Pubblicato il 25/11/2025

N. 00945/2025REG.PROV.COLL.

N. 00517/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 517 del 2025, proposto da
Siram S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 97829211CD, rappresentata e difesa dagli Avvocati Raffaella Zagaria e Alessandro Botto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Enna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Maria Elena Argento, Giuseppe Moceri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Cpl Concordia Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Agatino Cariola e Giorgio Vercillo, Giulia Boldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione Quarta) n. 559/2025, resa tra le parti, in data 10 febbraio 2025, non notificata, nell’ambito del giudizio per l’annullamento: - del provvedimento dell’11 settembre 2024, a firma del RUP, con il quale l’ASP di Enna ha disposto l’esclusione dell’odierna appellante dalla procedura aperta per l’affidamento della gestione integrata e manutenzione degli impianti tecnologici ubicati presso i presidi ospedalieri ed i poliambulatori dell’ASP di Enna (CIG 97829211CD);

- della delibera n. 1516 del 18 ottobre 2024, con la quale l’ASP di Enna ha disposto l’aggiudicazione a favore della controinteressata della predetta procedura, nonché dei relativi allegati;

- della nota prot. 86478 del 9 agosto 2024, a firma del medesimo RUP; di tutti gli atti e i verbali relativi al sub-procedimento di verifica di anomalia dell’offerta dell’odierna appellante;

- nonché, di ogni altro atto comunque preordinato, connesso, subordinato, consequenziale;

nonché per l’accertamento del diritto dell’odierna appellante all’aggiudicazione della gara e alla stipula del relativo contratto con declaratoria dell’inefficacia del contratto stipulato e subentro dell’istante per la parte non ancora eseguita, ai sensi dell’art. 122 c.p.a.;

oltre che, in caso di parziale inefficacia del contratto, al risarcimento per equivalente del danno che potrà emergere in corso di causa per la parte residua ovvero, qualora non si ritenga di non dichiarare inefficace il contratto stipulato, per la condanna all’integrale risarcimento del danno, da determinare in corso di causa;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Enna e della Cpl Concordia Soc. Coop.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025 il Cons. OL GL e uditi per le parti gli Avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società appellante premette che con delibera n. 447 del 24 marzo 2023 l’ASP di Enna ha indetto la procedura aperta, ai sensi dell’art. 60 del d.lgs. n. 50/2016, per l’affidamento della gestione integrata e manutenzione degli impianti tecnologici ubicati presso i presidi ospedalieri ed i poliambulatori dell’ASP di Enna, per una durata di sei anni, con importo a base d’asta di 21.780.000,00 euro, criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, attribuzione di un massimo di 80 punti all’offerta tecnica e 20 punti a quella economica. L’appellante si collocava prima in graduatoria con 89,95 punti. Nella medesima seduta pubblica del 6 agosto 2024 era aperta la procedura di anomalia. Seguivano le giustificazioni dell’operatore.

Si duole, dunque, che con provvedimento dell’11 settembre 2024 - senza contraddittorio - il RUP disponeva la sua esclusione dalla gara, concludendo per la non sostenibilità economica dell’offerta sulla base di rilievi che non sarebbero stati sollevati prima, e, comunque, affetti da asserita macroscopica genericità, illogicità ed erroneità fattuale.

In data 14 gennaio 2025, l’ASP di Enna e CPL Concordia hanno stipulato il contratto.

Avverso la sentenza di primo grado che ha respinto il ricorso, la Società appellante deduce, dunque, i seguenti motivi di censura: 1 – sull’assenza di contraddittorio, error in iudicando, con riferimento al primo motivo di ricorso di primo grado, con cui si deduceva la violazione dell’art. 23 del disciplinare di gara, degli artt. 30 e 97 d.lgs. n. 50/2016, dell’art. 69 della direttiva UE n. 2014/24 e degli artt. 3, 41 e 97 Cost., nonché la violazione del principio di contraddittorio, della buona fede e della leale collaborazione e l’eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per carenza istruttoria, travisamento in fatto e in diritto, sviamento;

2 – sulla manifesta irragionevolezza, erroneità e illogicità della verifica di anomalia, error in iudicando con riferimento al secondo motivo del ricorso di primo grado, che ripropone vizi di cui al primo motivo di appello con riguardo alla genericità e all’infondatezza di ciascuno dei rilievi che l’ASP ha posto a fondamento del provvedimento di esclusione; le risorse dedicate e i relativi costi indicati nella relazione giustificativa corrisponderebbero esattamente a quanto riportato nell’offerta tecnica; il T.A.R. si sarebbe pronunciato soltanto sul rilievo relativo alla sottostima dei costi della manodopera; tuttavia a riguardo non avrebbe considerato che le risorse di personale non dedicato alla commessa erano state prese in considerazione all’interno delle spese generali, anche quanto alle spese di adeguamento CCNL, ovvero all’interno della voce delle spese per organizzazione.

