atto di annullamento in autotutela ora gravato) si pronuncerà ai fini del rilascio del condono.
Diversamente opinando, infatti, il Collegio si troverebbe ora a pronunciarsi in relazione a poteri amministrativi ancora non esercitati, in patente violazione del divieto dell'art. 34, co. 2, c.p.a.
In tal senso, non è possibile ora sostenere – al fine di evidenziare l'illegittimità dell'atto di autotutela adesso impugnato – che il Comune avrebbe dovuto sin da subito avvedersi della sostanziale inutilità del parere della Soprintendenza per via del suo esito scontato e, conseguentemente, astenersi dall'annullamento in autotutela.
Una simile prospettazione, come anticipato, contravverrebbe apertamente al divieto di pronunziarsi rispetto a poteri amministrativi ancora non esercitati.
In definitiva, quindi, la particolare natura del provvedimento amministrativo impugnato nel presente giudizio, fa sì che ciò che rileva nel presente giudizio è la formale esistenza del vincolo (id est l'insistenza dell'immobile abusivo sul bene vincolato) e non anche la perdurante attualità e ragionevolezza di tale vincolo.
Quest'ultimo profilo, come visto, potrà venire in rilievo soltanto più avanti, nel momento in cui la Soprintendenza provvederà ad accertare, in concreto, la reale N. 04993/2024 REG.RIC.
compatibilità tra il manufatto abusivo e l'attuale pregio storico-artistico dell'area circostante.
19.4. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il primo motivo di appello va respinto.
SUL SECONDO MOTIVO DI APPELLO
20. Con il secondo motivo di appello, l'appellante espone che:
(i) se da un lato è vero che la certificazione soprintendizia attesta l'esistenza del vincolo storico-artistico su tutta la “Pianta del UC di NO del 1775” (e, quindi, non soltanto sulla villa), dall'altro lato è anche vero, tuttavia, che in base a tale pianta – e a tutte le disposizioni concernenti il vincolo gravante sulla villa in questione – non si ricaverebbe alcun vincolo sul parco di villa TE ON (parco su cui insiste l'immobile dell'appellante);
(ii) “dall'unico presupposto richiamato dal resistente Ente nell'atto impugnato per la descrizione dei confini dell'area su cui è apposto il predetto vincolo, ossia la Pianta del UC di NO del 1775, è palese che il vincolo in parola, non possa identificarsi con l'attuale parco, giacché “Nessuna prova circa l'effettiva esistenza di tale giardino in tempi moderni risulta addotta dalle parti pubbliche, posto che il riferimento alla
“Pianta Carafa” del 1775 non può all'uopo essere sufficiente (essa, al più potrebbe dimostrare l'esistenza del giardino quasi due secoli prima dell'emanazione della normativa vincolistica), anche tenuto conto che all'attualità l'area in questione risulta urbanizzata e avente più destinazioni diverse (tra cui anche a strada) incompatibili con quella a giardino” (Consiglio di Stato, sent. n. 3605 del 09.05.2022; TAR
Campania Napoli, sent. n. 3846 del 08.06.2021)”;
(iii) se pure si assumesse – come riferito dalla Soprintendenza nella propria relazione
– che esiste un vincolo sull'edificio di villa TE di ON, tale vincolo non si potrebbe comunque estendere all'intero parco, in quanto non esisterebbe alcun provvedimento amministrativo che abbia assoggettato a vincolo l'originario parco
(oltre alla villa); N. 04993/2024 REG.RIC.
(iv) né basterebbe il riferimento alla “Pianta del UC di NO del 1775” per poter perimetrare l'area tutelata fino a ricomprendervi l'originario parco (ivi inclusa la particella catastale n. 601 su cui insiste l'immobile dell'appellante); l'appellante obietta, infatti, che il suo immobile - come risulta dal reportage fotografico versato in atti - ricadrebbe non già nell'originario parco della villa TE ON, bensì in un ambito di antica edificazione che del “parco” non conserverebbe ormai alcuna reminiscenza. Il venir meno dell'originaria destinazione a parco emergerebbe - ancor più icasticamente - ove si compari la “pianta del UC di NO del 1775” (citata dalla
Soprintendenza) con l'attuale stato dei luoghi;
(v) il Comune non ha comunque fornito “ulteriori rilievi probanti rispetto alla Pianta del UC di NO, né, peraltro, potrà sostenersi rilevante la pubblicazione di A.
Langella del 2015 citata, visto che per far emergere ulteriori e diversi confini del perimetro della Villa in parola, avrebbe dovuto depositare piante catastali e/o documenti risalenti nel tempo in grado di chiarie con certezza i confini ed il perimetro
a cui è esteso il vincolo”;
(vi) in ogni caso, quand'anche l'immobile in questione insistesse veramente su un'area vincolata, ciò non farebbe venir meno l'obbligo del Comune di tenere comunque conto dell'attuale stato dei luoghi, ormai contraddistinto (come risulta da una relazione tecnica versata in atti dall'appellante) da una proliferazione di costruzioni che hanno profondamente alterato l'area in questione (con significativo pregiudizio per i valori culturali e paesaggistici protetti) sicché l'attività edificatoria dell'appellante sarebbe ormai priva di qualsiasi margine di offensività;
(vii) nel giudizio di primo grado l'odierna appellante aveva sì richiesto l'annullamento del provvedimento di revoca del condono, ma non mediante un'attività valutativa rimessa alla Soprintendenza, bensì sul presupposto dell'inutilità del parere soprintendizio, visto che l'area in questione – quand'anche originariamente vincolata
– non avrebbe più motivo di essere ancora oggi vincolata. N. 04993/2024 REG.RIC.
20.1. Anche questo secondo motivo di appello è infondato.
20.2. L'intero motivo ruota intorno ad una contestazione fondamentale, e cioè il fatto che il vincolo graverebbe soltanto sulla villa e non anche sul parco circostante.
Non è in contestazione, pertanto, il fatto che l'immobile abusivo dell'appellante ricada su quello che era (nel 1700) il parco della villa, bensì il fatto che il vincolo sia stato apposto sul parco (oltre che sulla villa).
A corroborare tale contestazione concorre l'ulteriore affermazione - più volte resa sia dall'appellante nei propri atti difensivi, sia dai periti tecnici che l'appellante ha ripetutamente interpellato - secondo cui il parco in questione avrebbe perso ogni pregio storico-artistico già al momento in cui era stato adottato il vincolo (e cioè con il DM 19 ottobre 1976).
20.3. La contestazione va disattesa.
Se da un lato è vero, infatti, che il DM 19 ottobre 1976 sottopone al vincolo culturale la “villa TE ON” (senza ulteriori specificazioni e aggettivizzazioni) dall'altro lato è anche vero, tuttavia, che ogni villa (al pari di qualsiasi altro bene immobile) non è data soltanto dalle sue componenti strutturali, ma anche dalle sue pertinenze (come ad esempio parchi o giardini) che concorrono a determinarne il pregio architettonico e artistico.
Né potrebbe essere diversamente, avuto riguardo allo scopo ultimo che la normativa vincolistica cerca di perseguire: ed infatti, il valore culturale di una villa ben può essere espresso – oltre che dai suoi interni – anche dai suoi esterni e scoperti (come per l'appunto il parco o giardino circostante).
In tal senso, il Consiglio di Stato ha ripetutamente affermato che “la nozione di cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico ed etnoantropologico, risalente all'originario dettato dell'art. 1 della legge 1° giugno
1939, n. 1089, e riprodotta all'art. 10, comma 2, lett. a), del d. lgs. 22 gennaio 2004,
n. 41, va riferita anche ai compendi che - nella loro estensione eccedente i luoghi N. 04993/2024 REG.RIC.
interessati in via immediata dalla presenza delle cose che sono espressione dei valori storici, artistici ed archeologici - concorrono a qualificare la cornice storico ambientale in cui il bene stesso è inserito. In tale ipotesi è il compendio che, nella sua struttura organica e nel suo complesso, esprime gli interessi di rilievo pubblico presi in considerazione dalle norme di tutela, oltre la dimensione fisica delle singole cose elencate per categorie dall'art. 10 del d.lgs. n. 41 del 2004 (cfr. anche Cons. Stato, n.
817 del 10 novembre 1993; n. 596 del 26 settembre 1991). Tale concetto è stato in seguito precisato (Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 aprile 2015, n. 1942) nel senso che
“salvo che non sia diversamente stabilito, i palazzi storici - che usualmente identificano un complesso unitario, quand'anche formato da successive stratificazioni
e addizioni - devono presumersi vincolati nel loro insieme, stante l'esigenza che tali beni siano assoggettati a tutela nella loro interezza, a prescindere dal maggiore o minore pregio storico e artistico delle loro singole parti. Diversamente, la storicità del vincolo - che si riferisce al valore testimoniale dell'unità complessiva del manufatto - perderebbe ragione”. Alla luce degli orientamenti citati, contrariamente
a quanto prospettato nell'appello, ben può ritenersi giustificata l'estensione del vincolo a tutti gli elementi che compongono il complesso immobiliare” (cfr. ex multis
Cons. St., sez. VI, 24 ottobre 2025, n. 8243).
