Sentenza n. 11/2026
Depositata il 28/01/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di PAVIA Sezione 1, riunita in udienza il 26/01/2026 alle ore 10:00 in composizione monocratica:
LA SALVIA FRANCESCA, Giudice monocratico in data 26/01/2026 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sul ricorso n. 208/2025 depositato il 22/07/2025

proposto da

Ricorrente_1 - CF_Ricorrente_1
Difeso da
Difensore_1 - CF_Difensore_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Comune di Pavia - Piazza Municipio N.2 27100 Pavia PV
Difeso da
Nominativo_1 - CF_1
Nominativo_2 - CF_2
ed elettivamente domiciliato presso Piazza Municipio N.2 27100 Pavia PV
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 32811 IMU 2019
a seguito di discussione in pubblica udienza e visto il dispositivo n. 10/2026 depositato il 26/01/2026
Richieste delle parti:
Ricorrente: Accoglimento. Resistente: Rigetto.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Parte ricorrente, sig.ra Ricorrente_1, impugna l'avviso di accertamento esecutivo IMU n. 32811, notificato in data 20.05.2025, emesso dal Comune di Pavia per recuperare a tassazione l'IMU dovuta per l'anno 2019
e versata solo parzialmente dalla contribuente.
La differenza da pagare riguarda un lotto di terreno identificato catastalmente come Catasto_1
.
Il suddetto mappale è incluso nel vigente PGT del Comune di Pavia in zona edificabile, come emerge dai motivi esposti nell'avviso di accertamento: “L'area, iscritta al NCEU alla Catasto_1, è azzonata nel vigente PGT come “Art. 22 – Tessuto a media densità “- PdR del PGT, zone OMI C2 ed inserita in un contesto edificato di costruzioni di prevalente tipologia residenziale” ed era inclusa, sempre come area edificabile, anche nel previgente PGT comunale approvato con Deliberazione di C.C. n. 33 del 15 luglio
2013: “La destinazione dell'area ne consente l'edificabilità sin dall'anno 2013 - approvazione del PGT avvenuta con Delibera di Consiglio Comunale n. 33 del 15 luglio 2013” (cfr. doc.1 –avviso impugnato).
Per la determinazione del valore ai fini IMU del Mappale_1, l'Ufficio faceva riferimento ai valori di cui alla Deliberazione di G.C. n. 79/2024 con oggetto “Imposta Municipale Propria-IMU. Individuazione dei valori di riferimento per gli anni 2019/2020/2021/2022/2023 ai fini IMU delle Aree Edificabili della Città di Pavia. Approvazione”.
Si costituiva il Comune chiedendo il rigetto del ricorso.
All'udienza del 26 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

La questione prospettata da parte ricorrente verte sui seguenti motivi: 1. “Decadenza del potere di accertamento per l'anno d'imposta 2019”; 2. “Illegittimità nel merito – Erronea qualificazione del terreno come edificabile e natura pertinenziale dell'area in contestazione”; 3. “Difetto (o contraddittorietà) di motivazione dell'avviso, in violazione dell'art. 7 L.212/2000”; 4. “Erronea determinazione del valore imponibile – Mancata valutazione oggettiva del valore venale e necessità di disapplicare la delibera comunale n. 79/2024 per eccesso di potere”; 5. “Violazione dei principi di collaborazione e buona fede (art. 10 L.212/2000) – Comportamento contraddittorio dell'Ufficio e tutela dell'affidamento del contribuente”.
Con il primo motivo, la contribuente eccepisce la decadenza del potere di accertamento per l'anno d'imposta
2019 adducendo che, pur volendo tenere conto della proroga dei 120 giorni riconosciuti dalla legge per il contraddittorio preventivo (incardinato fra le parti), il nuovo termine ultimo “per emettere (e notificare) l'atto di accertamento definitivo risultava dunque spostato al 30 aprile 2025”.
La censura è infondata.
L'Ufficio ha correttamente operato seguendo i dettami contenuti nell'art. 6 bis della L. 212/2000, a garanzia del contraddittorio, provvedendo a spedire l'invito al contraddittorio mediante raccomandata con ricevuta di ritorno in data 20.12.2024.
