Pubblicato il 23/02/2026

N. 01426/2026REG.PROV.COLL.

N. 00231/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 231 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Costagliola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pozzuoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carmela De Franciscis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 4851/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pozzuoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. GI ER;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con l’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- del 14/11/2019, il Comune di Pozzuoli ingiungeva a -OMISSIS- la demolizione di un vano costituito da una veranda abusiva in parte realizzata in alluminio ed in parte da muratura, realizzata sul terrazzo di proprietà dello stesso, in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ed adibita a cucina.

2 – L’interessato proponeva quindi ricorso innanzi al Tar per la Campania, deducendo l’illegittimità del provvedimento.

3 - Con successivo ricorso per motivi aggiunti, impugnava altresì il provvedimento di diniego di sanatoria, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380 del 2001, rilasciato in data 15 gennaio 2020, deducendone – anche in tal caso – l’illegittimità.

4 - Con sentenza n. 4851/2023, il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 493/2020, integrato da motivi aggiunti, lo respingeva.

5 - -OMISSIS- proponeva appello avverso la predetta pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

6 – Con il primo motivo (ERROR IN IUDICANDO –VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 36 DEL D.P.R. 380/2001 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE 241/1990 – DIFETTO DI ISTRUTTORIA) si deduce che la sentenza impugnata è erronea perché il primo Giudice non avrebbe dovuto dichiarare infondato, ma bensì improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse il ricorso introduttivo proposto avverso il provvedimento demolitorio (Disposizione Dirigenziale n. -OMISSIS- del 06/12/2017), in ragione della presentazione, da parte dell’appellante, di un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 DPR 380/01.

6.1 – Con il secondo motivo di appello (ERROR IN IUDICANDO - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 31 DPR 380/01- DIFETTO DI ISTRUTTORIA) si contesta che il Giudice di primo grado ha concluso per la infondatezza del ricorso introduttivo perché “l’opera, come descritta, rappresenta di certo la creazione di una nuova volumetria non legittimata dal permesso di costruire n. -OMISSIS- 2017, che aveva ad oggetto soltanto la realizzazione di una scala a chiocciola a servizio del terrazzo sovrastante l’immobile; di una tettoia e di un muretto di recinzione. Né è conferente il richiamo alla natura pertinenziale del manufatto che, di contro, ha una sua autonoma funzionalità, come detto, di cucina e costituisce un ampliamento dell’appartamento preesistente.”.

Secondo l’appellante, tali conclusioni sono frutto di un errore per le seguenti ragioni:

- in primo luogo, perché la struttura che ci occupa, di modesta entità, non può definirsi nuovo volume, in quanto ricavata utilizzando uno spazio già esistente, chiuso su tre lati, sotto la preesistente tettoia;

- l’intervento è stato eseguito utilizzando un preesistente spazio, esso rientra a pieno titolo nel novero di quelli aventi natura manutentivo-pertinenziale ovvero di quelli di ristrutturazione edilizia. Ne consegue che, nella specie, non si è in presenza di un intervento di nuova costruzione, come erroneamente sostenuto dall’Amministrazione comunale, ma bensì di un intervento sul preesistente;

- ciononostante, con il provvedimento impugnato, l’Amministrazione ha ordinato la demolizione dell’intero manufatto ex art. 31 del D.P.R. 380/01, in luogo della sanzione pecuniaria ovvero della demolizione ai sensi del successivo art. 33;

- il TAR non può affermare la legittimità dell’ingiunzione di demolizione irrogata dall’Amministrazione ex art. 31 DPR 380/01 dopo aver qualificato l’intervento in questione un ampliamento dell’appartamento preesistente;

- gli interventi costituenti ampliamento di immobili preesistenti sono riconducibili nel novero degli interventi di ristrutturazione edilizia e non di nuova costruzione. Da ciò discende l’ovvio corollario che l’Amministrazione non avrebbe potuto adottare il provvedimento demolitorio, ai sensi dell’art. 31 DPR 380/01, trovando piuttosto applicazione il sistema sanzionatorio demolitorio di cui al successivo art. 33, previsto per gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti sul preesistente in assenza di titolo abilitativo.