Fermo quanto precede, l'appellante afferma, in punto di fatto, che il parco circostante la villa in questione – sebbene avente un indiscusso pregio storico-artistico nel 1700
– avrebbe però poi perso ogni pregio due secoli più tardi (a seguito dei ripetuti interventi edificatori realizzatisi al suo interno), con la conseguenza che gli antichi albori del vecchio parco sarebbero svaniti già negli anni 70 del 1900 (allorquando è stato apposto il vincolo) e a fortiori oggi.
Il fatto che il parco abbia perso ogni pregio storico-artistico ai giorni d'oggi è – come già visto – irrilevante ai fini del presente giudizio, nel quale bisogna soltanto verificare N. 04993/2024 REG.RIC.
se (e in che misura) la villa e il suo parco rientrino formalmente nel vincolo culturale apposto nel 1976.
È rilevante verificare, invece, se il parco avesse perso ogni pregio storico-artistico già al momento dell'apposizione del vincolo culturale (avvenuto, come visto, con il DM
19 ottobre 1976): se così fosse, infatti, andrebbe positivamente apprezzata la tesi dell'appellante secondo cui tale vincolo non poteva che riguardare soltanto la villa (e non anche il parco circostante).
Orbene, l'esistenza di un pregio storico-artistico del parco in questione al tempo dell'imposizione del vincolo (1976) è una circostanza che è stata dimostrata nel corso del giudizio di primo grado.
Come condivisibilmente rilevato, infatti, dal primo giudice, vi sono almeno due risultanze istruttorie che comprovano tale circostanza.
In particolare:
(i) la relazione di chiarimenti prodotta in atti dalla Soprintendenza attesta che
“l'immobile oggetto delle certificazioni, differentemente da quanto asserito dalla parte ricorrente, è collocato sul lato sud-ovest del giardino della Villa in oggetto, a ridosso dell'asse centrale di percorrenza storica e consolidata dell'area di delizie; ancora tutt'oggi è possibile riconoscere le permanenze fisiche della stessa area verde, si rinviene la traccia degli antichi tracciati murari di confine e di disegno progettuale
e sono presenti, sebbene manomessi, i due padiglioni scenografici (caffeaùs) di quinta scenica opera del Fuga. Tanto si evince non solo dalla sovrapposizione con la Pianta
Carafa del UC di NO, ma dal rapporto spaziale con i circostanti elementi architettonici che, come accennato, mantengono in vita il disegno del giardino cosiddetto “delle Delizie” della Villa. A scopo esemplificativo si allega una pubblicazione del 2015 (di epoca, quindi, successiva al vincolo) che ben descrive tale area (allegato 6)”; N. 04993/2024 REG.RIC.
(ii) sempre la Soprintendenza ha depositato in atti la pubblicazione “La Villa dei
TE ON di Barra”, di A. Langella, edita nel 2015, nella quale, grazie anche ad un ricco repertorio fotografico, si può percepire, in realtà, quanto dell'antica villa e del suo giardino sia ancora oggi (e a fortiori negli anni 70) presente in loco, sia pur circondato da abitazioni, talora abusive, la cui collocazione in quel contesto l'autore giudica “indecorosa”.
Le risultanze documentali sopra menzionate dimostrano, pertanto, che sicuramente nel
1976 il parco in questione ancora conservava alcune tracce degli antichi splendori che lo contraddistinguevano nel 1700; ciò che basta ad affermare che il vincolo imposto alla villa nel 1976 non poteva che estendersi al suo parco pertinenziale (in quanto contenente ancora alcune tracce e segni degli antichi fasti).
Né rilevano, in senso contrario, le diverse perizie e pareri tecnici depositati in giudizio dall'appellante soltanto in appello (cfr. parere pro veritate del 2 luglio 2025 dell'arch.
Mangone e relazione dell'arch. Buono del 21 ottobre 2025, entrambi depositati in appello in data 29 dicembre 2025, nonché la relazione tecnica dell'ing. Cafararo del 9 giugno 2024, depositata in appello in data 20 giugno 2024).
Si tratta di documentazione da un lato inammissibile e, dall'altro lato, comunque irrilevante.
Inammissibile perché ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a., e più in generale dell'art. 345 c.p.c., “nel giudizio amministrativo di appello non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, compresa la perizia di parte prodotta per la prima volta in grado di appello, trattandosi di documentazione che dalla parte avrebbe ben potuto essere acquisita e prodotta già nel primo grado di giudizio (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 4347/2018 e 2506/2018; sez. III,
3142/2017)” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 114/2019; negli stessi termini, più di recente, anche Cons. Stato, sez. VI, 8485/2023 e 4887/2021 e sez. III, 3846/2025). N. 04993/2024 REG.RIC.
Né ricorrono, d'altra parte, le ipotesi eccettuative entro le quali l'art. 104, comma 2,
c.p.a., ammette la produzione in appello di nuovi mezzi di prova, laddove il giudice li ritenga indispensabili ai fini della decisione o la parte dimostri di non averli potuti proporre o produrre nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile.
Le perizie in questione certamente avrebbero potuto/dovuto essere prodotte nel giudizio di primo grado, e prova ne sia il fatto che nello svolgimento del giudizio di primo grado non sono mancate occasioni di interlocuzione sulla materia tecnica de qua.
Come anticipato, tuttavia, le perizie in questione sono comunque anche irrilevanti.
Il parere pro veritate dell'arch. Mangone del 2 luglio 2025 si limita ad attestare che la raffigurazione planimetrica settecentesca del UC di NO (confermativa dell'originario pregio storico-artistico dell'intero parco della villa) non è coerente con l'attuale stato dei luoghi del parco in questione, ma ciò non basta a dimostrare che già nel 1976 (tempo di imposizione del vincolo) detto parco fosse realmente privo di qualsiasi pregio storico-artistico (aspetto, questo, che viene soltanto supposto ma non certificato).
La relazione dell'arch. Buono del 21 ottobre 2025 si limita, anch'essa, ad attestare l'inattualità della raffigurazione planimetrica settecentesca del UC di NO, ma senza fornire alcun elemento probatorio utile a smentire l'esistenza (nel 1976) di tracce tangibili degli antichi splendori.
La relazione tecnica dell'ing. Cafararo del 9 giugno 2024 è parimenti tutta incentrata sull'attuale stato di degrado dell'ex parco della villa, ma senza fornire – ancora una volta – alcun elemento istruttorio utile a ricostruire le effettive condizioni artistico- architettoniche esistenti al tempo di adozione del vincolo.
Ugualmente irrilevante, infine, è il richiamo di parte appellante al precedente di questo
Consiglio di Stato n. 3605 del 9 maggio 2022, in cui il Collegio ha considerato rilevante lo stato di degrado in cui verserebbe l'ex parco della villa ai giorni d'oggi. N. 04993/2024 REG.RIC.
In quel caso, infatti, gli atti amministrativi impugnati contemplavano un parere negativo reso dalla Soprintendenza in sede istruttoria, ciò che significa che vi era stata una concreta valutazione di compatibilità paesaggistica (di segno negativo) della
Soprintendenza (valutazione che il Consiglio di Stato aveva giudicato viziata, in quanto non aveva preso in considerazione l'attuale stato dei luoghi del parco della villa).
Nel caso di specie, invece, la valutazione di compatibilità paesaggistica della
Soprintendenza non è stata ancora resa, in quanto si discute – come visto – soltanto della necessità (o meno) che il rilascio del condono sia preceduto dal parere della
Soprintendenza; a venire in rilievo, pertanto, non è la compatibilità dell'abuso edilizio con il contesto ambientale attuale (ormai privo di qualsiasi pregio storico-artistico), bensì la formale esistenza (o meno) del vincolo culturale sull'area in questione.
Il che significa che il profilo di rilievo non è la condizione attuale del parco della villa, bensì la condizione del parco al tempo dell'adozione del vincolo (1976).
Orbene, come già visto, vi sono in atti prove del fatto che al tempo dell'adozione del vincolo il parco ancora conservava alcune tracce tangibili dell'originario pregio storico-artistico settecentesco, mentre non vi sono prove (altrettanto significative) del fatto contrario.
20.4. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il secondo motivo di appello va respinto.
