Pubblicato il 21/03/2025

N. 02333/2025REG.PROV.COLL.

N. 09776/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9776 del 2023, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Michela Scafetta, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero della Giustizia, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2025 il Cons. Ugo De Carlo e uditi per le parti gli avvocati Gian Maria Covino per Michela Scafetta e l'avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il signor -OMISSIS- ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe che ha respinto il suo ricorso per ottenere l’annullamento del Decreto del Ministero della Giustizia del 14 novembre 2022 che ha comunicato il diniego dell'istanza di riconoscimento della causa di servizio per l'infermità “Coxartrosi bilaterale”.

2. L’appellante, Ispettore superiore del Corpo di Polizia Penitenziaria, è aveva iniziato a prestare servizio nel 1989 in vari istituti penitenziari ed aveva svolto mole missioni alle dipendenze del Gruppo operativo Mobile con pesanti turni di servizio che si protraevano oltre le otto ore.

Nel corso di molti anni di servizio aveva contratto diverse patologie che gli erano state riconosciute come dipendenti da causa di servizio.

3. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso poiché ha ritenuto condivisibile il giudizio dato dal Comitato circa l’etiologia della patologia denunciata che appare legata a disturbi circolatori, meccanici o dismetabolici, secondari il più delle volte a displasia, per anomalo sviluppo dell’articolazione coxofemorale) con difetti singoli o multipli a carico delle

componenti articolari (cotile, testa o collo femorale), elementi questi che comportano uno spostamento dell’asse di carico e, di conseguenza, una comparsa ed una evoluzione ingravescente dell’affezione.

4. L’appello è affidato ad un unico motivo che contesta la ritenuta validità del parere del Comitato soprattutto alla luce delle considerazioni della consulenza di parte che ha illustrato le ragioni per cui le valutazioni del Comitato non hanno tenuto conto sufficientemente come le modalità di svolgimento del servizio potevano avere un’efficacia concausale nella patologia sofferta dall’appellante, valutazioni suffragate dalla relazione del Sindacato della Polizia Penitenziaria attestante le oggettive condizioni malsane esistenti presso la Base Navale di-OMISSIS-

Non possono ritenersi fattore escludente del rapporto di causalità le eventuali predisposizioni organiche o condizioni preesistenti. Nè possono farsi valutazioni su basi esclusivamente statistiche, ma vanno considerate le effettive condizioni di salute e la specifica storia medica dell’interessato.

5. Il Ministero della Giustizia si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello.

6. L’appello è infondato.

La critica che l’appello propone alla sentenza di primo grado che ha confermato la legittimità della valutazione del Comitato di Verifica si fonda sulla circostanza che, non essendo sempre riscontrato che si tratti di patologia congenita in quanto dovuta a displasia per errato sviluppo dell’articolazione coxofemorale, non aver accertato se nel caso dell’appellante non si fosse fuori dei casi di maggiore verificazione costituisce una carenza di tipo istruttorio.

A supporto di tale modalità di valutazione rispetto alla quale la condotta del Comitato sarebbe carente viene richiamata una sentenza del T.a.r. per il Lazio (-OMISSIS-) che, però, è stata integralmente riformata dal Consiglio di Stato Sez II sentenza 11265/2023.

Si tratta di un recente precedente significativo anche per l’ampia motivazione che il Collegio ritiene di poter fare propria e che si riporta in quanto esso affronta tutti i rilievi che l’appellante ha sollevato nell’unico motivo di ricorso: “ 8.2. Va premesso che con l’art. 11 del d.P.R. n. 461/2001 è stato affidato al Comitato di verifica per le cause di servizio il compito di accertare «la riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttive di infermità o lesione, in relazione a fatti di servizio ed al rapporto causale tra i fatti e l'infermità o lesione», mentre ai sensi dell’art. 6, comma 1, del medesimo decreto la Commissione medica procede all’accertamento sanitario «dell’infermità o lesione, comprensiva possibilmente anche dell’esplicitazione eziopatogenetica».