La notifica si perfezionava ex art. 140 c.p.c. per compiuta giacenza in data 02.01.2015 e, da qui, il successivo calcolo della decorrenza dei termini con scadenza al 1° luglio 2025, come correttamente prospettato dalla parte resistente nelle controdeduzioni, che di seguito si richiamano, e che vengono condivise da questo
Giudice: “Ai sensi del comma 3 dell'art. 6 bis della L. 212/2000 sopra riportato, quindi, l'atto di accertamento non poteva essere adottato prima che decorressero 60 giorni dalla notifica al contribuente, ovvero non prima di 60 giorni dal 2 gennaio 2025. Sempre in applicazione del medesimo comma 3, poiché “la scadenza di tale termine” – ovvero i 60 giorni dal 2 gennaio 2025 – “è successiva a quella del termine di decadenza – ovvero il 31 dicembre 2024, “tale ultimo termine” – ovvero quello di decadenza – “è posticipato al centoventesimo giorno successivo alla data di scadenza del termine di esercizio del contraddittorio”. Quindi il termine di decadenza, in questo caso viene spostato di 120 giorni in avanti rispetto al 60-esimo giorno successivo alla notifica dell'invito al contraddittorio: 2 gennaio + 60 giorni= 3 marzo 2025; 3 marzo + 120 giorni= 1 luglio 2025” (cfr. pag. 5).
Con il secondo motivo, nel merito, parte ricorrente contesta la pretesa impositiva sostenendo che le argomentazioni del Comune “secondo cui il Mappale_1 sarebbe soggetto a IMU come area edificabile” sono errate in quanto il Mappale_1 ha natura pertinenziale rispetto all'abitazione che insiste sul MA : (testualmente: “Dal 2013 il Comune di Pavia ha approvato il Piano di Governo del Territorio (PGT) vigente, che classifica l'area in questione come area edificabile in zona residenziale. Tuttavia, tale edificabilità è solo teorica e limitata: il lotto, inserito in un contesto residenziale già urbanizzato, potrebbe al più essere utilizzato per ampliamenti del fabbricato esistente, mancando di un proprio sbocco sulla strada pubblica e presentando vincoli di fatto dovuti alla sua destinazione a giardino. In altre parole, non si tratta di un lotto autonomamente edificabile con nuova costruzione, ma di un terreno accessorio all'abitazione, la cui edificabilità “effettiva” risulta fortemente circoscritta” - cfr. pag. 2 ricorso ).
La contribuente sostiene, dunque, che il terreno in argomento (Mappale_1) - per le ragioni esposte in ricorso – ha natura pertinenziale rispetto all'abitazione (MA) e che non sarebbe possibile una trasformazione dell'area (attualmente giardino) “senza una radicale trasformazione dello stato dei luoghi”.
La censura è infondata.
L'area, in base alla pianificazione urbanistica vigente, va considerata edificabile e il valore da dare alla stessa
è quello stabilito con Deliberazione n. 79/2024
Il valore dell'area in argomento (Valore_1/mq.) è stato determinato dal Comune in forza dei criteri indicati nella scheda n. 25 allegata alla relazione tecnica prodotta in questa sede: “DETERMINAZIONE DEL VALORE VENALE MEDIO DELLE AREE FABBRICABILI AI FINI DELL'APPLICAZIONE DELL'IMPOSTA MUNICIPALE PROPRIA ANNO 2023 -Aggiornamento e rideterminazione anni 2019-2023 - art. 5 D.lgs
504/1992” (cfr.doc. 3); la relazione è stata ritenuta dall'Ente parte integrante della citata deliberazione comunale n. 79/2024.
La valutazione, pertanto, è stata fatta tenendo conto delle prescrizioni di cui agli artt. 2 e 5 (punto 5) D.lgs.
n. 504/1992.
In particolare, è stata fatta avendo riguardo: “alla zona territoriale di ubicazione, all'indice di edificabilità, alla destinazione d'uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche”.
Tanto dovrebbe bastare per ritenere legittimo l'avviso di accertamento emesso dal Comune di Pavia, e qui impugnato, atteso che il presupposto dell'atto è proprio il possesso di un terreno edificabile.
Invero, nell'avviso di accertamento impugnato ( e prima ancora nello schema d'atto emesso ai fini del contraddittorio preventivo), il Comune ha motivato le ragioni per cui procedeva al recupero a tassazione dell'IMU non versata: “L'area, iscritta al NCEU alla Catasto_1, è azzonata nel vigente PGT come "Art.22 - Tessuto a media densità "- pdR del PGT, zone OMI C2 ed inserita in un contesto edificato di costruzioni di prevalente tipologia residenziale. La destinazione dell'area ne consente l'edificabilità sin dall'anno 2013 - approvazione del PGT avvenuta con Delibera di Consiglio Comunale n.33 del 15 luglio 2013. La Giunta Comunale con propria deliberazione n.79 del 15/02/2024, avente in oggetto "Imposta Municipale Propria-IMU. Individuazione dei valori di riferimento per gli anni 2019/2020/2021/2022/2023 ai fini IMU delle Aree Edificabili della Città di Pavia. Approvazione", ha approvato i valori in comune commercio ai fini dell'applicazione dell' lmposta Municipale Propria sugli Immobili” (cfr. doc. 2).