L’appellante, dunque, ripropone, di seguito, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., i profili di censura dedotti in primo grado con riferimento a quanto concerne i costi relativi a lavoro straordinario, all’indennità di reperibilità e straordinario in reperibilità del personale della struttura operativa locale di governance e dei tecnici dedicati di presidio squadre installatori e di pronto intervento, agli importi della componente energia e della componente manutenzioni. Inoltre, quanto ai ricavi, deduce che non sarebbe stato considerato l’affidamento del “ Servizio Energia ”, comprensivo della gestione, conduzione e manutenzione impianti, il cui corrispettivo risiede in un canone da riconoscere a favore dell’appaltatore, oltre alle attività “ a canone ”, e al plafon d di 300.000 euro per gli “ altri lavori extracontrattuali ”. Con riguardo ai rilievi relativi ai “ costi ”, la valutazione compiuta dalla Stazione appaltante sarebbe illogica per aver pretermesso il dettame del C.S.A., che, al par. F2.9, stabilisce l’importo di franchigia di € 300,00 per ciascun intervento e tale importo è relativo al solo prezzo dei materiali o ricambi. Ancora, deduce che i costi di manutenzione specialistica indicati nell’offerta dall’appellante sarebbero il risultato delle analisi economiche condotte dalla Società. Riporta, inoltre, l’esistenza di accordi economici con le società di sviluppo software aziendali, implementazione software gestionali e operativi di monitoraggio e controllo. Sostiene ancora di aver correttamente quantificato gli oneri della sicurezza interni. Con riguardo al rilievo della mancata indicazione dell’importo ribassato rispetto alle attività extra-canone, l’appellante deduce che l’importo di 300.000 euro sarebbe un plafond per attività eventuali, rispetto alle quali doveva essere offerto un mero ribasso percentuale dei prezziari di riferimento.