Pertanto soltanto il Comitato di verifica per le cause di servizio è l’organo competente a esprimere un giudizio circa il riconoscimento della dipendenza di infermità da causa di servizio dei pubblici dipendenti, le cui valutazioni conclusive sono assunte sulla base delle condizioni della scienza medica e specialistica. Alla Commissione medica ospedaliera, infatti, spetta il giudizio diagnostico sulle infermità e lesioni denunciate dal pubblico dipendente e, per il caso che da esse siano residuati postumi invalidanti a carattere permanente, l’indicazione della categoria di menomazioni alle quali essi devono ritenersi ascrivibili, mentre al Comitato di verifica sulle cause di servizio spetta il diverso compito di accertare l’esistenza di un nesso causale fra le patologie riscontrate dalla Commissione a carico del pubblico dipendente e l’attività lavorativa da lui svolta (cfr. Cons. St., sez. II, sentenze 22 novembre 2021, n. 7772 e 9 marzo 2022, n. 1695).

Inoltre il giudizio formulato dal Comitato di verifica, nel quale vi sono sia professionalità mediche che tecnico – giuridiche, si impone all’amministrazione, che deve limitarsi ad eseguire soltanto una verifica estrinseca della completezza e regolarità del precedente iter valutativo e non può attivare una nuova ed autonoma valutazione che investa il merito tecnico, essendo tenuta ad esprimere una specifica motivazione solamente nei casi in cui, in base agli elementi a sua disposizione che non siano stati vagliati dal Comitato, ovvero in presenza di evidenti omissioni o violazioni delle regole procedimentali, ritenga di non poter aderire al parere del Comitato stesso, con conseguente richiesta di nuovo parere. In sostanza, una volta emesso il giudizio finale del Comitato di verifica per le cause di servizio, l’amministrazione è tenuta a motivare in maniera particolareggiata la sua decisione solo nei casi in cui ritenga di non adeguarsi al parere del Comitato, ma non qualora ritenga di condividere il parere di quell’organo medico-legale (cfr. Cons, St., sez. II, sentenze 15 giugno 2023, n. 5904, 23 marzo 2022, n. 2096 e 8 gennaio 2021, n. 300).

8.3. Ciò posto, si osserva che secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, anche di questa Sezione, il giudizio del Comitato di verifica per le cause di servizio è espressione di una valutazione di discrezionalità tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale soltanto per assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e violazione delle regole procedurali (cfr. Cons. St., sez. II, sentenze 8 agosto 2022, n. 6977, 22 luglio 2022, n. 6456, 21 aprile 2021, n. 3222 e 18 giugno 2021, n. 4702; sez. IV, sentenze 5 agosto 2022, n. 6945 e 21 settembre 2020, n. 5538).

Gli accertamenti sulla dipendenza di una patologia da causa di servizio, invero, rientrano nella discrezionalità tecnica del Comitato, la cui valutazione conclusiva sul nesso eziologico tra l’attività lavorativa svolta e l’infermità sofferta dal pubblico dipendente, basato su cognizioni di scienza medico-specialistica e medico-legale, non è sindacabile nel merito in sede giurisdizionale, salvo che non emergano vizi del procedimento o vizi di manifesta irragionevolezza della motivazione per l’inattendibilità metodologica delle conclusioni, ovvero per il travisamento dei fatti o, ancora, per la mancata considerazione di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione finale, senza che in ogni caso tale sindacato possa estendersi al merito delle valutazioni medico-legali dell’amministrazione. Si tratta quindi di limite che consente al giudice amministrativo una valutazione esterna di congruità e sufficienza del giudizio di non dipendenza, vale a dire sulla mera esistenza di un collegamento logico tra gli elementi accertati e le conclusioni che da essi si ritiene di trarre, mentre l’accertamento del nesso di causalità tra la patologia insorta ed i fatti di servizio, che sostanzia il giudizio sulla dipendenza o meno dal servizio, costituisce tipicamente esercizio di attività di merito tecnico riservato all’organo medico (cfr. Cons. St., sez. II, sentenze 14 giugno 2023, n. 5832 e 28 maggio 2021, n. 4136; sez. IV, sentenze 9 marzo 2017, n. 1435, 27 giugno 2017, n. 5357 e 25 marzo 2014, n. 1454).