Nelle motivazioni si dà altresì atto che - in base al PGT in vigore dal 2013 - l'area è edificabile mediante un intervento edilizio diretto “operando peraltro in un contesto residenziale completamente urbanizzato, senza la necessità di realizzare opere di urbanizzazione;
l'edificabilità del lotto potrebbe essere utilizzata per realizzare ampliamenti di fabbricati esistenti, anche in assenza di un accesso diretto dalla pubblica via”.
Infine, si rileva che l'Ente ha fatto una valutazione della documentazione prodotta dalla ricorrente, in sede di contraddittorio, ritenendola insufficiente a caratterizzare la natura pertinenziale dell'area edificabile (Mappale_1
): “La documentazione fotografica prodotta, non particolarmente significativa, non dimostra il vincolo di asservimento durevole, funzionale od ornamentale dell'area al fabbricato, con il fine di migliorarne le condizioni d'uso, la funzionalità e il valore”.
Risulta pertanto smentita la prospettazione di parte ricorrente facente leva sull'assunta mancata e/o inadeguata esposizione dei presupposti e “delle ragioni giuridiche della pretesa, come invece imposto dall'art. 7 della L. 212/2000 (Statuto del Contribuente)”.
Invero, anche in questa sede, non risulta adeguatamente provata l'effettiva destinazione in modo durevole dell'area a servizio e/o ornamento del fabbricato con perdita di capacità edificatoria.
Ai fini dell'applicazione della disciplina ICI/IMU, un'area è da considerarsi fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal Comune;
in tal caso l'IMU deve essere dichiarata e liquidata sulla base del valore venale in comune commercio, tenendo conto anche di quanto possano incidere gli eventuali oneri di urbanizzazione.
Nella fattispecie, la contribuente – fra l'altro - non ha fornito alcuna proposta di valutazione alternativa rispetto a quella operata dal Comune.
In conclusione, e per tirare le fila del discorso, il Giudice – richiamato l'art. 817 c.c. e riconoscendo che la natura pertinenziale si realizza solo con la destinazione durevole a servizio oppure ad ornamento di un'altra cosa – ritiene che quando l'area rivendicata come pertinenza è urbanisticamente qualificata come edificabile si debba richiedere un'applicazione particolarmente rigorosa del principio di asservimento pertinenziale.
Ne consegue che, per escludere l'area edificabile dalla tassazione autonoma, non basta il semplice requisito soggettivo (cioè l'intenzione del proprietario di destinarla a servizio) né l'uso di fatto (come giardino o parcheggio).
È necessario che sia dimostrato un vincolo pertinenziale oggettivo, stabile e durevole che ne escluda, in maniera definitiva e incontestabile, ogni potenziale edificatorio futuro.
In pratica, il contribuente deve provare che l'area sia stata oggettivamente e funzionalmente vincolata al fabbricato in modo irreversibile, precludendo di fatto e di diritto ogni possibilità di costruzione. Il vincolo deve tradursi in una rinuncia legale e materiale al diritto di costruire su quella porzione di suolo.
Dal momento che, per quel che consta, la contribuente si è limitata a produrre documentazione fotografica a comprova della pertinenzialità dell'area - facendo riferimento a generici vincoli limitativi (es. mancanza di accesso alla via pubblica) senza indicare quanto tale vincolo potrebbe incidere sul valore dell'area – deve rilevarsi che: “… questa Corte ha puntualizzato che, in tema di ICI, un'area edificabile limitrofa ad un fabbricato non ne costituisce pertinenza, sol perché considerata, od anche semplicemente utilizzata, quale giardino dal proprietario del fabbricato stesso, in quanto tale uso - a prescindere dalla insussistenza di una nozione, se non giuridica, almeno tecnico-scientifica di giardino sulla cui base operare una qualificazione corretta - non è sintomatico, in carenza degli elementi concreti richiesti dall'art. 817 cod. civ., né della sussistenza di un sicuro e durevole asservimento dell'area al servizio od all'ornamento dell'edificio, né del fatto che il suo valore sia stato considerato per determinare quello (catastalmente rilevante) del fabbricato”
( Cass., Sez. 5^, 29 ottobre 2010, n. 22128; Cass., Sez. 5^, 30 maggio 2018, nn. 13606 e 13608; Cass., Sez. 5^, 19 settembre 2019, n. 23439; Cass., Sez. 5^, 9 marzo 2021, n. 6406; Cass., Sez. 5^, 31 agosto 2022, n. 25561; Cass., Sez. 5^, 24 gennaio 2023, n. 2143);
Lo ius edificandi non si può risolvere in un mero collegamento materiale “rimovibile ad libitum” e la prova dell'asservimento pertinenziale <….grava sul contribuente (quando ne derivi una tassazione attenuata) e deve essere valutata con maggior rigore rispetto alla prova richiesta nei rapporti di tipo privatistico;
se la scelta pertinenziale non è giustificata da reali esigenze, non può avere valenza tributaria, perché avrebbe l'unica funzione di attenuare il prelievo fiscale, eludendo il precetto che impone la tassazione in ragione della reale natura del cespite>> (tra le tante: Cass., Sez. 5^, 29 ottobre 2010, n. 22128; Cass., Sez. 5^, 13 novembre 2013, n. 25170; Cass., Sez. 6^-5, 23 giugno 2017, n. 15668; Cass., Sez. 5^, 30 ottobre 2018, n.