SUL TERZO MOTIVO DI APPELLO
21. Con il terzo motivo di appello, l'appellante contesta il secondo provvedimento di annullamento in autotutela, nella parte in cui lo stesso precisa che “il precedente parere era stato reso dalla Soprintendenza in riferimento alla particella 601 (così come comunicato dalla richiedente il parere ED NU) e non sulla particella originaria 244, la quale risulta per intero sottoposta al summenzionato vincolo storico architettonico ex lege 1089/39”. N. 04993/2024 REG.RIC.
Ad avviso dell'appellante, il fatto che la particella n. 601 (su cui insiste l'immobile di proprietà della ricorrente) derivi dal frazionamento della particella n. 244, sarebbe di per sé irrilevante, atteso che il vincolo in questione è stato apposto esclusivamente sulla villa e non sulla particella.
Obietta l'appellante, inoltre, che “la sussistenza del vincolo nel corso degli ultimi trent'anni non è stata MAI evidenziata nei confronti dei proprietari di immobili ricadenti nel perimetro della citata area. Difatti, negli anni addietro, sono stati concessi, dal Comune di Napoli, tantissimi condoni edilizi ed altri provvedimenti amministrativi senza che sia mai stato opposto la sussistenza di un vincolo del genere; di talché, la presunta sussistenza del vincolo, soltanto per la sig.ra ED, appare aspetto del tutto irragionevole, visto che non si comprende come nel corso degli ultimi
40 anni le Amministrazioni appellate abbiano concesso titoli edilizi, consentito una massiccia edificazione, installazioni di antenne radio, la costruzioni di strade, senza che nessuno mai abbia evidenziato la sussistenza di qualsivoglia vincolo”.
21.1. Anche questo terzo motivo di appello è infondato.
La prima parte del motivo in esame risulta confutata dalle considerazioni già esposte in relazione al secondo motivo di appello.
Si è già visto, infatti, che il vincolo ricade non soltanto sulla villa ma anche sulle sue pertinenze, ivi incluso il parco su cui insiste (pacificamente) l'immobile dell'appellante.
Per quel che concerne, invece, la seconda parte del motivo ora in esame, va evidenziato che la denunziata disparità di trattamento non è rilevante in materia di abusi edilizi.
Ed infatti, i provvedimenti di diniego di condono edilizio costituiscono, pur nell'esercizio di un potere di valutazione tecnica, espressione di un potere vincolato rispetto ai presupposti normativi richiesti e dei quali deve farsi applicazione, con la conseguenza che in ordine al medesimo non possono venire in rilievo profili di eccesso N. 04993/2024 REG.RIC.
di potere quali la disparità di trattamento, propri dell'esercizio del potere discrezionale. Ne consegue che l'eventuale rilascio del condono registratosi in analoghi casi di abusi non condonabili (e quindi in via di principio suscettibili di annullamento giurisdizionale o amministrativo) non può di per sé legittimare la pretesa a identico trattamento.
21.2. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, anche il terzo motivo di appello va respinto.
SUL QUARTO MOTIVO DI APPELLO
22. Con il quarto motivo di appello, infine, l'appellante reitera la doglianza di primo grado imperniata sulla violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento.
Il secondo provvedimento di annullamento in autotutela adottato in data 10 febbraio
2023, infatti, non è stato preceduto dalla suddetta comunicazione, con asserita grave violazione delle garanzie procedimentali dell'appellante.
A tal proposito, l'appellante soggiunge che “la necessità della comunicazione dell'avvio del procedimento ai destinatari dell'atto finale è prevista dall'art. 7 della
L. n. 241/1990 non soltanto per i procedimenti complessi che si articolano in più fasi
(preparatoria, costitutiva ed integrativa dell'efficacia), ma anche per i procedimenti semplici che si esauriscono direttamente con l'adozione dell'atto finale, i quali comunque comportano una fase istruttoria da parte della stessa autorità emanante”,
e nel caso di specie “per quanto possa apparire – apparentemente - vincolata l'attività della P.A., atteso il contenuto della certificazione della Soprintendenza, ciò non esimeva la stessa a comunicare la riapertura del procedimento amministrativo e ciò sulla scorta della circostanza per la quale sussistono, agli atti, due differenti certificazioni rese dalla Soprintendenza di diverso contenuto, che avrebbero dovuto indurre l'Ente comunale ad approfondire la vicenda, mediante la partecipazione al procedimento della appellante. In altri termini, l'aspetto per cui sono state rese N. 04993/2024 REG.RIC.
differenti certificazioni – ove, in una viene rappresentata la insussistenza del vincolo de quo, ed in un'altra l'esistenza del vincolo in parola – avrebbe dovuto indurre il
Comune di Napoli, quantomeno, a notiziare la odierna appellante, anziché emettere un provvedimento definitivo e depositarlo nel giudizio in esame. Invece, l'Ente comunale ha provveduto, a seguito dell'istanza inoltrata dal controinteressato, a riaprire il procedimento amministrativo, ad istruirlo, e definirlo mediante il citato provvedimento qui gravato, senza neanche notificarlo alla sig.ra ED”.
22.1. Anche questo quarto motivo di appello è infondato.
Se da un lato è vero, infatti, che pure i provvedimenti vincolati possono sottendere la necessità di un contraddittorio procedimentale (il cui oggetto è rappresentato dai fatti complessi da accertare in sede istruttoria) dall'altro lato è anche vero, tuttavia, che la violazione delle garanzie procedimentali può essere causa di illegittimità del provvedimento vincolato soltanto se (e nella misura in cui) il loro puntuale rispetto avrebbe potuto determinare un contenuto dispositivo diverso (art. 21 octies, secondo comma, legge 7 agosto 1990 n. 241).
Orbene, nel caso di specie non v'è in atti alcuna prova di tale circostanza.
L'istruttoria svolta ha confermato, infatti, che l'immobile in questione insiste su un'area gravata da un vincolo (legittimamente esistente al momento della sua adozione) sicché il procedimento di rilascio del condono avrebbe dovuto necessariamente essere preceduto dal parere della Soprintendenza (parere che, tuttavia, non è mai stato reso).
Ne discende, pertanto, che anche il quarto motivo di appello va respinto.
23. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, l'appello va respinto e, per l'effetto, la sentenza appellata deve essere confermata nei termini sopra esposti.
24. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. N. 04993/2024 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte appellante alla refusione delle spese del giudizio di appello in favore del controinteressato, del Comune di Napoli e del Ministero della Cultura e le liquida in misura pari – per ciascuna delle tre parti appellate – ad euro 2.000,00
(duemila/00) oltre oneri accessori come per legge (se dovuti).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
CO RI, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
CO Morgantini, Consigliere
Michele CH, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Michele CH CO RI N. 04993/2024 REG.RIC.
IL SEGRETARIO
Pubblicato il 18/03/2026
N. 02294 /2026 REG.PROV.COLL. N. 04993/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4993 del 2024, proposto dalla sig.ra NU
ED, rappresentata e difesa dagli avvocati Teresa Gambuti ed Eduardo Riccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Napoli, in persona del suo Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati NT TT e Annalisa Cuomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l'area metropolitana di Napoli, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutti rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli uffici di quest'ultima siti in Roma, Via dei Portoghesi n. 12; N. 04993/2024 REG.RIC.
nei confronti
EP TO, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Maria Germani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Campania - Napoli, sez. IV, n. 2551/2024 del 17 aprile 2024;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il Consigliere Michele
CH e uditi per le parti gli avvocati Eduardo Riccio e Giacomo Pizza (quest'ultimo su delega dichiarata di NT TT);
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con atto di compravendita stipulato in data 19 novembre 1992, l'odierna appellante acquistava da terzi un fondo rustico rientrante nel complesso architettonico di Villa
TE di ON, sito in Napoli, quartiere Barra, al c.so Sirena n. 7
(identificato presso l'Agenzia del Territorio di Napoli al N.C.E.U. al foglio 170, part. 601, ex particella 244/b).
2. Su tale fondo rustico l'appellante realizzava un immobile in assenza del permesso di costruire da parte del Comune, immobile per il quale la stessa appellante presentava un'istanza di condono ex l. 724/94 (pratica n. 6780/95); a tale istanza l'appellante N. 04993/2024 REG.RIC.
allegava l'apposita autocertificazione, con cui dichiarava l'insussistenza di vincoli sull'area edificata.
3. Con disposizione dirigenziale n. 320 del 2 agosto 2007, il Comune di Napoli rilasciava il provvedimento di condono edilizio.