Secondo la giurisprudenza in tema di verifica dell’incidenza causale del servizio su patologie a cosiddetta base endogena – da cui non vi è ragione di discostarsi – la dipendenza da causa di servizio può essere riconosciuta allorché sia dimostrato che tra il danno riportato e i fatti di servizio esista un legame causale oppure concausale (ovverosia quando le mansioni svolte non sono causa diretta del danno, ma hanno contribuito in modo efficiente e determinante all’insorgere della malattia) e tuttavia per poter affermare la dipendenza da causa di servizio delle predette infermità occorre fornire la prova che il sorgere di una condizione morbosa, il manifestarsi di una patologia, la menomazione della integrità psico-fisica dell’interessato siano da porre in stretta correlazione causale o concausale con l’attività di servizio, mentre un certo coefficiente di stress e di disagio della condizione lavorativa non possono che ritenersi necessariamente immanenti al disimpegno di mansioni, costituendo gli stessi un aspetto caratterizzante di detta attività. La prova della dipendenza da causa di servizio di dette infermità può dunque reputarsi fornita soltanto laddove si dimostri, con rigore scientifico, che l’infermità medesima sia stata prodotta in maniera determinante ed efficiente dall’attività di servizio ovvero che l’accidente patologico non si sarebbe presentato ove il ricorrente non si fosse trovato adibito al servizio prestato, cosicché l’attività di servizio deve quindi assumere connotati eccezionali e in un certo senso sovrastanti rispetto ad ogni altro antecedente causale facente parte dell’esistenza del soggetto e di conseguenza solamente i fatti di servizio connotati da eccezionalità vanno considerati a tal fine e possono essere decifrati alla stregua di cause o concause determinanti ai fini della insorgenza delle patologie lamentate dal ricorrente (cfr., ex aliis, Cons. St., sez. II, sentenze 20 maggio 2022, n. 4009 e 5 settembre 2023, n. 8169; sez. III, sent. 13 aprile 2023, n. 3735; sez. IV, dec. 14 aprile 2006, n. 2156).

In sostanza, il rapporto causa-effetto tra attività lavorativa del dipendente ed infermità sofferta deve essere individuato con un grado di consistente certezza sul piano medico-legale e tecnico-amministrativo, in quanto non è a tal fine sufficiente la mera possibile valenza patogenetica del servizio prestato, ma è necessaria la puntuale verifica, connotata da certezza o almeno da alto grado di credibilità logica e razionale, della valenza del servizio prestato quale fattore eziologicamente assorbente o, quanto meno, preponderante nella genesi della patologia, non potendosi farsi ricorso a presunzioni di sorta e non trovando applicazione, diversamente dalla materia degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali, la regola, contenuta nell’art. 41 c.p., per cui il rapporto causale tra evento e danno è governato dal principio dell’equivalenza delle condizioni (cfr. Cons. St., sez. I, parere 18 maggio 2022, n. 867/2022; sez. II, sent. 4 ottobre 2022, n. 8474).

8.4. Ciò premesso, nel caso di specie l’interessato ha valorizzato condizioni di lavoro gravose a cui è stato sottoposto per molti anni, senza tuttavia addurre elementi idonei a dimostrare in concreto che la patologia riscontrata sia frutto non già e non solo del mero svolgimento del servizio – che potrebbe averne semplicemente costituito l’occasione – ma pure che esso sia stato contraddistinto da specifici episodi dotati di precipua rilevanza causale. È invero non soltanto mancata la prova di un’effettiva connessione causale tra il lavoro e la patologia sofferta, ma soprattutto, in via pregiudiziale e assorbente, la prova dell’eccezionalità della prestazione lavorativa.

