Sentenza n. 547/2026
Depositata il 28/01/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado del LAZIO Sezione 8, riunita in udienza il 24/09/2025 alle ore 09:30 con la seguente composizione collegiale:
FILOCAMO FRANCESCO, Presidente
NISPI LANDI MARIO, Relatore
FRANGIOSA ANTONELLO, Giudice
in data 24/09/2025 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sull'appello n. 1337/2025 depositato il 11/03/2025

proposto da

Ricorrente_1 - P.Iva_1
Difeso da
Difensore_1 - CF_Difensore_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Comune di NO ZI - Piazza Della Costituente 1 00041 NO ZI RM
elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- pronuncia sentenza n. 11464/2024 emessa dalla Corte di Giustizia Tributaria Primo grado ROMA sez. 3
e pubblicata il 18/09/2024
Atti impositivi:
- AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 7 IMU 2021
a seguito di discussione in pubblica udienza e visto il dispositivo n. 2506/2025 depositato il
24/09/2025
Richieste delle parti: /

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. L'Ricorrente_1 impugnava presso la Corte di Giustizia Tributaria di primo grado l'avviso di accertamento proveniente dal Comune di
NO ZI relativo al mancato pagamento dell'IMU per l'anno 2021 per 352 immobili ubicati nel predetto Comune e affidati in gestione all'Azienda, per un importo di oltre 242.000 euro.
Deduceva l'Ricorrente_1 ricorrente:
- l'insussistenza dei presupposti del tributo, in quanto l'Azienda non era proprietaria né possedeva gli immobili sottoposti a tassazione, e non era stata sottoscritta la convenzione prevista dall'art. 35 della
Legge n. 865 del 1971;
- l'illegittimità dell'avviso per mancata applicazione dell'esenzione prevista dall'art. 13 del D.L. n. 201 del
2011, in quanto si trattava di unità immobiliari destinate ad alloggi sociali;

- in subordine la mancata applicazione dell'agevolazione specificamente prevista per gli enti di edilizia residenziale pubblica comunque denominati dal comma 10 del citato art. 13, per gli immobili adibiti ad abitazione principale degli assegnatari.
In via ulteriormente subordinata, l'illegittimità degli interessi e delle sanzioni applicate.

2. Con sentenza n. 11464, depositata il 18 settembre 2024, il ricorso veniva respinto.
Osservava la Commissione che secondo la giurisprudenza di legittimità, l'Ricorrente_1 andava comunque considerato come possessore dell'immobile, anche in caso di assegnazione, e a maggior ragione relativamente agli immobili non ancora assegnati.
L'agevolazione prevista dall'art. 13, comma 10, del D.L. n. 201 del 2011, è diversa e distinta anche nei presupposti dall'esenzione relativa agli alloggi sociali, e tali vanno considerati esclusivamente quelli che abbiano i requisiti previsti dal D.M. del 22 aprile 2008.
La prova del possesso dei predetti requisiti, ad avviso della Commissione, incombeva sull'Ricorrente_1, che non aveva presentato alcuna documentazione a riguardo.

3. Avverso la predetta sentenza ha presentato appello l'Ricorrente_1, proponendo 17 eccezioni, alcune delle quali relative a questioni preliminari e pregiudiziali, quali il mancato esperimento del tentativo di conciliazione, il difetto di sottoscrizione del provvedimento, l'inesistenza della notifica dell'atto impugnato, il difetto di motivazione per carenze nell'attività istruttoria, l'intervenuta prescrizione e decadenza per mancata notifica di atti presupposti, e l'illegittimità dell'aliquota applicata dal Comune.
Con l'appello venivano riproposti i motivi del ricorso in primo grado, e in primo luogo la mancanza del presupposto soggettivo per l'applicazione dell'IMU, non avendo la proprietà o il possesso degli immobili.
Ribadisce poi la spettanza dell'esenzione connessa con il carattere “sociale” degli alloggi gestiti. Contesta l'Ricorrente_1 che la sentenza di primo grado ha invertito l'onere della prova, ponendo a carico della ricorrente la dimostrazione, caso per caso, del possesso dei requisiti indicati nel citato D.M. del 2008 per ciascun immobile. Secondo la prevalente giurisprudenza di merito, il Comune è perfettamente in grado di conoscere la conformità degli immobili ai requisiti indicati nel citato D.M. del 2008.
L'Ricorrente_1 è infatti obbligato a locare gli immobili alle categorie più fragili, secondo un canone sociale predeterminato dalle Regioni, che in molti casi risulta inferiore all'imposta dovuta (cfr. sentenza Corte di cassazione n. 9834 del 2008).
Ritiene non dovuta l'imposta anche con riferimento agli alloggi occupati abusivamente da terzi, situazione perfettamente conosciuta dal Comune.
In mero subordine eccepisce la mancata applicazione delle detrazioni d'imposta prevista dall'art. 1, comma 749 della Legge finanziaria per il 2018.
Conferma infine, in ulteriore subordine, l'illegittimità dell'applicazione delle sanzioni e degli interessi già formulata in primo grado, e disattesa senza alcuna motivazione

