Pubblicato il 10/12/2025

N. 09737/2025REG.PROV.COLL.

N. 07168/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7168 del 2022, proposto da
RM OL NO, rappresentato e difeso dall'avvocato LO Scopelliti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

CA OL, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessio Papa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Bagnara Calabra, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato OL Minasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Palmi, c.so T.A. Barbaro n. 34;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria sezione staccata di Reggio Calabria n. 73/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di CA OL e del Comune di Bagnara Calabra;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 settembre 2025 il Consigliere NA NO e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. NO OL e NO RM OL proponevano ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria per l’annullamento dell’ordinanza n. 6 emessa il 25.01.2017 dal Comune di Bagnara Calabra, con cui era stata ordinato ai ricorrenti la demolizione di alcune opere da loro realizzate, in assenza di titolo edilizio, all’interno di un appartamento di loro proprietà.

Il gravato provvedimento di rispristino era stato emanato dall’Ente municipale, visti i verbali di accertamento di abusi edilizi prot. n. 21969 del 29.11.2016 e n. 620 del 15.01.2017, con i quali il Comune aveva accertato la realizzazione, senza il necessario titolo edilizio, di alcuni balconi, della superficie complessiva di 35 mq circa, aggettanti sul cortile interno e sulla corte lato mare dell’edificio in cui era ubicato l’appartamento di proprietà dei ricorrenti.

Gli esponenti lamentavano che l’ordinanza di demolizione era stata adottata in violazione delle garanzie partecipative, non avendo l’intimata amministrazione provveduto ad adottare la comunicazione di avvio del procedimento. In particolare, deducevano che, se ne avessero avuto l’opportunità, avrebbero potuto dimostrare che le opere contestate erano state realizzate da molti anni, infatti l’edificio, in cui era inserito l’appartamento di loro proprietà, era stato realizzato sul finire dell’800, e la realizzazione dei balconi indicati come abusivi era anteriore alla data di entrata in vigore della legge n. 765 del 1967, o comunque risaliva certamente ad un'epoca in cui per la realizzazione dei manufatti per cui è causa non era prescritta l'acquisizione di un titolo edilizio.

Denunciavano che il gravato provvedimento era stato adottato in assenza della necessaria attività istruttoria, in particolare l’Amministrazione aveva omesso di accertare l’epoca di realizzazione dei balconi, i quali erano coevi al periodo di realizzazione dell’edificio, e da allora nessuna opera di ristrutturazione demolitiva o modificativa era stata effettuata. Argomentavano, altresì l’illegittimità del provvedimento, in relazione all'affidamento ingenerato rispetto al tempo trascorso dalla data di realizzazione delle opere asseritamente abusive.

La signora CA OL, nella qualità di procuratrice speciale del figlio IO EO, proprietario di un appartamento nel medesimo fabbricato ove era sito l'immobile oggetto di accertamento, proponeva atto di intervento ad opponendum , manifestando il proprio interesse alla eliminazione degli abusi realizzati sul fabbricato in parola e, pertanto, alla salvaguardia dei provvedimenti volti alla repressione degli stessi. A sostegno della legittimità del provvedimento impugnato, la difesa della OL evidenziava che la Sezione, con sentenza n. 108 del 6 marzo 2018, aveva già respinto il ricorso (n. 166/2017 RG) proposto avverso l'ordinanza n. 7 del 25.1.2017, con cui il Comune di Bagnara Calabra aveva disposto la demolizione di balconi pure illegittimamente realizzati sul fabbricato da un’altra proprietaria.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, con sentenza n. 73 del 2022, respingeva il ricorso. Il Collegio di prima istanza accertava, inter alia, che gli abusi edilizi si erano tradotti nella realizzazione, o meglio nella demolizione, e ricostruzione, di balconi prospicienti il cortile interno e la corte lato mare del fabbricato, in assenza di titolo abilitativo. Il T.A.R. rilevava che, in disparte le opposte dichiarazioni testimoniali delle parti, l’interveniente ad opponendum , con la consulenza versata in atti, aveva offerto, quanto meno, un principio di prova del fatto che le originarie caratteristiche dei balconi fossero state profondamente modificate, variando l’aspetto estetico dell’edificio e determinandone un importante mutamento. Sul punto risultavano significative le fotografie allegate alla relazione tecnica e, in particolare, quelle contraddistinte con i nn. 6) e 7) che mostravano l’unico balcone non modificato del fabbricato, circostanza quest’ultima genericamente contestata dalla difesa dei ricorrenti.

3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, RM OL NO ha impugnato la suddetta sentenza, contestando preliminarmente in rito l’atto di intervento ad opponendum della signora CA OL e denunciando nel merito: “ I) Illegittimità del provvedimento impugnato. Violazione delle garanzie partecipative. Violazione l. n. 241/1990 e s.m.i..; II) Illegittimità dell'ordinanza di demolizione. Difetto di istruttoria in ordine all'epoca di costruzione del manufatto. Eccesso di Potere ”.

L’appellante conclude formulando istanza istruttoria, chiedendo l’escussione dei testi meglio specificati nell’atto di appello, laddove se ne ritenga la necessità ai fini della decisione.