Specificamente nel ricorso di primo grado è stato rappresentato che «l’Assistente Capo -OMISSIS- ha lavorato per 16 anni nel servizio traduzioni sia come motociclista sia sui mezzi blindati, esposto a ogni condizione climatica (basse temperature, umidità, pioggia, vento), in tenuta pesante (giubbotto anti proiettili, arma pesante in dotazione per quel servizio, ecc.), con turnazioni massacranti, anche doppi turni, e orari giornalieri piuttosto lunghi. Già questi 16 anni di servizio hanno svolto la loro causa e/o concausa in relazione alla patologia di cui trattasi. Inoltre, gli ultimi 4 anni di servizio svolto al servizio di vettovagliamento presso la Casa Circondariale “-OMISSIS-” sottoposto, quindi, a cambi continui delle condizioni climatiche interne ad un carcere (brusche perfrigerazioni, umidità, afa, ecc.)». In sostanza, l’interessato non ha dedotto alcun episodio lavorativo peculiare di eccezionale gravosità, ma ha soltanto effettuato un generico riferimento all’insalubrità di prestazioni rientranti nel fisiologico svolgimento del lavoro di un appartenente alle forze di polizia.

Nella fattispecie in esame il parere del Comitato di verifica, adeguatamente motivato, non può ritenersi manifestamente illogico o irragionevole ovvero espresso in palese travisamento dei fatti, sicché detto parere (secondo il quale la patologia è «legata a disturbi circolatori, meccanici e dismetabolici»), per sua natura opinabile in base alla scienza medica, risulta nella specie insindacabile in sede di giurisdizione di legittimità, anche considerato che nessun eccesso di potere, sotto i profili espressamente dedotti, può ravvisarsi negli atti impugnati.

Come già in precedenza chiarito, il giudizio del Comitato di verifica per le cause di servizio, al pari di quello della Commissione medica ospedaliera, è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale soltanto per assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e violazione delle regole procedurali, mentre nel caso di specie non si riscontrano tali profili, atteso peraltro che il giudizio del consulente di parte non presenta profili in grado di manifestare alcun travisamento dei fatti o palese illogicità nel parere del Comitato. Al di fuori di tale perimetro infatti la valutazione medico legale espressa dagli organi competenti e in particolare dal Comitato di verifica per le cause di servizio non può essere disattesa da valutazioni mediche di terze parti (cfr., ex aliis, Cons. St., sez. IV, sentenze 26 gennaio 2023, n. 927 e n. 6945/2022 cit.; sez. II, sent. n. 8474/2022 cit.).

Va altresì precisato che in ogni caso, per superare il giudizio espresso dall’organo tecnico dell’amministrazione, non è sufficiente che esso sia meramente non condivisibile, dovendosi, invece, dimostrare la palese inattendibilità o l’evidente insostenibilità della valutazione tecnica (cfr., ex aliis, Cons. St., sez. II, sentenze 30 agosto 2023, n. 8073 e 1° luglio 2021, n. 5013), mentre nella fattispecie de qua il giudizio del Comitato non soltanto non è manifestamente inattendibile, ma è pienamente coerente con i fatti e intrinsecamente congruo. Il consolidato orientamento giurisprudenziale invero afferma che «una normale attività di servizio non può essere considerata concausa dell’insorgere di un’infermità a carico del dipendente, in assenza di comprovate situazioni di particolarità ed eccezionalità, tali da far presumere che, sull’insorgenza o aggravamento dell’infermità, si siano casualmente innestati, individuati, qualificati e rilevanti elementi riconducibili al servizio; perciò, nella nozione di concausa efficiente e determinante di servizio possono farsi rientrare soltanto fatti ed eventi eccedenti le ordinarie condizioni di lavoro, gravosi per intensità e durata, che vanno necessariamente documentati, con esclusione, quindi, delle circostanze e condizioni del tutto generiche, quali inevitabili disagi, fatiche e momenti di stress, che costituiscono fattore di rischio ordinario in relazione alla singola tipologia di prestazione lavorativa» (cfr. Cons. St., sez. II, sentenze 8023/2023 cit. e 19 gennaio 2022, n. 3419; sez. III, sent. 25 agosto 2022, n. 7454).