4. Con controdeduzioni il Comune di NO ZI chiede preliminarmente l'inammissibilità di tutte le eccezioni preliminari e pregiudiziali non espressamente contenute nel ricorso in primo grado.
Nel merito, chiede la conferma della sentenza impugnata, non avendo l'Ricorrente_1 fornito prova dell'esistenza dei requisiti indicati nel D.M. del 22 aprile 2008 per considerare le unità abitative in questione come
“alloggi sociali”. La Corte di cassazione con la sentenza n. 20135 del 2019 ha sottolineato come gli Ricorrente_1 svolgono comunque una attività di carattere economico.
Per i Comuni, l'unica agevolazione prevista in favore degli ERP è quella prevista dall'art. 13, comma 10, del D.L. n. 201 del 2011.
Tale interpretazione è confermata dalle quantificazioni operate dalla citata Legge n. 201 del 2011, che individua le minori entrate in un importo assolutamente incompatibile con un'ipotesi di esenzione totale dall'imposta dei numerosi immobili gestiti dall'Ricorrente_1.

5. Con ordinanza n. 833 del 16 aprile 2025 questa Corte accoglieva la richiesta di sospensiva formulata dall'Azienda e rinviava, ai sensi dell'art. 47 del D.lgs. n. 546 del 1992, la discussione nel merito del giudizio all' odierna udienza.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. La controversia all'esame si inserisce in un ampio contenzioso che vede non solo nella Regione Lazio, ma in tutta Italia, una contrapposizione fra le aziende territoriali di edilizia residenziale pubblica e i
Comuni in merito alla debenza dell'IMU per gli immobili gestiti dalle predette aziende.
Si tratta di una questione estremamente rilevante per il numero degli alloggi, che, come visto, nel solo
Comune di NO ZI sono oltre 350, e per l'entità degli importi richiesti.

2. Al di là dell'esame di specifiche questioni giuridiche riguardanti i singoli provvedimenti impugnati
(l'appello oggi all'esame si articola in 17 motivi di impugnazione, molti dei quali riguardanti vizi formali dell'atto di accertamento), la giurisprudenza formatasi in esito al predetto contenzioso si è soprattutto soffermata sull'aspetto relativo all'applicabilità agli immobili gestiti dall'Ricorrente_1 e dagli altri enti-ERP- dell'esenzione prevista dall'art. 13, comma 2, lettera b, del D.L. n. 201 del 2011 per i cosiddetti alloggi sociali.
Il percorso giurisprudenziale, ampiamente riassunto dalle parti nei loro scritti difensivi, si è rivelato difficile e non univoco, anche in relazione alla complessa lettura ed interpretazione di disposizioni normativi generali, speciali e derogatorie, succedutesi in modo non coordinato, che di volta in volta hanno previsto esenzioni ed altre agevolazioni legate a presupposti sia oggettivi che soggettivi.

2.1. A fronte di un'originaria posizione restrittiva della giurisprudenza di legittimità e di merito, che riteneva applicabile agli enti ERP comunque denominati esclusivamente l'agevolazione prevista dall'art. 13, comma 10, del citato D.L. n. 201 del 2011 atteso il carattere speciale e derogatorio della citata norma, si è di recente consolidato un diverso orientamento: gli immobili gestiti dagli ERP beneficiano anche dell'esenzione prevista per alloggi sociali, purché le singole unità abitative abbiano i requisiti previsti dal
D.M. 22 aprile 2008, dovendosi applicare l'agevolazione prevista dal comma 10 nelle ipotesi residuali di immobili in possesso comunque dell'Ricorrente_1, ma privi di tali requisiti (cfr. da ultimo Cassazione sez. tributaria sentenza n. 6380 del 2024).
La citata giurisprudenza ha ritenuto inoltre prive di pregio le considerazioni formulate dai Comuni in merito ad una sottostima nella relazione introduttiva alla Legge 201 del 2011.