4. Il Comune di Bagnara Calabra si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

5. Si è costituita in giudizio CA OL, denunciando l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza dell’appello.

6. All’udienza straordinaria del 17 settembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo mezzo, l’appellante ha rilevato l’illegittimità della sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di primo grado ha respinto la domanda con la quale i ricorrenti hanno chiesto che l’intervento ad opponendum spiegato da CA OL sia dichiarato inammissibile.

8. Con il secondo motivo, il ricorrente denuncia l’erroneità della decisione appellata nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto privo di pregio il primo motivo del ricorso introduttivo, con il quale è stata contestata la mancata comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.

9. Con il terzo mezzo, RM OL NO ha contestato la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto infondato anche il secondo ordine di censure, con le quali si è lamentato il difetto di istruttoria da cui sarebbe afflitto il provvedimento impugnato con riferimento all’epoca di realizzazione dei manufatti. Secondo l’appellante, sarebbe stata fornita nel corso del giudizio ampia prova in merito all’edificazione dell’intero fabbricato, ivi compresi i balconi e le pertinenze, tutti databili inizio ‘900. Da tale documento sarebbe consentivo evincere chiaramente, in base al posizionamento delle travi e dei pilastri, lo scheletro dell’intero immobile e dei balconi stessi (circostanza che costituirebbe quanto meno un principio di prova dell’esistenza, fin dal 1900 circa, di un manufatto con caratteristiche equiparabili a quelle proprie della costruzione attualmente esistente).

In particolare, le risultanze degli atti di pubblico dominio, quale le visure catastali, le planimetrie storiche e l’ispezione ipotecaria, farebbero riferimento ad un immobile la cui edificazione sarebbe risalente a oltre 150 anni prima.

10. Le critiche, come sopra sintetizzate, vanno esaminate congiuntamente in quanto attinenti a profili connessi.

11. L’appello è infondato.

11.1. Va preliminarmente disatteso il primo mezzo, con il quale l’appellante denuncia l’inammissibilità dell’intervento ad apponendum della signora CA OL.

CA OL si è costituita ad opponendum nel corso del giudizio di primo grado e nel presente giudizio, nella qualità di procuratrice speciale del figlio IO EO, proprietario di un appartamento sito nel fabbricato ove sono stati realizzati gli abusi contestati dall’appellante.

La interventrice ha dedotto che il procedimento di repressione degli abusi avviato dal Comune di Bagnara Calabra è stato attivato in seguito alla denuncia della famiglia EO, che ha uno specifico interesse alla eliminazione degli abusi, in quanto titolare di una relazione stabile con i luoghi oggetto di trasformazione edilizia.

Il Collegio ritiene che la signora OL, nella qualità di procuratrice del figlio minore, ha titolo e legittimazione a proporre intervento ad opponendum , usufruendo di una legittimazione differenziata rispetto alla collettività, in quanto subisce gli effetti nocivi immediati e diretti della commissione dell’illecito edilizio nell’area limitrofa alla sua proprietà. Essa è titolare di una posizione di interesse legittimo all’esercizio dei poteri di vigilanza in ragione dello stabile collegamento con il territorio oggetto dell’intervento, che l’abilita a richiedere al Comune l’adozione di provvedimenti sanzionatori previsti dall’ordinamento, sussistendo una lesione alla propria sfera giuridica, e non occorrendo la prova di uno specifico pregiudizio, atteso che la violazione edilizia è idonea, come sopra precisato, a incidere negativamente sulla sua sfera giuridica (Cons. Stato, n. 1882 del 2020; id. n. 8402 del 2019; id. n. 3386 del 2019). Un indirizzo della giurisprudenza processualistica ritiene che, nel processo amministrativo, ai fini della legittimazione all’intervento volontario di soggetti diversi dalle parti originarie (art. 22, comma 2, l. 6 dicembre 1971, n. 1034), è sufficiente un qualsiasi interesse, anche di puro fatto o morale, anche perché l’interventore, non essendo titolare di un interesse diretto nella controversia, non può assumere una posizione autonoma ma solo aderire alla posizione di una delle due parti principali (Cons. Stato, n. 4958 del 2009).

11.2. Passando all’esame del merito del ricorso, va respinta la censura con la quale l’appellante denuncia la violazione delle garanzie procedimentali.

Secondo l’indirizzo costante della giurisprudenza di legittimità, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, l’ordinanza di demolizione è un atto vincolato e, in quanto tale, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 della l. n. 241 del 1990, non essendo prevista per l’Amministrazione la possibilità di effettuare valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene e dovendo considerarsi che la partecipazione del privato al procedimento comunque non potrebbe determinare alcun esito diverso (Cons. Stato n. 4640 del 2025).

Una volta accertato l’abuso, l’ordine di demolizione è, come si è detto, un atto vincolato che esita un procedimento di natura vincolata precisamente ordinato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge. Il provvedimento, pertanto, non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, non essendovi alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo non sana (Cons. Stato, n. 3001 del 2023). Né si può predicare un incolpevole affidamento nella legittimità degli interventi realizzati, derivante dal tempo intercorso tra la realizzazione dei manufatti e l’adozione del gravato provvedimento di ripristino, atteso non è configurabile un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito permanente che il tempo non può legittimare in via di fatto.