6.2 – Con il terzo motivo (ERROR IN IUDICANDO - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE D.P.R N. 380/01 ED ART. 3 L. 241/90- CARENZA ASSOLUTA DI MOTIVAZIONE) l’appellante contesta la pronuncia impugnata laddove il TAR, avuto riguardo al provvedimento di demolizione, ha ritenuto infondato il motivo di gravame, incentrato sul difetto di motivazione del provvedimento di demolizione, sul presupposto che quest’ultimo risulterebbe compiutamente motivato sotto il profilo dell’interesse pubblico, ravvisando quest’ultimo “in re ipsa” ovvero nell’abusività dell’opera realizzata.

6.3 – Con il terzo motivo di appello (ERROR IN IUDICANDO- VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 7 l.241/90) l’appellante deduce l’error in iudicando commesso dal Giudice di Prime Cure che, nel determinarsi negativamente sulla impugnativa proposta dall’appellante, ha ritenuto non viziato il provvedimento di demolizione per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento ex art. 7 L. 241/90, perché trattasi di provvedimento avente natura strettamente vincolata.

6.4 – Con il quinto motivo di appello (ERROR IN PROCEDENDO ED ERROR IN IUDICANDO- VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI CORRISPONDENZA TRA IL CHIESTO E IL PRONUNCIATO, DEDUCIBILE IN SEDE DI APPELLO SOTTO IL PROFILO DELLA VIOLAZIONE DEL DISPOSTO DI CUI ALL'ART. 112 C.P.C. - DIFETTO DI MOTIVAZIONE) l’appellante deduce che la decisione appellata è viziata per omessa pronuncia da parte del giudice di primo grado, su taluni motivi di ricorso e per la precisione sui motivi contrassegnati dai nn. 2, 3, 4, 8 e 9.

L’appellante rimanda pertanto ai motivi di ricorso, formulati e non scrutinati in primo grado.

6.5 – Con il sesto motivo di appello (ERROR IN IUDICANDO- VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DPR 380/01 - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE L.R. N. 19/2001- VIOLAZIONE L. N. 241/90- VIOLAZIONE ART. 97 COSTITUZIONE- VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 24 DELLE NTA DEL PRG DEL COMUNE DI POZZUOLI- VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 13 DEL PTP DEI CAMPI FLEGREI- ECCESSO DI POTERE - INESISTENZA DEI PRESUPPOSTI IN FATTO E IN DIRITTO- DIFETTO DI MOTIVAZIONE- VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO -CARENTE ISTRUTTORIA) l’appellante deduce che la pronuncia impugnata è, altresì, erronea anche nella parte in cui ritiene infondati i motivi aggiunti proposti avverso il rigetto dell’istanza di accertamento di conformità avanzata dall’appellante, tenuto conto che:

- incombeva sull’Amministrazione l’obbligo di comunicare il preavviso di rigetto, così da consentire al soggetto interessato di poter interloquire e addurre gli elementi in proprio favore, esponendo le ragioni per le quali poteva provvedersi al rilascio del titolo abilitativo in suo favore;

- il provvedimento impugnato, con cui è stata rigettata l’istanza di accertamento di conformità del ricorrente, non è stato preceduto dalla comunicazione del preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990.

Per l’appellante sarebbe del pari non condivisibile l’affermazione di infondatezza delle censure che attengono alla mancata acquisizione del parere della Commissione edilizia nonché quelle relative alla violazione del principio di priorità cronologica nell’esame delle istanze di sanatoria formulate con i nn. 2 e 3 dei motivi aggiunti.

Per l’appellante, la pronuncia impugnata è, infine, censurabile anche laddove il TAR afferma che: “Il provvedimento di rigetto appare immune anche dalle prospettate censure che investono il merito della decisione amministrativa. In particolare, il diniego evidenzia con precisione le norme del piano urbanistico e quelle del piano paesaggistico ostative al mantenimento di un’opera che per la sua consistenza integra una nuova costruzione, onde la infondatezza dei motivi di ricorso relativi al difetto di motivazione e di istruttoria.”.

Per l’appellante, l’illegittimità del diniego di sanatoria discenda dal difetto di motivazione per una presunta e niente affatto esplicitata “insanabilità” delle opere in questione, configurando l’immobile in oggetto una nuova costruzione non consentita dalla disciplina della zona B5- 1 del PRG del Comune di Pozzuoli e della zona RUA del PTP dei Campi Flegrei.

Come evidenziato, trattasi, nella specie, di opere edili consistenti nella chiusura, sul terrazzo di proprietà del ricorrente, della tettoia autorizzata con permesso a costruire n. -OMISSIS-2017, con infissi in alluminio e vetro e piccoli muretti. Opere che, in considerazione delle loro caratteristiche e tipologia ed in considerazione della loro modesta entità, è evidente che, non solo non hanno determinato alcun aumento del carico urbanistico, ma si presentano anche incapaci di arrecare pregiudizio all’ambiente.