27573; Cass., Sez. 6^-5, 19 settembre 2019, n. 23439; Cass., Sez. 6^-5, 24 febbraio 2021, n. 5050; Cass.,
Sez. 5^, 9 marzo 2021, n. 6406; Cass., Sez. 6^-5, 31 marzo 2022, n. 10381; Cass., Sez. 5^, 31 agosto 2022,
n. 25561; Cass., Sez. 5^, 2 marzo 2023, nn. 6281, 6284 e 6285).
Sulla necessità di fornire un elemento certo, in ordine alla natura pertinenziale di un terreno rispetto al fabbricato, è intervenuto anche il legislatore al fine di dirimere aspetti controversi anche in giurisprudenza:
“Per fabbricato si intende l'unità immobiliare iscritta nel catasto edilizio urbano con attribuzione di rendita catastale. Si considera parte integrante del fabbricato l'area occupata dalla costruzione e quella che ne costituisce pertinenza esclusivamente ai fini urbanistici, purchè accatastata unitariamente” (cfr. art. 1 c. 714 lett. a) L. 160/2019).
Con il terzo motivo, la ricorrente eccepisce il difetto di motivazione dell'avviso di accertamento impugnato.
La censura è infondata.
All'uopo basta richiamare il più recente orientamento della Suprema Corte che consolida il precedente,
Cass. Civile Ord. Sez. 5 Num. 12550 Anno 2024: “5.1 - in tema di imposta comunale sugli immobili la Corte ha rilevato che l'obbligo motivazionale dell'accertamento deve ritenersi adempiuto tutte le volte in cui il contribuente sia stato posto in grado di conoscere la pretesa tributaria nei suoi elementi essenziali e, quindi, di contestare efficacemente l'an ed il quantum dell'imposta; in particolare, il requisito motivazionale esige, oltre alla puntualizzazione degli estremi soggettivi ed oggettivi della posizione creditoria dedotta, soltanto l'indicazione dei fatti astrattamente giustificativi di essa, che consentano di delimitare l'ambito delle ragioni adducibili dall'ente impositore nell'eventuale successiva fase contenziosa, restando, poi, affidate al giudizio di impugnazione dell'atto le questioni riguardanti l'effettivo verificarsi dei fatti stessi e la loro idoneità a dare sostegno alla pretesa impositiva (Cass., 24 agosto 2021, n. 23386; Cass., 30 gennaio 2019, n. 2555; Cass., 8 novembre 2017, n. 26431; Cass., 10 novembre 2010, n. 22841; Cass., 15 novembre 2004, n. 21571)”.
Sul quarto motivo <div>>, si rileva che il tema di “eccesso di potere” di una Pubblica Amministrazione non rientra fra le competenze del Giudice adito.
In ultimo, la richiesta di disporre una Consulenza Tecnica d' Ufficio viene rigettata atteso che la stessa non può mai sostituirsi all'attività istruttoria che compete alle parti;
la CTU è finalizzata, infatti, alla valutazione di fatti già dimostrati e non può costituire mezzo di prova o di ricerca di fatti che le parti debbono provare.
Ne consegue che la CTU non può essere disposta al fine di esonerare la parte dal fornire la prova di quanto assume, e, viene quindi respinta l'istanza poichè con essa non si vuole procedere a compiere un'indagine esplorativa alla ricerca di elementi, fatti o circostanze non provati.
Con ciò condividendo il rilievo dedotto dall'Ufficio sul punto: “il riferimento ad una perizia “terza” è ammesso dal legislatore laddove le parti contrapposte, ovvero l'ufficio accertatore ed il contribuente, sostengano due posizioni contrastanti - entrambe supportate da elementi tecnici ed obiettivi – che richiedono ulteriori valutazioni ed approfondimenti. Non è questo il nostro caso in quanto, come più volte sottolineato, il ricorrente non ha effettuato alcuna valutazione tecnica secondo i criteri dell'art. 5 comma 5 del D.Lgs. n. 504/1922”.
Il Giudice, infatti, nell'esercizio del suo potere discrezionale, può disporla se necessita di chiarimenti o di valutazioni tecniche degli elementi già acquisiti.
Per le ragioni esposte il ricorso va respinto.
Ad una valutazione complessiva della vicenda le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Respinge il ricorso e compensa le spese.
Pavia, lì 26 gennaio 2026 Il Giudice
CA La AL