Ne discende che nella nozione di concausa efficiente e determinante di servizio possono farsi rientrare soltanto fatti ed eventi eccedenti le ordinarie condizioni di lavoro, particolarmente ed eccezionalmente gravosi per intensità e durata, che vanno necessariamente documentati, con esclusione delle circostanze e condizioni non eccezionali, quali inevitabili disagi, fatiche e momenti di stress, che costituiscono fattore di rischio ordinario in relazione alla singola tipologia di prestazione lavorativa (cfr., ex aliis, Cons. St., sez. II, sentenze 19 gennaio 2022, n. 341, 14 marzo 2022, n. 1791, 14 aprile 2022, n. 2825 e 8 maggio 2019, n. 2975; sez. IV, sent. 29 marzo 2021, n. 2613), il che assume maggiore frequenza fisiologica in relazione alle mansioni delle forze di polizia, dove le condizioni di criticità psicofisica (tra cui il peso della dotazione, i turni lunghi e ravvicinati e le intemperie climatiche su cui ha insistito l’interessato) sono connaturate al peculiare lavoro svolto, sicché, laddove non assurgano a livelli di eccezionale intensità e gravità, non possono reputarsi giuridicamente concause efficienti rilevanti ai fini del riconoscimento della causa di servizio e dei benefici economici connessi (cfr. Cons. St., sez. II, sent. 8023/2023 cit.).

Il parere reso dal Comitato di verifica risulta scevro dunque di qualsivoglia vizio e incensurabile sotto il profilo motivazionale, siccome ha fatto riferimento all’attività lavorativa svolta dall’interessato, escludendola dalle circostanze che avrebbero potuto determinare (quale causa o concausa) la patologia (coxartrosi bilaterale) lamentata e imputando detta patologia, in assenza di elementi probatori apportati dal dipendente, a fattori diversi ed estranei alle prestazioni di lavoro rese in favore dell’amministrazione penitenziaria.

Il Comitato ha specificato infatti che dette prestazioni non hanno cagionato l’infermità (coxartrosi bilaterale, più marcata a sinistra, con impegno funzionale in atto), bensì l’hanno meramente disvelata, in quanto essa è sovente legata a disturbi circolatori, meccanici o dismetabolici, derivanti «il più delle volte da displasia, per errato sviluppo dell’articolazione coxofemorale (60-80% delle forme) con difetti singoli o multipli a carico delle componenti articolati (cotile, testa o collo femorale), elementi questi che determinano uno spostamento dell’asse di carico e, di conseguenza, una comparsa ed una evoluzione ingravescente dell’affezione». Pertanto il riconoscimento dell’attività lavorativa prestata quale occasione rivelatrice della patologia esclude un suo apprezzamento quale concausa efficiente e determinante dell’infermità, dovendo le prestazioni svolte dall’interessato essere ragionevolmente ricondotte nell’alveo di una normale attività di servizio di un operatore di polizia penitenziaria e della connessa fisiologica gravosità (lavoro all’aperto anche in condizioni climatiche non ottimali, passaggio da luoghi chiusi ad aperti e viceversa nonché il peso della dotazione indossata), mentre ai fini della sussistenza della causa di servizio l’attività lavorativa deve assumere connotati eccezionali e idonei a sovrastare ogni altro antecedente causale della patologia, il che non è riscontrabile nel caso di specie .”.

7. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere alle Amministrazioni appellate le spese della presenta fase di giudizio che liquida in € 2.000 (duemila).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ugo De Carlo	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.