11.3. La doglianza di difetto di istruttoria dell’ordinanza impugnata, con riferimento all’epoca di costruzione del manufatto è infondata.

Va premesso che, secondo l’indirizzo prevalente della giurisprudenza di legittimità, l’onere della prova della ultimazione entro una certa data di un’opera abusiva, allo scopo di dimostrare che essa rientra fra quelle per le quali non è richiesto un titolo ratione temporis, incombe sul privato a ciò interessato, unico soggetto ad essere nella disponibilità di documenti e elementi di prova, in grado di dimostrare con ragionevole certezza l’epoca di realizzazione del manufatto.

Nella specie, le deduzioni difensive degli appellanti sono state genericamente proposte, né RM OL NO ha provato l’epoca di realizzazione dei manufatti, atteso che le dichiarazioni dei testi allegate non sono idonee a superare la circostanza di fatto evidenziata dal Comune che i balconi sono stati demoliti e ricostruiti in epoca successiva, con forme e dimensioni diverse da quelle originarie. L’interveniente ad opponendum ha depositato una relazione tecnica descrittiva dell’architetto Lo Cicero, dalla quale è agevole desumere che i balconi presenti sull’edificio di proprietà degli eredi NO risultano non corrispondenti a quelli di epoca remota realizzati al momento della costruzione del fabbricato e ripresi da alcune riproduzioni fotografiche allegate nella relazione.

Inoltre, ha allegato la dichiarazione del sig. LO OF, titolare negli anni 70 di una impresa edilizia, il quale, incaricato della costruzione dei balconi come oggi esistenti, ha dichiarato di avere provveduto in epoca successiva al 1970 alla demolizione dei vecchi balconcini e alla ricostruzione di quelli odiernamente presenti.

Ne consegue che, i balconi, come oggi realizzati, sono stati costruiti in assenza di titolo abilitativo.

Come precisato dalla signora OL con memoria, è stata allegata agli atti una piantina originale, reperita presso l’Archivio di Stato di Reggio Calabria, dalla quale si evince quanto sopra riferito, atteso che dopo il 1970 sono stati costruiti balconi di forma diversa rispetto a quelli precedenti.

Tanto è emerso anche nel corso del giudizio definito con sentenza del T.A.R. per la Calabria n. 108 del 2018, che ha esaminato una vicenda analoga riguardante lo stesso stabile. Anche in questo caso gli abusi contestati sono consistiti nella realizzazione, o meglio nella demolizione e ricostruzione, di balconi prospicienti il cortile interno e la corte lato mare del fabbricato, in assenza di titolo abilitativo. Va pertanto condiviso quanto osservato dal Collegio di prima istanza, e in particolare che l’interveniente ad opponendum, con la consulenza tecnica di parte, ha offerto un principio di prova del fatto che le originarie caratteristiche dei balconi sono state profondamente modificate, variando l’aspetto estetico dell’edificio e determinandone un significativo mutamento.

Sul punto appaiono significative le fotografie allegate alla relazione tecnica, e in particolare quelle contraddistinte ai nn. 6 e 7 che mostrano l’unico balcone non modificato del fabbricato.

Il Giudice di prime cure ha inoltre correttamente rilevato che le dichiarazioni testimoniali versate in atti dai ricorrenti in data 18 luglio 2020 hanno sostanzialmente provato l’assunto, riferendo che i balconi furono demoliti e ricostruiti (v. dichiarazioni di OT GI, NS CE RI, DE FR), con la conseguenza che la tesi difensiva degli appellanti è rimasta priva di riscontro probatorio.

Si deve, pertanto, convenire con la conclusione a cui giunge il Tribunale di prima istanza, secondo cui: “ In difetto di tale prova legittimamente l’Amministrazione ha provveduto ad irrogare la sanzione demolitoria stante che, come già evidenziato la Sezione (sentenza n. 108/2018 cit.), le opere realizzate dai ricorrenti, che sono consistite in un intervento di ristrutturazione edilizia che ha comportato una modifica ai prospetti del fabbricato sono soggette a permesso di costruire ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 380/2001”.

11.4. Ne consegue l’infondatezza delle critiche denunciate con il gravame, con conseguente rigetto dell’appello, dovendosi respingere anche l’istanza istruttoria, sia perché proposta in violazione dell’art. 104 c.p.a. (Cons. Stato, n. 5560 del 2021), sia perché ininfluente ai fini del decidere.

12. Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate, nella misura indicata in dispositivo, in favore della resistente Amministrazione. Tenuto conto delle ragioni della decisione, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite del grado nei confronti della interveniente ad opponendum.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del grado a favore del Comune di Bagnara Calabra che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, se dovuti e compensa le spese di lite con l’interveniente ad opponendum .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021 n. 113, con l'intervento dei magistrati:

DA RT, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

NA NO, Consigliere, Estensore

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA NO	DA RT

IL SEGRETARIO