Si è costituita la ASL di Enna ribadendo la legittimità del proprio operato e l’ampia discrezionalità in sede di verifica dell’anomalia. Sostiene che il RUP non ha mai fatto riferimento all’attivazione della verifica facoltativa di cui all’art. 97, comma 6, mentre la verifica sarebbe stata azionata ai sensi dell'art. 97, comma 3 (cfr. nota prot. 86478 del 9 agosto 2024, all.3 fascicolo di parte in primo grado), essendosi limitato a prendere atto delle risultanze trasmesse dalla Commissione giudicatrice e dalla superiore gestione dell’anomalia delle offerte da dove si evince che l’operatore economico aveva totalizzato, per il punteggio economico, 19,87 mentre la soglia era di 16 e per il punteggio tecnico, 70,08 mentre la soglia era 64; dunque, avendo superato con entrambi i punteggi le soglie, automaticamente, l’offerta è risultata anomala. Nel caso in esame ricorreva la prima delle due ipotesi previste dall’art. 97, comma 5, d.lgs. n. 50 del 2016, avendo la Stazione appaltante ravvisato elementi esplicativi forniti dall’operatore economico non sufficienti a giustificare la sostenibilità dell'offerta formulata. In particolare, il RUP, nel provvedimento prot. n. 96021 del 11 settembre 2024 (all.4 fascicolo di parte di primo grado), ha ritenuto che gli elementi acquisiti nel corso del sub-procedimento di verifica dell’anomalia, fossero idonei e sufficienti a dimostrare la complessiva non sostenibilità economica dell’offerta, divenendo le ulteriori interlocuzioni solo eventuali, considerata anche la generale necessità di accelerazione che caratterizza la procedura d’appalto (cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia, sent. n. 547/2023). Sul secondo motivo di appello, l’Amministrazione eccepisce l’inammissibilità per genericità, in quanto l’appellante non avrebbe chiarito le ragioni dello scostamento percentuale dalla soglia. L’istante nella propria offerta si sarebbe limitata a indicare il canone annuo per la gestione energetica integrata degli impianti tecnologici comprensiva della fornitura dei vettori energetici nonché la manutenzione degli impianti tecnologici, pari ad euro 2.500.550, determinato dal valore della base d’asta, applicando il ribasso d’asta offerto e comprensivo degli oneri di sicurezza non soggetto a ribasso, con l’esclusione degli “ Altri lavori extracontrattuali ”, senza giustificare, in maniera dettagliata, la determinazione degli importi indicati nelle tre componenti del canone annuo. Anche nel conto economico inflazionato presentato, nella parte relativa al totale fatturato netto, l’operatore economico non avrebbe giustificato, secondo i criteri stabiliti nel C.S.A., i valori indicati, nei singoli anni, per quota fornitura energia elettrica e quota di conduzione e manutenzione, inclusa gli oneri sicurezza, stimando solo un incremento, sin dal primo anno e per ciascun anno, del 2,10% fisso del valore dell’anno precedente, stimando un canone complessivo, per tutta la durata della commessa, di euro 16.068.229, a fronte del valore della commessa offerta in sede di gara dall’operatore, pari ad euro 15.003.301, determinando un incremento complessivo di fatturato netto pari ad euro 1.064.927. Ed ancora, in merito ai costi della manodopera la Stazione appaltante ha evidenziato una non corrispondenza tra l’offerta tecnica e l’offerta economica in relazione al costo relativo al personale. Tali costi del personale sarebbero stati sottostimati in € 718.444,00 annui (n. 15 risorse di cui due di governance ) rispetto alle numerose attività da rendere per il servizio in argomento e in relazione al personale proposto nel progetto tecnico. Anche nella relazione di giustifica l’appellante indicava tra la voce di costo del personale solo i costi relativi a n. 15 unità di personale dedicato per un importo complessivo di euro 13 718.444,00, mentre avrebbe dovuto comprendere anche il costo del personale condiviso, indicato nell’offerta tecnica in n. 16 unità di personale, tra cui n. 13 ingegneri e il costo del personale di supporto, indicato nell’offerta tecnica in n. 17 unità lavorative, oltre che i suddetti costi accessori per il personale dedicato, condiviso e di supporto. La rilevazione dei costi relativi alle suddette 30 unità lavorative, sia pure in condivisione o di supporto ma altamente qualificato, inciderebbe negativamente sull’esiguo risultato netto di gestione, indicato nella relazione di giustifica, determinando una notevole perdita di esercizio in tutti gli anni di durata della commessa. L’Amministrazione appellata invoca a proposito i principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato 16 settembre 2024, n. 7582). Ancora non sarebbe corretto quanto affermato con riferimento al plafond di 300.000 euro alla luce dell’art. 6 del C.S.A. Vi sarebbe, poi, un errore nel calcolo dell’importo per il servizio di energia.

Anche la Concordia si è costituita per resistere, ribadendo le conclusioni della sentenza appellata.

Sottolinea che l’appellante non avrebbe fornito alcuna prova della congruità dei costi indicati con riferimento ai materiali, alla manutenzione ed in ordine alle voci di spesa rientranti tra gli oneri di sicurezza interni.

Con memorie e repliche le parti hanno, poi, ribadito le proprie difese.

All’udienza del 30 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I – L’appello è infondato.

II – Con riferimento alle censure relative al primo e secondo motivo di appello in relazione alla dedotta violazione del principio del contraddittorio, è sufficiente richiamare quanto affermato dalla giurisprudenza che ha sottolineato che il contraddittorio procedimentale ex art. 97 del d.lgs. n. 50/2016 non può estendersi ad libitum e che la Stazione appaltante non è obbligata, ricevuti i chiarimenti richiesti, a far precedere l’esclusione per incongruità dell’offerta da un relativo preavviso all’interessato, ciò, in quanto, nella verifica di anomalia il contraddittorio procedimentale ha funzione meramente istruttoria, consentendo alla Stazione appaltante di acquisire ogni elemento utile alla miglior valutazione dei dati contenuti nell’offerta al fine di acclarare se questa sia effettivamente sostenibile e, quindi, consenta di realizzare l’interesse pubblico inerente al contratto da aggiudicare, ma non è preordinato a risolvere in via anticipata un contrasto tra differenti posizioni (cfr. in terminis Cons. Stato, Sez. V, 4 giugno 2020, n. 3508 e id., 3 maggio 2021 n. 3472).