4. In data 31 marzo 2021, l'odierno controinteressato (sig. EP TO) segnalava al Comune l'illegittimità del provvedimento di condono rilasciato all'appellante, in quanto il fabbricato de quo è parte integrante di una consistenza immobiliare (denominata “Villa TE di ON”) compresa nell'elenco delle cosiddette “Ville vesuviane” di cui al DM del 19 ottobre 1976, sicché sussisterebbero i presupposti per l'attivazione (da parte del Comune) del procedimento di annullamento in autotutela del provvedimento di condono del 2 agosto 2007.
5. Successivamente, con provvedimento del 26 gennaio 2022 il Comune – riscontrata l'esistenza di un vincolo sull'area de qua (in quanto l'area su cui è stato edificato l'immobile rientra nel perimetro della storica Villa Vesuviana TE di
ON, compresa nell'elenco di cui al DM 19 ottobre 1976, recante
“Approvazione dell'elenco delle ville vesuviane del scolo XVII da restaurare”) ed instaurato il procedimento di annullamento in autotutela del condono, nonché rilevata la non veridicità della dichiarazione inizialmente allegata all'originaria istanza di condono (con cui l'appellante aveva escluso l'esistenza di qualsiasi vincolo) – disponeva l'annullamento in autotutela del provvedimento di condono, atteso che la presenza del vincolo rendeva necessaria (ai fini del condono) l'acquisizione del parere della Soprintendenza.
6. Successivamente, la ricorrente otteneva dalla Soprintendenza, in data 7 aprile 2022, il rilascio di una nota con cui la stessa Soprintendenza escludeva l'esistenza di qualsiasi vincolo sull'area in questione.
7. Per effetto di tale atto certificativo della Soprintendenza, il Comune, con atto del 11 novembre 2022, disponeva la revoca del provvedimento di annullamento in autotutela N. 04993/2024 REG.RIC.
del 26 gennaio 2022 e, per l'effetto, confermava l'efficacia del provvedimento di condono del 2 agosto 2007.
8. In data 5 maggio 2022, tuttavia, l'odierno controinteressato trasmetteva una nuova segnalazione al Comune di Napoli, finalizzata nuovamente a documentare che l'immobile dell'appellante ricade, in realtà, in un'area vincolata; conseguentemente, con nota del 29 dicembre 2022, la Soprintendenza – a rettifica di quanto inizialmente certificato con la nota del 7 aprile 2022 – attestava che “L'area identificata al Nuovo
Catasto Terreni al foglio 170, particella 601 (ex 244) rientra nel perimetro della storica Villa Vesuviana TE di ON, compresa nell'elenco di cui al d. m.
19.10.1976 recante “Approvazione dell'elenco delle ville vesuviane del scolo XVII da restaurare”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 5 del 7.01.1977”.
In sostanza, la Soprintendenza – dopo essersi avveduta che la particella catastale su cui insiste il manufatto dell'appellante (attualmente contrassegnata dal numero 601) deriva dal frazionamento della particella catastale originariamente contrassegnata dal numero 244 (ricadente nel perimetro della storica villa vesuviana TE di
ON) – ha provveduto a chiarire essa è in realtà vincolata.
9. La nuova certificazione della Soprintendenza del 29 dicembre 2022 spingeva il
Comune a riaprire il procedimento di annullamento in autotutela del condono edilizio rilasciato in data 2 agosto 2007. Con successiva D.D. n. 117430 del 10 febbraio 2023, pertanto, il Comune disponeva nuovamente l'annullamento in autotutela del provvedimento di condono del 2 agosto 2007 (si tratta, pertanto, del secondo provvedimento di annullamento in autotutela del condono del 2 agosto 2007).
10. In sintesi, quindi, il Comune ha adottato (a seguito dell'avvicendarsi delle segnalazioni del controinteressato e dell'appellante):
(i) in data 26 gennaio 2022, un primo provvedimento di annullamento in autotutela del condono edilizio del 2 agosto 2007; N. 04993/2024 REG.RIC.
(ii) in data 11 novembre 2022, un atto di revoca del primo provvedimento di annullamento in autotutela del 26 gennaio 2022;
(iii) in data 10 febbraio 2023, un secondo provvedimento di annullamento in autotutela del condono edilizio del 2 agosto 2007.
11. Parallelamente ai fatti sopra descritti, con disposizione dirigenziale n. 89/A del 11 febbraio 2021, il Comune di Napoli – dopo aver rilevato che l'appellante aveva realizzato sul proprio fondo rustico con semplice CILA un intervento di sostituzione di un cancello carrabile che sarebbe stato soggetto, invece, al regime della SCIA – ingiungeva all'appellante, ai sensi dell'art. 37, co. 1, del d.P.R. n. 380 del 2001, il pagamento di una sanzione pecuniaria pari ad € 516,00, nonché la demolizione dell'opera abusivamente realizzata e il ripristino dello stato dei luoghi.
12. Dai fatti sopra descritti discendeva l'instaurazione, da parte dell'odierna appellante, di due distinti giudizi dinanzi al T.A.R. per la Campania (Napoli); in particolare:
(i) un primo giudizio (R.G. n. 4485/2021) in cui l'appellante impugnava, con il ricorso introduttivo, l'atto con cui era stata irrogata la sanzione pecuniaria e contestualmente ingiunta la demolizione dell'abuso riscontrato (id est la sostituzione del cancello carrabile) nonché con motivi aggiunti la nota soprintendizia del 29 dicembre 2022 attestante l'esistenza del vincolo storico-artistico sull'area in questione;
(ii) un secondo giudizio (R.G. n. 2094/2022) in cui l'appellante impugnava, con il ricorso introduttivo, il primo provvedimento di annullamento in autotutela (adottato in data 26 gennaio 2022) e poi, con motivi aggiunti, sia il secondo provvedimento di annullamento in autotutela (adottato in data 10 febbraio 2023), sia la nota soprintendizia del 29 dicembre 2022 attestante l'esistenza del vincolo storico-artistico sull'area in questione.
13. Con la sentenza ora appellata (n. 2551 del 2024), il T.A.R. per la Campania
(Napoli) ha riunito i due ricorsi e, per l'effetto, così deciso: N. 04993/2024 REG.RIC.
(i) quanto al primo ricorso (R.G. n. 4485/2021) il primo giudice ha accolto l'atto introduttivo del giudizio e, conseguentemente, annullato la disposizione dirigenziale del 11 febbraio 2021 con cui era stata irrogata la sanzione pecuniaria e ingiunta la demolizione dell'abuso; il primo giudice ha invece dichiarato inammissibili i motivi aggiunti, stante la natura meramente certativa (e, dunque, non immediatamente lesiva) della nota soprintendizia del 29 dicembre 2022 impugnata con detti motivi aggiunti, nota attestante la presenza del vincolo storico-artistico (vincolo che, peraltro, non era comunque rilevante ai fini dello scrutinio di legittimità della disposizione dirigenziale del 11 febbraio 2021);
(ii) quanto al secondo ricorso (R.G. n. 2094/2022) il primo giudice ha dichiarato improcedibile l'atto introduttivo del giudizio (in quanto il primo provvedimento di annullamento in autotutela con esso impugnato è stato sostituito - nelle more del giudizio - da un secondo provvedimento di annullamento in autotutela impugnato con i successivi motivi aggiunti); il primo giudice ha invece respinto nel merito i successivi motivi aggiunti, nella parte in cui essi impugnavano il secondo provvedimento di annullamento in autotutela adottato in data 10 febbraio 2023, mentre ha dichiarato tali motivi aggiunti inammissibili nella parte in cui gli stessi contestavano la nota soprintendizia del 29 dicembre 2022.
14. Con l'odierno atto di appello, pertanto, la ricorrente impugna la sentenza del
T.A.R. per la Campania (Napoli), limitatamente al capo di sentenza che ha respinto nel merito l'impugnazione del secondo provvedimento di annullamento in autotutela del 10 febbraio 2023. L'appello è affidato a quattro distinti motivi di impugnazione che saranno più avanti diffusamente scrutinati.
15. Il Comune di Napoli, il Ministero della Cultura e il controinteressato si sono ritualmente costituiti in giudizio per resistere all'appello, instando per la conferma della sentenza appellata. N. 04993/2024 REG.RIC.
16. All'udienza pubblica del 17 febbraio 2026, il Collegio ha innanzitutto rilevato d'ufficio, ex art. 73 co. 3 c.p.a., l'inammissibilità (per violazione del divieto di novum sancito dall'art. 104 c.p.a.) delle diverse perizie e pareri tecnici depositati in giudizio dall'appellante soltanto in appello (cfr. parere pro veritate del 2 luglio 2025 dell'arch.
Mangone e relazione dell'arch. Buono del 21 ottobre 2025, entrambi depositati in appello in data 29 dicembre 2025, nonché la relazione tecnica dell'ing. Cafararo del 9 giugno 2024, depositata in appello in data 20 giugno 2024).