2.2. Il Collegio condivide tale orientamento.
Laddove fosse negata l'esenzione in parola con contestuale riconoscimento della sola detrazione, verrebbe infatti violato il principio di eguaglianza di cui all'articolo 3 della Costituzione, giacché altri soggetti diversi dagli enti ERP, ma che svolgono la medesima attività, conseguirebbero la totale esclusione dal tributo con evidente illogicità dell'impianto ermeneutico.
L'assoggettamento all'IMU, inoltre, non consentirebbe di assicurare agli enti ERP un'entrata tale da coprire i costi di gestione corrente degli immobili, e i necessari accantonamenti economici per la futura manutenzione e l'ammodernamento degli alloggi, considerato altresì il frequente rischio di morosità degli assegnatari.
Il riconoscimento dell'esenzione appare, inoltre, in piena sintonia con i principi di solidarietà sociale previsti dalla Carta Costituzionale, e di quello di “capacità contributiva” (articolo 53 Cost.), proprio in relazione alla modesta entità dei canoni di locazione e, quindi, alla minima redditività dei beni tassati.

3. Quale necessario corollario del citato nuovo indirizzo ermeneutico, la giurisprudenza si è soffermata poi sulla problematica relativa al riparto dell'onere della prova relativamente all'esistenza dei requisiti oggettivi per poter accedere all'esenzione.

3.1. A fronte di numerose pronunce, che in applicazione dei principi generali in materia, hanno ritenuto tale onere incombente sulle aziende ricorrenti, riaffermando il principio che chi chiede una misura agevolativa è tenuto a provare i sottostanti requisiti, si è di recente consolidato un diverso orientamento.
Da ultimo la Corte di cassazione, con sentenza n. 27020 del 2025, premessa una disamina critica delle precedenti decisioni, ha affermato il principio che “in materia di ICI, è nullo un accertamento privo di specifica motivazione concernente il diniego dell'esenzione prevista per gli alloggi sociali in favore degli
ERP, in quanto l'Ente impositore preposto alla gestione degli alloggi è in grado di effettuare un agevole monitoraggio sulla effettiva natura degli alloggi stessi, e sulla conseguente spettanza o meno del predetto beneficio”.
Ne consegue che un eventuale atto di diniego anche implicito dell'applicazione della predetta esenzione, con conseguente ripresa a tassazione, debba essere ampiamente motivato, e non formulato in modo massivo e generico, ponendo l'onere della prova contraria a carico degli enti ERP.
Seppure in astratto sembrerebbe gravare sul contribuente l'onere di dimostrare il possesso dei requisiti alla base della invocata esenzione, tale onere rischia di divenire una cosiddetta probatio diabolica in assenza dei dovuti temperamenti, giacché gli avvisi di accertamento riguardano nelle grandi città migliaia di immobili con conseguente difficoltà a produrre la mole di documentazione attraverso i portali telematici del contenzioso tributario.
Anche la predisposizione di perizie, relazioni tecniche e schede informative, spesso predisposte in via tuzioristica dagli ERP allorchè la controversia riguardi un numero limitato di immobili, rischia di divenire estremante oneroso allorché si tratti, come nel caso di specie, di diverse centinaia di alloggi.

3.2. Il nuovo indirizzo giurisprudenziale ribadisce in definitiva il generale principio che l'attività dell'amministrazione fiscale deve essere ispirata dal principio di non aggravamento del procedimento, corollario naturale dei canoni di buon andamento dell'attività pubblica, declinati nella ben nota triade di efficacia, efficienza ed economicità dell'Amministrazione pubblica.

3.3. In aggiunta alle condivisibili argomentazioni della recente giurisprudenza di legittimità citata -seguita da numerose pronunce di merito, anche di questa Commissione (cfr. sentenze nn. 7432 del 2025 e 7699 del 2025), il Collegio osserva che il procedimento di assegnazione degli alloggi affidati in gestione agli
ERP prevede un'ampia l'istruttoria finalizzata proprio a verificare che le caratteristiche architettoniche e strutturali di ciascun singolo appartamento rientrino nel disposto del D.M. 22 aprile 2008. A valle del positivo esito della predetta istruttoria, i Comuni selezionano, sulla scorta di apposite graduatorie, i soggetti assegnatari delle diverse soluzioni abitative e provvedono con decreto a disporre l'assegnazione degli alloggi. Successivamente all'adozione del provvedimento amministrativo, gli enti ERP sottoscrivono con gli assegnatari i contratti di locazione su un modello standard predisposto dal Comune e pattuiscono l'importo calmierato secondo le determinazioni adottate in sede regionale.