III – Per quanto concerne i dedotti vizi nei confronti del giudizio di anomalia, vale altresì richiamare il costante orientamento del Consiglio di Stato in materia di oggetto e limiti del sindacato del G.A. sulle attività volte alla verifica dell’anomalia dell’offerta da parte dell’organo a ciò deputato della Stazione appaltante, secondo cui la valutazione di anomalia dell’offerta costituisce espressione della discrezionalità tecnica, di cui l’Amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge e detta valutazione è di norma sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti.

Pertanto, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell’offerta non può estendersi oltre l’apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un’autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell’anomalia, trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità tecnica dell’Amministrazione.

In altri termini, seppure “ devono ritenersi superati ostacoli di ordine processuale capaci di limitare in modo significativo, in astratto, la latitudine della verifica giudiziaria sulla correttezza delle operazioni e delle procedure in cui si concreta il giudizio tecnico ”, “ questo non toglie che, anche in relazione ad una non eludibile esigenza di separazione della funzione amministrativa rispetto a quella giurisdizionale, il giudice non possa sovrapporre la sua idea tecnica al giudizio non contaminato da profili di erroneità e di illogicità formulato dall'organo amministrativo al quale la legge attribuisce la penetrazione del sapere specialistico ai fini della tutela dell'interesse pubblico nell'apprezzamento del caso concreto ” (Cons. Stato, V, 13 febbraio 2023, n. 1522).

IV – Orbene, nel caso che occupa, correttamente il T.A.R. ha fatto riferimento alle lacune nella giustificazione del costo della manodopera al fine di verificare la congruità della valutazione esperita dall’Amministrazione, alla luce dell’impatto immediatamente percepibile della variazione del costo in relazione alla quantità di risorse attribuite alle “ spese generali ” in sede di giustificazioni.

Infatti, la giurisprudenza ha ritenuto che l’obbligatoria l’indicazione nella offerta del costo dei dipendenti stabilmente impiegati nella commessa e non anche delle figure professionali impiegate in via indiretta “ ovvero che lo fanno occasionalmente o in maniera trasversale per altri contratti ” (Consiglio di Stato, Sez. V, 18 agosto 2023, n. 7815) non può essere invocata nel caso concreto in cui le risorse (sebbene per parte del proprio tempo) sono impiegate operativamente nella commessa. La Stazione appaltante deve quindi operare un’analisi attenta al caso concreto, al fine di verificare l’effettivo impiego delle risorse umane nello specifico appalto, con l’obiettivo di accertare se si tratti di figure manageriali apicali e trasversali, esterne e di mero supporto all’esecuzione dell’appalto, ovvero impiegate in via indiretta e solo occasionalmente (v. Cons. Stato, sez. V, n. 6786 del2020; sez. III n. 6539 del 2020), o, al contrario, figure direttamente operative, stabili, dedicate alla specifica commessa. In questo caso il costo di tali figure deve essere inserito nei costi del personale. Principio questo che non risulta rispettato, nel caso che occupa, con riferimento alla prevalenza delle risorse.

Gli elementi emersi in sede di verifica dell’anomalia, come riportati dall’Amministrazione appellata non presentano, dunque, quel carattere di irragionevolezza ed illogicità idonei a confutare la verifica svolta dalla stazione appaltante al fine di garantire la presentazione di un’offerta seria e verificabile.

V – Tutto quanto sin qui ritenuto è sufficiente alla reiezione dell’appello, suffragando il giudizio di non affidabilità dell’offerta svolto dall’Amministrazione.

VI – In conseguenza del rigetto della domanda di annullamento dei provvedimenti gravati, viene meno il presupposto delle altre domande di accertamento e condanna esperite.

VI – In ragione del principio di soccombenza, la Società appellante è condannata al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, come determinate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che sono determinate in complessivi euro 3000,00 (tremila/00) da dividersi tra le parti appellate, oltre accessori di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB NO, Presidente

OL GL, Consigliere, Estensore

Michele Pizzi, Consigliere

Paola La Ganga, Consigliere

Lunella Caradonna, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL GL	OB NO

IL SEGRETARIO