Successivamente, all'esito della discussione della causa, il Collegio ha assunto quest'ultima in decisione.
DIRITTO
17. L'intero giudizio di appello è ormai polarizzato - in virtù dell'effetto devolutivo innescato dal gravame proposto dalla ricorrente - solamente sulla legittimità (o meno) del secondo provvedimento di annullamento in autotutela del 10 febbraio 2023.
I restanti capi della sentenza pronunciatisi sugli altri atti amministrativi inizialmente contestati (a cominciare dalla disposizione dirigenziale del 11 febbraio 2021 con cui era stata irrogata la sanzione pecuniaria e ingiunta la demolizione dell'abuso) – in quanto non impugnati con l'odierno appello e logicamente autonomi rispetto a quelli impugnati – hanno ormai acquisito efficacia di giudicato.
18. Tanto chiarito, l'appellante propone, come anticipato, quattro distinti motivi di appello, tutti finalizzati a reiterare le censure (già respinte dal primo giudice) di asserita illegittimità del secondo provvedimento di annullamento in autotutela del condono edilizio (provvedimento adottato in data 10 febbraio 2023).
SUL PRIMO MOTIVO DI APPELLO
19. Con il primo motivo di appello, l'appellante – riepilogato il quadro normativo generale in cui si inserisce il vincolo storico-artistico dedotto dall'amministrazione comunale per l'area de qua – osserva che in base alla legge 29 luglio 1971 n. 578, le N. 04993/2024 REG.RIC.
ville vesuviane beneficerebbero della tutela del vincolo storico-artistico soltanto se (e nella misura in cui) le stesse appartengano all'ente ville vesuviane all'uopo costituito per la loro tutela.
A conferma della bontà di tale censura, la parte appellante cita anche una giurisprudenza del T.A.R. per la Campania (Napoli) espressasi proprio in tal senso
(cfr. sentenza n. 3846 del 8 giugno 2021).
Nel caso di specie, siccome la villa TE di ON (sul cui parco insiste l'immobile dell'appellante) non appartiene all'ente ville vesuviane, va da sé che essa non sarebbe gravata dal vincolo culturale.
A dire l'appellante, inoltre, sebbene sia incontestabile che il Decreto Ministeriale del
19 ottobre 1976 abbia sottoposto a vincolo la villa in questione con il precipuo scopo di tutelarla, valorizzarla e riportarla agli antichi albori, cionondimeno i fatti verificatisi dopo l'adozione di tale decreto dimostrerebbero, al contrario, che tale villa non è mai stata restaurata e che, anzi, sarebbe stato lo stesso Comune di Napoli “a costruire, modificare e deturpare l'area”.
19.1. Questo primo motivo di appello è infondato.
19.2. L'invocata L. n. 587/1971, “Allo scopo di provvedere alla conservazione, al restauro e alla valorizzazione del patrimonio artistico costituito dalle ville vesuviane del secolo XVIII” (art. 1) ha istituito un apposito soggetto pubblico, l'ente per le ville vesuviane, a cui ha attribuito il compito di provvedere “a norma di quanto disposto dalla presente legge e con riferimento alle ville indicate nell'elenco approvato ai sensi del terzo comma dell'articolo 13, in concorso con il rispettivo proprietario o, quando necessario, in sua sostituzione:
a) all'esecuzione di opere di restauro e di consolidamento degli immobili, ovvero all'acquisto o alla espropriazione di ville;
b) alla valorizzazione di tutto il patrimonio artistico, costituito dalle ville con i relativi parchi o giardini, ed alla destinazione delle ville di proprietà dell'ente a biblioteche, N. 04993/2024 REG.RIC.
sale di lettura, musei, mostre d'arte o ad altro uso compatibile con la natura del bene artistico;
c) ai lavori di pronto intervento necessari per evitare danni irreparabili alle strutture ed agli elementi decorativi delle ville;
d) a studi e pubblicazioni attinenti ai compiti di istituto” (art. 2).
L'art. 13 della medesima legge dispone, poi, che:
a) l'apposita commissione ivi contemplata provveda alla “ricognizione delle ville vesuviane del secolo XVIII, avente lo scopo di rilevare le condizioni di ciascuna, di compilare l'elenco di quelle suscettibili di restauro e di indicare i lavori necessari per le relative opere” (comma 1);
b) l'elenco, sia approvato dal Ministero e pubblicato nella Gazzetta ufficiale (comma
3);
c) “Nei confronti degli immobili inscritti in tale elenco si applicano le disposizioni di cui ai successivi articoli della presente legge; i relativi lavori di restauro e di consolidamento sono dichiarati di pubblica utilità” (comma 5).
Ai sensi delle menzionate norme, quindi, le ville vesuviane incuse nell'apposito elenco approvato dal Ministero, indipendentemente da chi ne sia proprietario, fanno parte, ex lege, del “patrimonio artistico”.
Occorre ancora rilevare che l'art. 1, comma 3, della L. 1/6/1939 n. 1089 - con disposizione ripresa prima dall'art. 2, comma 2, lett. f), del D. Lgs. 29/10/1999, n. 490
e poi dall'art. 10, comma 4, lett. f), del D. Lgs. 22/1/2004, n. 42 - elenca tra i beni culturali “le ville, i parchi e i giardini che abbiano interesse artistico o storico”.
Il successivo art. 2, comma 1, della stessa L. n. 1089/1939 – anche in questo caso con norma ripresa prima dall'art. 2, comma 1, lett. b), del D. Lgs. n. 490 del 1999 e poi dall'art. 10, comma 3, lett. d), del D. Lgs. n. 42 del 2004 – prevede, inoltre, che sono, altresì, sottoposte a tutela “le cose immobili che, a causa del loro riferimento con la N. 04993/2024 REG.RIC.
storia politica, militare, della letteratura, dell'arte e della cultura in genere, siano state riconosciute di interesse particolarmente importante …”.
Orbene, dall'illustrato quadro normativo emerge che la L. n. 578/1971, per identità di finalità e funzioni, si pone come normativa speciale rispetto a quella generale, in tema di tutela dei beni culturali, dettata dalla L. n. 1089/1939 e successivamente dai D. Lgs. nn. 490/1999 e 42/2004.
La previsione degli interventi e sussidi pubblici e dei particolari obblighi di fare espressamente contemplati dalla L. n. 578/1971 (artt. 14 e segg.), logicamente presuppone l'esistenza di quelli di non fare di cui alla legge generale e delle specifiche tutele da questa accordate ai beni culturali (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 6/5/2013, n.
2420).
Nell'impostazione della menzionata legge speciale, la natura culturale del bene deriva, dunque, direttamente dalle sue qualità intrinseche accertate dall'apposta commissione chiamata, all'uopo, a formulare un apposto elenco delle ville da tutelare da sottoporre all'approvazione del Ministero ai sensi del menzionato art. 13, comma
3.
Dalle esposte considerazioni discende, pertanto, che le ville vesuviane incluse nel suddetto elenco, nella specie approvato con D.M. 19 ottobre 1976 e pubblicato nella
G.U. del 7 gennaio 1977, costituiscono beni culturali ex lege, indipendentemente da chi ne sia il proprietario, di modo che ai fini dell'applicazione della tutela predisposta dalla normativa generale su detti beni, è irrilevante accertare a chi spetti il diritto dominicale su di esse (si veda in tal senso l'indirizzo già espresso da questo Consiglio di Stato, sez. VI, con la sentenza n. 3605 del 9 maggio 2022).
Poiché è incontestato che la villa “TE ON” faccia parte dell'elenco di cui al suddetto D.M. 19 ottobre 1976, la stessa deve ritenersi soggetta al vincolo culturale ex lege e - come tale - sottoposta alle relative norme di protezione qualunque sia il suo regime proprietario. N. 04993/2024 REG.RIC.
19.3. Né ha pregio il rilievo di parte appellante secondo cui la villa in questione – benché “incontestabilmente” sottoposta al vincolo culturale impostole dal Decreto
Ministeriale del 19 ottobre 1976 – avrebbe di fatto scontato l'assenza di qualsiasi tutela, stante i ripetuti interventi costruttivi (messi in atto direttamente dall'amministrazione comunale) che ne hanno determinato un complessivo degrado.
La tesi dell'appellante è che la villa - in quanto ormai degradata - non sarebbe ormai più soggetta ad alcun vincolo culturale.
Tale doglianza risulta viziata da un errore prospettico, in quanto essa finisce per ignorare la particolare natura del provvedimento amministrativo che è stato concretamente impugnato nel presente giudizio.