7 - L’appello merita accoglimento nei limiti di seguito precisati.

Quanto al primo motivo di appello, la prospettazione di parte appellante richiama una giurisprudenza ormai superata dal più recente e consolidato orientamento per cui la presentazione di una istanza di sanatoria ex art. 36 D.P.R. 380/2011 non rende inefficace il provvedimento sanzionatorio pregresso; non vi è dunque una automatica necessità per l’amministrazione di adottare, se del caso, un nuovo provvedimento di demolizione. La domanda di accertamento di conformità determina un arresto dell’efficacia dell’ordine di demolizione, ma tale inefficacia opera in termini di mera sospensione. In caso di rigetto dell’istanza di sanatoria, l’ordine di demolizione riacquista la sua efficacia (cfr. Cons. St. 2681/2017, Cons. St. 1565/2017, Cons. St. 1393/2016, Cons. St. 466/2015, Cons. St. 2307/2014).

8 – Quanto alle censure che contestano la qualificazione dell’abuso si osserva quanto segue.

L’appellante ha realizzato una veranda sul balcone con infissi in alluminio e vetri, di dimensioni m. 4,00 x m. 3,00 per una profondità di m. 1,00, con altezza nella parte bassa fino ad un metro, rivestita con mattonelle cm. 10 x 10; il vano di accesso al balcone è stato parzialmente eliminato al fine di creare un ambiente cucina, completo, arredato e funzionante.

Alla luce delle caratteristiche dell’opera innanzi descritta appare evidente che si sia al cospetto della creazione di una nuova volumetria abitabile, che ha ampliato l’appartamento preesistente.

L’ampliamento appare tuttavia modesto e si innesta sulla struttura già preesistente, dovendosi per l’effetto ricondurre l’intervento entro la categoria della ristrutturazione edilizia, per la quale doveva ritenersi certamente necessario il permesso a costruire, la cui mancanza non può tuttavia essere sanzionata alla stregua dell’art. 31 del TU Edilizia, bensì dell’art. 33 del medesimo TU che sanziona, infatti, gli interventi di ristrutturazione edilizia realizzati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità ed in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, non prevede l’applicazione della ulteriore sanzione dell’acquisizione e della sanzione pecuniaria (art. 31 commi 3 9 e 4 bis).

8.1 - Alla luce delle conclusioni innanzi rassegnate restano assorbiti i motivi del ricorso di primo grado contrassegnati dai nn. 2, 3, 4, 8 e 9, riproposti dall’appellante con quinto motivo di appello.

8.2 – Sono invece infondate le ulteriori censure di natura essenzialmente formale e procedurale.

Invero, il provvedimento di demolizione risulta adeguatamente motivato, tenuto conto del costante orientamento in base al quale “l’ingiunzione di demolizione, in quanto atto dovuto in presenza della constatata realizzazione dell’opera edilizia senza titolo abilitativo o in totale difformità da esso, è in linea di principio sufficientemente motivata con l’affermazione dell’accertata abusività dell’opera” (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4577 del 2 novembre 2016; cfr. amche Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato sentenza n. 9 del 2017).

Per tale ragione risulta infondato il terzo motivo di appello.

8.3 – Va parimenti disatteso il quarto motivo di appello, avendo il Giudice di prime cure fatto corretta applicazione dell’orientamento espresso dalla giurisprudenza costante, secondo la quale nel caso di atti aventi natura vincolata, tra i quali l’ordinanza repressiva di un abuso edilizio, l’avviso di inizio del procedimento non è necessario (ex multis, Cons. St., sez. V, 21 aprile 2014, n. 2194).

Invero, per quanto attiene a quest’ultima violazione procedimentale, in primo luogo, e in termini generali, va ribadito che l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce attività vincolata della pubblica amministrazione, con la conseguenza che ai fini dell’adozione delle ordinanze di demolizione non è necessario l’invio della comunicazione di avvio del procedimento, non potendosi in ogni caso pervenire all’annullamento dell’atto alla stregua del già citato art. 21-octies, legge 241/1990 (cfr. Cons. St., sez. IV, n. 734 del 2014; Cons. St., sez. V, n. 3337 del 2012; Cons. St., sez. V, n. 4764/2011).