3.4. La previsione del processo sopra descritto porta a ritenere che le valutazioni operate in sede amministrativa non possano essere successivamente disattese senza un'ulteriore specifica motivazione in sede di verifica del regime fiscale cui assoggettare gli immobili assegnati.
In caso contrario si verificherebbe una evidente contraddizione tra il procedimento di assegnazione degli alloggi e l'atto impositivo che, seppur operanti in diversi ambiti, sono emessi dallo stesso Ente.

4. Premesso quanto sopra il Collegio, nel decidere il ricorso in appello oggi in discussione, ritiene di esaminare prioritariamente in applicazione del criterio della “ragione più liquida” la questione relativa alla spettanza agli alloggi gettiti dall'Ricorrente_1 e ubicati nel Comune di NO ZI dell'esenzione prevista dall'art. 13, comma 2, lettera b, del D.L. n. 201 del 2011.

5. Alla luce delle considerazioni svolte nei punti precedenti e dalla citata evoluzione giurisprudenziale l'appello è fondato per i motivi di seguito evidenziati.

5.1. La sentenza di primo grado, sia pur in modo non chiarissimo, ha correttamente riconosciuto la spettanza in astratto all'Ricorrente_1 dell'esenzione prevista per gli alloggi sociali, prendendo atto della evoluzione giurisprudenziale in materia.
Tuttavia, nel prosieguo della motivazione, in evidente condivisione di una giurisprudenza non più attuale, ha ritenuto che l'Azienda non avesse adempiuto all'onere su di lei incombente di provare per ciascun alloggio l'esistenza dei requisiti previsti dal D.M. 22 aprile 2008.

5.2. Si tratta, come detto, di oltre 350 immobili, numerosi dei quali assegnati dal Comune ai destinatari all'esito del procedimento descritto nei punti precedenti, volto ad accertare le caratteristiche di alloggi sociali delle singole unità immobiliari e a condizioni giuridiche ed economiche non determinate dalle parti contraenti, ma unilateralmente precostituite dalla Regione e dal Comune.

5.3. Con riferimento agli alloggi occupati senza titolo, la recente sentenza n. 60 del 2025 della Corte
Costituzionale ha dichiarato illegittima la normativa nella parte in cui non preveda l'esenzione dall'IMU, specie allorchè sia stata presentata, come avvenuto nel caso di specie, una tempestiva denuncia penale.
Il Comune è perfettamente in grado di rilevarne la sussistenza di tali situazioni, sia in quanto i propri uffici, attraverso la Polizia Locale, provvedono all'accertamento dell'occupazione illecita, sia in quanto gli Enti locali sono i destinatari delle denunce/querele sporte dall'Ricorrente_1 sulla base degli accertamenti effettuati.
L'Azienda, nel ricorso presentato in primo grado, ha allegato un dettagliato elenco degli immobili abusivamente occupati.

6. A fronte di quanto sopra, allora, l'atto di accertamento fiscale impugnato, che in modo immotivato e massivo disconosce per tutte le unità immobiliare gestite dall'Ricorrente_1 nel Comune di NO ZI la richiesta di usufruire del beneficio dell'esenzione per alloggi sociali, deve essere annullato in quanto affetto da evidente difetto di motivazione, nella parte in cui, in contrasto con la giurisprudenza citata, pone a carico dell'Ricorrente_1 un insussistente, difficile e oneroso onere di prova contraria.

7. Assorbito l'esame degli altri motivi d'appello alcuni dei quali -osserva il Collegio- sono da considerare comunque inammissibili in quanto formulati per la prima volta in sede di impugnazione.

8. Il recente consolidamento della giurisprudenza citata e le complessità delle questioni trattate rappresentano giustificato motivo per compensare le spese dell'intero giudizio.
Per mero errore materiale, il dispositivo comunicato alle parti e inserito nel fascicolo telematico reca la seguente dizione: “Respinge il ricorso presentato. Spese compensate”.
Per i motivi sopra esposti il predetto dispositivo va sostituito con quello corretto di seguito riportato.

P.Q.M.

Accoglie l'appello. Spese compensate.
Roma, 24 settembre 2025.
Il Relatore Il Presidente
Dott. Mario Nispi Landi Dott. Francesco Filocamo