L'atto amministrativo gravato nel caso di specie non è, infatti, un diniego di autorizzazione paesaggistica o un qualsiasi parere negativo della Soprintendenza basato su un accertamento di interferenza negativa tra l'abuso edilizio e gli interessi sensibili tutelati dal vincolo.
Più in particolare, nella fattispecie ora in esame non viene in rilievo un provvedimento basato su una valutazione tecnica di incompatibilità tra l'immobile abusivo e i valori paesaggistici e storico-artistici dell'area circostante.
A venire in rilievo nel caso di specie è, invece, un atto di annullamento in autotutela di un precedente provvedimento di condono, motivato dal fatto che l'immobile condonato – in quanto realizzato su un'area vincolata (circostanza, questa, di cui non si era tenuto conto al momento del condono) – avrebbe dovuto formare oggetto (prima del rilascio del condono) di una valutazione di compatibilità paesaggistica/culturale da parte della competente Soprintendenza.
Il concreto effetto dell'atto di autotutela ora impugnato, pertanto, è sì quello di rimuovere dal mondo giuridico l'originario provvedimento di condono, ma non anche quello di pronunciarsi sulla fondatezza (o meno) dell'originaria istanza di condono e sulla compatibilità paesaggistica dell'abuso. N. 04993/2024 REG.RIC.
Più in particolare, l'effetto dell'atto di autotutela ora impugnato è quello di rimettere in moto l'originario procedimento amministrativo di condono e di demandare alla
Soprintendenza, quindi, il compito di valutare la concreta compatibilità dell'immobile con i valori storico-artistici della villa in questione.
Va da sé che l'unico dato veramente rilevante nel presente giudizio è soltanto la formale esistenza del vincolo, e non anche l'eventuale fattuale progressivo decadimento (manifestatosi dopo la costituzione del vincolo) del bene tutelato; quest'ultimo profilo può essere certamente rilevante, ma non nell'ambito del presente scrutinio di legittimità del provvedimento ora impugnato, bensì nell'ambito del futuro scrutinio di legittimità dell'eventuale parere con cui la Soprintendenza (a valle dell'atto di annullamento in autotutela ora gravato) si pronuncerà ai fini del rilascio del condono.
Diversamente opinando, infatti, il Collegio si troverebbe ora a pronunciarsi in relazione a poteri amministrativi ancora non esercitati, in patente violazione del divieto dell'art. 34, co. 2, c.p.a.
In tal senso, non è possibile ora sostenere – al fine di evidenziare l'illegittimità dell'atto di autotutela adesso impugnato – che il Comune avrebbe dovuto sin da subito avvedersi della sostanziale inutilità del parere della Soprintendenza per via del suo esito scontato e, conseguentemente, astenersi dall'annullamento in autotutela.
Una simile prospettazione, come anticipato, contravverrebbe apertamente al divieto di pronunziarsi rispetto a poteri amministrativi ancora non esercitati.
In definitiva, quindi, la particolare natura del provvedimento amministrativo impugnato nel presente giudizio, fa sì che ciò che rileva nel presente giudizio è la formale esistenza del vincolo (id est l'insistenza dell'immobile abusivo sul bene vincolato) e non anche la perdurante attualità e ragionevolezza di tale vincolo.
Quest'ultimo profilo, come visto, potrà venire in rilievo soltanto più avanti, nel momento in cui la Soprintendenza provvederà ad accertare, in concreto, la reale N. 04993/2024 REG.RIC.
compatibilità tra il manufatto abusivo e l'attuale pregio storico-artistico dell'area circostante.
19.4. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il primo motivo di appello va respinto.
SUL SECONDO MOTIVO DI APPELLO
20. Con il secondo motivo di appello, l'appellante espone che:
(i) se da un lato è vero che la certificazione soprintendizia attesta l'esistenza del vincolo storico-artistico su tutta la “Pianta del UC di NO del 1775” (e, quindi, non soltanto sulla villa), dall'altro lato è anche vero, tuttavia, che in base a tale pianta – e a tutte le disposizioni concernenti il vincolo gravante sulla villa in questione – non si ricaverebbe alcun vincolo sul parco di villa TE ON (parco su cui insiste l'immobile dell'appellante);
(ii) “dall'unico presupposto richiamato dal resistente Ente nell'atto impugnato per la descrizione dei confini dell'area su cui è apposto il predetto vincolo, ossia la Pianta del UC di NO del 1775, è palese che il vincolo in parola, non possa identificarsi con l'attuale parco, giacché “Nessuna prova circa l'effettiva esistenza di tale giardino in tempi moderni risulta addotta dalle parti pubbliche, posto che il riferimento alla
“Pianta Carafa” del 1775 non può all'uopo essere sufficiente (essa, al più potrebbe dimostrare l'esistenza del giardino quasi due secoli prima dell'emanazione della normativa vincolistica), anche tenuto conto che all'attualità l'area in questione risulta urbanizzata e avente più destinazioni diverse (tra cui anche a strada) incompatibili con quella a giardino” (Consiglio di Stato, sent. n. 3605 del 09.05.2022; TAR
Campania Napoli, sent. n. 3846 del 08.06.2021)”;
(iii) se pure si assumesse – come riferito dalla Soprintendenza nella propria relazione
– che esiste un vincolo sull'edificio di villa TE di ON, tale vincolo non si potrebbe comunque estendere all'intero parco, in quanto non esisterebbe alcun provvedimento amministrativo che abbia assoggettato a vincolo l'originario parco
(oltre alla villa); N. 04993/2024 REG.RIC.
(iv) né basterebbe il riferimento alla “Pianta del UC di NO del 1775” per poter perimetrare l'area tutelata fino a ricomprendervi l'originario parco (ivi inclusa la particella catastale n. 601 su cui insiste l'immobile dell'appellante); l'appellante obietta, infatti, che il suo immobile - come risulta dal reportage fotografico versato in atti - ricadrebbe non già nell'originario parco della villa TE ON, bensì in un ambito di antica edificazione che del “parco” non conserverebbe ormai alcuna reminiscenza. Il venir meno dell'originaria destinazione a parco emergerebbe - ancor più icasticamente - ove si compari la “pianta del UC di NO del 1775” (citata dalla
Soprintendenza) con l'attuale stato dei luoghi;
(v) il Comune non ha comunque fornito “ulteriori rilievi probanti rispetto alla Pianta del UC di NO, né, peraltro, potrà sostenersi rilevante la pubblicazione di A.
Langella del 2015 citata, visto che per far emergere ulteriori e diversi confini del perimetro della Villa in parola, avrebbe dovuto depositare piante catastali e/o documenti risalenti nel tempo in grado di chiarie con certezza i confini ed il perimetro
a cui è esteso il vincolo”;
(vi) in ogni caso, quand'anche l'immobile in questione insistesse veramente su un'area vincolata, ciò non farebbe venir meno l'obbligo del Comune di tenere comunque conto dell'attuale stato dei luoghi, ormai contraddistinto (come risulta da una relazione tecnica versata in atti dall'appellante) da una proliferazione di costruzioni che hanno profondamente alterato l'area in questione (con significativo pregiudizio per i valori culturali e paesaggistici protetti) sicché l'attività edificatoria dell'appellante sarebbe ormai priva di qualsiasi margine di offensività;
(vii) nel giudizio di primo grado l'odierna appellante aveva sì richiesto l'annullamento del provvedimento di revoca del condono, ma non mediante un'attività valutativa rimessa alla Soprintendenza, bensì sul presupposto dell'inutilità del parere soprintendizio, visto che l'area in questione – quand'anche originariamente vincolata
– non avrebbe più motivo di essere ancora oggi vincolata. N. 04993/2024 REG.RIC.
20.1. Anche questo secondo motivo di appello è infondato.
20.2. L'intero motivo ruota intorno ad una contestazione fondamentale, e cioè il fatto che il vincolo graverebbe soltanto sulla villa e non anche sul parco circostante.
Non è in contestazione, pertanto, il fatto che l'immobile abusivo dell'appellante ricada su quello che era (nel 1700) il parco della villa, bensì il fatto che il vincolo sia stato apposto sul parco (oltre che sulla villa).
A corroborare tale contestazione concorre l'ulteriore affermazione - più volte resa sia dall'appellante nei propri atti difensivi, sia dai periti tecnici che l'appellante ha ripetutamente interpellato - secondo cui il parco in questione avrebbe perso ogni pregio storico-artistico già al momento in cui era stato adottato il vincolo (e cioè con il DM 19 ottobre 1976).
20.3. La contestazione va disattesa.
Se da un lato è vero, infatti, che il DM 19 ottobre 1976 sottopone al vincolo culturale la “villa TE ON” (senza ulteriori specificazioni e aggettivizzazioni) dall'altro lato è anche vero, tuttavia, che ogni villa (al pari di qualsiasi altro bene immobile) non è data soltanto dalle sue componenti strutturali, ma anche dalle sue pertinenze (come ad esempio parchi o giardini) che concorrono a determinarne il pregio architettonico e artistico.