9 – Sono infine infondate anche le censure avverso il provvedimento di diniego di sanatoria.

Il diniego si fonda sul rilievo che l’area su cui è stata realizzata l’opera “in riferimento al Prg ricade in zona B5-1 “Residenziale satura recente interna o contigua ad emergenze naturalistiche e paesistiche o a zone di elevato pregio ambientale. Manutenzione e restauro ambientale” - la cui normativa è riportata all'art. 24 delle norme di attuazione annesso a detto piano, che non consente tale tipo di intervento; ed in riferimento al PTP ricade in zona R.U.A. (Recupero Urbanistico Edilizio e Restauro Paesistico Ambientale) la cui normativa è riportata all'art. 13 delle norme di Attuazione”.

Il provvedimento, contrariamente a quanto dedotto da parte appellante, risulta adeguatamente motivato, tenuto altresì conto che “In sede di accertamento di conformità è interamente a carico della parte l'onere di dimostrare la c.d. doppia conformità necessaria per l'ottenimento della sanatoria edilizia ordinaria ai sensi dell'art. 36 d.P.R. n. 380/2001” (Consiglio di Stato, sez. VI, 14/03/2023, n. 2660).

Nel caso in esame, l’appellante si limita a sostenere di non aver creato una nuova volumetria, facendo derivare da tale premessa l’assunta illegittimità anche del provvedimento di diniego.

Tale prospettazione va disattesa, per le ragioni già esposte innanzi ed alle quali si rimanda, dovendosi ribadire che l’intervento, seppure riconducibile alla nozione della ristrutturazione sanzionabile ai sensi dell’art. 33 TU Edilizia, ha comunque concretizzato una nuova volumetria abitabile, rispetto ad uno spazio preesistente che, seppure parzialmente chiuso e munito di tettoia, non era un vano abitabile dell’appartamento.

9.1 - Le restanti censure di parte appellante neppure contestano la valutazione di incompatibilità con la disciplina dell’area, appuntandosi su aspetti formali e procedimentali inidonei ad incidere sulla legittimità del provvedimento.

Invero, per la giurisprudenza “L'istituto del c.d. preavviso di rigetto, di cui all'art. 10-bis citato, ha lo scopo di far conoscere alle amministrazioni le ragioni fattuali e giuridiche dell'interessato che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale, derivante dalla ponderazione di tutti gli interessi in campo e determinando una possibile riduzione del contenzioso fra le parti; tuttavia, tale scopo viene meno ed è di per sé inidoneo a giustificare l'annullamento del provvedimento nei casi in cui il suo contenuto non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, sia perché vincolato, sia perché sebbene discrezionale sia raggiunta la prova della sua concreta e sostanziale non modificabilità (C.d.S., III Sez., 1.8.2014, n. 4127)” (Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 28.9.2015 n. 4532).

9.2 – Alla luce delle considerazioni che precedono, anche l’eccepita mancata acquisizione del parere della Commissione edilizia non appare suscettibile di dare luogo all’illegittimità del provvedimento, dal momento che l’esito del procedimento appare comunque vincolato e non suscettibile di valutazioni discrezionali, idonee ad incidere dalla decisione.

Vale una conclusione analoga anche in relazione all’omessa formulazione della proposta motivata da parte del Responsabile del procedimento all’organo comunale competente all’emanazione del provvedimento conclusivo ai sensi dell’art. 20, commi 2, 3 e 7, del D.P.R. 380/01 e dell’art. 1, commi 1, 2 e 3 L.R. n. 19/2001.

9.3 – Infine, non è dato comprendere l’interesse dell’appellante a lamentarsi del “mancato rispetto dell’ordine cronologico di presentazione delle domande nell’esaminare queste ultime”, trattandosi di un aspetto organizzativo interno che non si riflette sulla posizione del privato, tanto più che a norma dell’art. 36 TU Edilizia, ove l’amministrazione non si pronunci entro i termini di legge con un provvedimento espresso, l’istanza di sanatoria si intende respinta.

10 – Per le ragioni esposte, l’appello va accolto nei limiti innanzi esposti e, in parziale riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado avverso l’ordine di demolizione. Per il resto l’appello va respinto.

Le spese di lite del doppio grado di giudizio, ad una valutazione complessiva della controversia, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie parzialmente l’appello nei limiti di cui in motivazione e, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado avverso l’ordine di demolizione negli stessi limiti.

Spese di lite del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

AB AN, Presidente FF

GI ER, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI ER	AB AN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.