Né potrebbe essere diversamente, avuto riguardo allo scopo ultimo che la normativa vincolistica cerca di perseguire: ed infatti, il valore culturale di una villa ben può essere espresso – oltre che dai suoi interni – anche dai suoi esterni e scoperti (come per l'appunto il parco o giardino circostante).
In tal senso, il Consiglio di Stato ha ripetutamente affermato che “la nozione di cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico ed etnoantropologico, risalente all'originario dettato dell'art. 1 della legge 1° giugno
1939, n. 1089, e riprodotta all'art. 10, comma 2, lett. a), del d. lgs. 22 gennaio 2004,
n. 41, va riferita anche ai compendi che - nella loro estensione eccedente i luoghi N. 04993/2024 REG.RIC.
interessati in via immediata dalla presenza delle cose che sono espressione dei valori storici, artistici ed archeologici - concorrono a qualificare la cornice storico ambientale in cui il bene stesso è inserito. In tale ipotesi è il compendio che, nella sua struttura organica e nel suo complesso, esprime gli interessi di rilievo pubblico presi in considerazione dalle norme di tutela, oltre la dimensione fisica delle singole cose elencate per categorie dall'art. 10 del d.lgs. n. 41 del 2004 (cfr. anche Cons. Stato, n.
817 del 10 novembre 1993; n. 596 del 26 settembre 1991). Tale concetto è stato in seguito precisato (Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 aprile 2015, n. 1942) nel senso che
“salvo che non sia diversamente stabilito, i palazzi storici - che usualmente identificano un complesso unitario, quand'anche formato da successive stratificazioni
e addizioni - devono presumersi vincolati nel loro insieme, stante l'esigenza che tali beni siano assoggettati a tutela nella loro interezza, a prescindere dal maggiore o minore pregio storico e artistico delle loro singole parti. Diversamente, la storicità del vincolo - che si riferisce al valore testimoniale dell'unità complessiva del manufatto - perderebbe ragione”. Alla luce degli orientamenti citati, contrariamente
a quanto prospettato nell'appello, ben può ritenersi giustificata l'estensione del vincolo a tutti gli elementi che compongono il complesso immobiliare” (cfr. ex multis
Cons. St., sez. VI, 24 ottobre 2025, n. 8243).
Fermo quanto precede, l'appellante afferma, in punto di fatto, che il parco circostante la villa in questione – sebbene avente un indiscusso pregio storico-artistico nel 1700
– avrebbe però poi perso ogni pregio due secoli più tardi (a seguito dei ripetuti interventi edificatori realizzatisi al suo interno), con la conseguenza che gli antichi albori del vecchio parco sarebbero svaniti già negli anni 70 del 1900 (allorquando è stato apposto il vincolo) e a fortiori oggi.
Il fatto che il parco abbia perso ogni pregio storico-artistico ai giorni d'oggi è – come già visto – irrilevante ai fini del presente giudizio, nel quale bisogna soltanto verificare N. 04993/2024 REG.RIC.
se (e in che misura) la villa e il suo parco rientrino formalmente nel vincolo culturale apposto nel 1976.
È rilevante verificare, invece, se il parco avesse perso ogni pregio storico-artistico già al momento dell'apposizione del vincolo culturale (avvenuto, come visto, con il DM
19 ottobre 1976): se così fosse, infatti, andrebbe positivamente apprezzata la tesi dell'appellante secondo cui tale vincolo non poteva che riguardare soltanto la villa (e non anche il parco circostante).
Orbene, l'esistenza di un pregio storico-artistico del parco in questione al tempo dell'imposizione del vincolo (1976) è una circostanza che è stata dimostrata nel corso del giudizio di primo grado.
Come condivisibilmente rilevato, infatti, dal primo giudice, vi sono almeno due risultanze istruttorie che comprovano tale circostanza.
In particolare:
(i) la relazione di chiarimenti prodotta in atti dalla Soprintendenza attesta che
“l'immobile oggetto delle certificazioni, differentemente da quanto asserito dalla parte ricorrente, è collocato sul lato sud-ovest del giardino della Villa in oggetto, a ridosso dell'asse centrale di percorrenza storica e consolidata dell'area di delizie; ancora tutt'oggi è possibile riconoscere le permanenze fisiche della stessa area verde, si rinviene la traccia degli antichi tracciati murari di confine e di disegno progettuale
e sono presenti, sebbene manomessi, i due padiglioni scenografici (caffeaùs) di quinta scenica opera del Fuga. Tanto si evince non solo dalla sovrapposizione con la Pianta
Carafa del UC di NO, ma dal rapporto spaziale con i circostanti elementi architettonici che, come accennato, mantengono in vita il disegno del giardino cosiddetto “delle Delizie” della Villa. A scopo esemplificativo si allega una pubblicazione del 2015 (di epoca, quindi, successiva al vincolo) che ben descrive tale area (allegato 6)”; N. 04993/2024 REG.RIC.
(ii) sempre la Soprintendenza ha depositato in atti la pubblicazione “La Villa dei
TE ON di Barra”, di A. Langella, edita nel 2015, nella quale, grazie anche ad un ricco repertorio fotografico, si può percepire, in realtà, quanto dell'antica villa e del suo giardino sia ancora oggi (e a fortiori negli anni 70) presente in loco, sia pur circondato da abitazioni, talora abusive, la cui collocazione in quel contesto l'autore giudica “indecorosa”.
Le risultanze documentali sopra menzionate dimostrano, pertanto, che sicuramente nel
1976 il parco in questione ancora conservava alcune tracce degli antichi splendori che lo contraddistinguevano nel 1700; ciò che basta ad affermare che il vincolo imposto alla villa nel 1976 non poteva che estendersi al suo parco pertinenziale (in quanto contenente ancora alcune tracce e segni degli antichi fasti).
Né rilevano, in senso contrario, le diverse perizie e pareri tecnici depositati in giudizio dall'appellante soltanto in appello (cfr. parere pro veritate del 2 luglio 2025 dell'arch.
Mangone e relazione dell'arch. Buono del 21 ottobre 2025, entrambi depositati in appello in data 29 dicembre 2025, nonché la relazione tecnica dell'ing. Cafararo del 9 giugno 2024, depositata in appello in data 20 giugno 2024).
Si tratta di documentazione da un lato inammissibile e, dall'altro lato, comunque irrilevante.
Inammissibile perché ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a., e più in generale dell'art. 345 c.p.c., “nel giudizio amministrativo di appello non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, compresa la perizia di parte prodotta per la prima volta in grado di appello, trattandosi di documentazione che dalla parte avrebbe ben potuto essere acquisita e prodotta già nel primo grado di giudizio (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 4347/2018 e 2506/2018; sez. III,
3142/2017)” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 114/2019; negli stessi termini, più di recente, anche Cons. Stato, sez. VI, 8485/2023 e 4887/2021 e sez. III, 3846/2025). N. 04993/2024 REG.RIC.
Né ricorrono, d'altra parte, le ipotesi eccettuative entro le quali l'art. 104, comma 2,
c.p.a., ammette la produzione in appello di nuovi mezzi di prova, laddove il giudice li ritenga indispensabili ai fini della decisione o la parte dimostri di non averli potuti proporre o produrre nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile.
Le perizie in questione certamente avrebbero potuto/dovuto essere prodotte nel giudizio di primo grado, e prova ne sia il fatto che nello svolgimento del giudizio di primo grado non sono mancate occasioni di interlocuzione sulla materia tecnica de qua.
Come anticipato, tuttavia, le perizie in questione sono comunque anche irrilevanti.
Il parere pro veritate dell'arch. Mangone del 2 luglio 2025 si limita ad attestare che la raffigurazione planimetrica settecentesca del UC di NO (confermativa dell'originario pregio storico-artistico dell'intero parco della villa) non è coerente con l'attuale stato dei luoghi del parco in questione, ma ciò non basta a dimostrare che già nel 1976 (tempo di imposizione del vincolo) detto parco fosse realmente privo di qualsiasi pregio storico-artistico (aspetto, questo, che viene soltanto supposto ma non certificato).
La relazione dell'arch. Buono del 21 ottobre 2025 si limita, anch'essa, ad attestare l'inattualità della raffigurazione planimetrica settecentesca del UC di NO, ma senza fornire alcun elemento probatorio utile a smentire l'esistenza (nel 1976) di tracce tangibili degli antichi splendori.
La relazione tecnica dell'ing. Cafararo del 9 giugno 2024 è parimenti tutta incentrata sull'attuale stato di degrado dell'ex parco della villa, ma senza fornire – ancora una volta – alcun elemento istruttorio utile a ricostruire le effettive condizioni artistico- architettoniche esistenti al tempo di adozione del vincolo.
Ugualmente irrilevante, infine, è il richiamo di parte appellante al precedente di questo
Consiglio di Stato n. 3605 del 9 maggio 2022, in cui il Collegio ha considerato rilevante lo stato di degrado in cui verserebbe l'ex parco della villa ai giorni d'oggi. N. 04993/2024 REG.RIC.
In quel caso, infatti, gli atti amministrativi impugnati contemplavano un parere negativo reso dalla Soprintendenza in sede istruttoria, ciò che significa che vi era stata una concreta valutazione di compatibilità paesaggistica (di segno negativo) della
Soprintendenza (valutazione che il Consiglio di Stato aveva giudicato viziata, in quanto non aveva preso in considerazione l'attuale stato dei luoghi del parco della villa).
Nel caso di specie, invece, la valutazione di compatibilità paesaggistica della
Soprintendenza non è stata ancora resa, in quanto si discute – come visto – soltanto della necessità (o meno) che il rilascio del condono sia preceduto dal parere della
Soprintendenza; a venire in rilievo, pertanto, non è la compatibilità dell'abuso edilizio con il contesto ambientale attuale (ormai privo di qualsiasi pregio storico-artistico), bensì la formale esistenza (o meno) del vincolo culturale sull'area in questione.
Il che significa che il profilo di rilievo non è la condizione attuale del parco della villa, bensì la condizione del parco al tempo dell'adozione del vincolo (1976).
Orbene, come già visto, vi sono in atti prove del fatto che al tempo dell'adozione del vincolo il parco ancora conservava alcune tracce tangibili dell'originario pregio storico-artistico settecentesco, mentre non vi sono prove (altrettanto significative) del fatto contrario.
20.4. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il secondo motivo di appello va respinto.
SUL TERZO MOTIVO DI APPELLO
21. Con il terzo motivo di appello, l'appellante contesta il secondo provvedimento di annullamento in autotutela, nella parte in cui lo stesso precisa che “il precedente parere era stato reso dalla Soprintendenza in riferimento alla particella 601 (così come comunicato dalla richiedente il parere ED NU) e non sulla particella originaria 244, la quale risulta per intero sottoposta al summenzionato vincolo storico architettonico ex lege 1089/39”. N. 04993/2024 REG.RIC.
Ad avviso dell'appellante, il fatto che la particella n. 601 (su cui insiste l'immobile di proprietà della ricorrente) derivi dal frazionamento della particella n. 244, sarebbe di per sé irrilevante, atteso che il vincolo in questione è stato apposto esclusivamente sulla villa e non sulla particella.
Obietta l'appellante, inoltre, che “la sussistenza del vincolo nel corso degli ultimi trent'anni non è stata MAI evidenziata nei confronti dei proprietari di immobili ricadenti nel perimetro della citata area. Difatti, negli anni addietro, sono stati concessi, dal Comune di Napoli, tantissimi condoni edilizi ed altri provvedimenti amministrativi senza che sia mai stato opposto la sussistenza di un vincolo del genere; di talché, la presunta sussistenza del vincolo, soltanto per la sig.ra ED, appare aspetto del tutto irragionevole, visto che non si comprende come nel corso degli ultimi
40 anni le Amministrazioni appellate abbiano concesso titoli edilizi, consentito una massiccia edificazione, installazioni di antenne radio, la costruzioni di strade, senza che nessuno mai abbia evidenziato la sussistenza di qualsivoglia vincolo”.
21.1. Anche questo terzo motivo di appello è infondato.
La prima parte del motivo in esame risulta confutata dalle considerazioni già esposte in relazione al secondo motivo di appello.
Si è già visto, infatti, che il vincolo ricade non soltanto sulla villa ma anche sulle sue pertinenze, ivi incluso il parco su cui insiste (pacificamente) l'immobile dell'appellante.
Per quel che concerne, invece, la seconda parte del motivo ora in esame, va evidenziato che la denunziata disparità di trattamento non è rilevante in materia di abusi edilizi.
Ed infatti, i provvedimenti di diniego di condono edilizio costituiscono, pur nell'esercizio di un potere di valutazione tecnica, espressione di un potere vincolato rispetto ai presupposti normativi richiesti e dei quali deve farsi applicazione, con la conseguenza che in ordine al medesimo non possono venire in rilievo profili di eccesso N. 04993/2024 REG.RIC.
di potere quali la disparità di trattamento, propri dell'esercizio del potere discrezionale. Ne consegue che l'eventuale rilascio del condono registratosi in analoghi casi di abusi non condonabili (e quindi in via di principio suscettibili di annullamento giurisdizionale o amministrativo) non può di per sé legittimare la pretesa a identico trattamento.
21.2. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, anche il terzo motivo di appello va respinto.
SUL QUARTO MOTIVO DI APPELLO
22. Con il quarto motivo di appello, infine, l'appellante reitera la doglianza di primo grado imperniata sulla violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento.
Il secondo provvedimento di annullamento in autotutela adottato in data 10 febbraio
2023, infatti, non è stato preceduto dalla suddetta comunicazione, con asserita grave violazione delle garanzie procedimentali dell'appellante.
A tal proposito, l'appellante soggiunge che “la necessità della comunicazione dell'avvio del procedimento ai destinatari dell'atto finale è prevista dall'art. 7 della
L. n. 241/1990 non soltanto per i procedimenti complessi che si articolano in più fasi
(preparatoria, costitutiva ed integrativa dell'efficacia), ma anche per i procedimenti semplici che si esauriscono direttamente con l'adozione dell'atto finale, i quali comunque comportano una fase istruttoria da parte della stessa autorità emanante”,
e nel caso di specie “per quanto possa apparire – apparentemente - vincolata l'attività della P.A., atteso il contenuto della certificazione della Soprintendenza, ciò non esimeva la stessa a comunicare la riapertura del procedimento amministrativo e ciò sulla scorta della circostanza per la quale sussistono, agli atti, due differenti certificazioni rese dalla Soprintendenza di diverso contenuto, che avrebbero dovuto indurre l'Ente comunale ad approfondire la vicenda, mediante la partecipazione al procedimento della appellante. In altri termini, l'aspetto per cui sono state rese N. 04993/2024 REG.RIC.
differenti certificazioni – ove, in una viene rappresentata la insussistenza del vincolo de quo, ed in un'altra l'esistenza del vincolo in parola – avrebbe dovuto indurre il
Comune di Napoli, quantomeno, a notiziare la odierna appellante, anziché emettere un provvedimento definitivo e depositarlo nel giudizio in esame. Invece, l'Ente comunale ha provveduto, a seguito dell'istanza inoltrata dal controinteressato, a riaprire il procedimento amministrativo, ad istruirlo, e definirlo mediante il citato provvedimento qui gravato, senza neanche notificarlo alla sig.ra ED”.
22.1. Anche questo quarto motivo di appello è infondato.
Se da un lato è vero, infatti, che pure i provvedimenti vincolati possono sottendere la necessità di un contraddittorio procedimentale (il cui oggetto è rappresentato dai fatti complessi da accertare in sede istruttoria) dall'altro lato è anche vero, tuttavia, che la violazione delle garanzie procedimentali può essere causa di illegittimità del provvedimento vincolato soltanto se (e nella misura in cui) il loro puntuale rispetto avrebbe potuto determinare un contenuto dispositivo diverso (art. 21 octies, secondo comma, legge 7 agosto 1990 n. 241).
Orbene, nel caso di specie non v'è in atti alcuna prova di tale circostanza.
L'istruttoria svolta ha confermato, infatti, che l'immobile in questione insiste su un'area gravata da un vincolo (legittimamente esistente al momento della sua adozione) sicché il procedimento di rilascio del condono avrebbe dovuto necessariamente essere preceduto dal parere della Soprintendenza (parere che, tuttavia, non è mai stato reso).
Ne discende, pertanto, che anche il quarto motivo di appello va respinto.
23. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, l'appello va respinto e, per l'effetto, la sentenza appellata deve essere confermata nei termini sopra esposti.
24. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. N. 04993/2024 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte appellante alla refusione delle spese del giudizio di appello in favore del controinteressato, del Comune di Napoli e del Ministero della Cultura e le liquida in misura pari – per ciascuna delle tre parti appellate – ad euro 2.000,00
(duemila/00) oltre oneri accessori come per legge (se dovuti).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
CO RI, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
CO Morgantini, Consigliere
Michele CH, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Michele CH CO RI N. 04993/2024 REG.RIC.
IL SEGRETARIO