Pubblicato il 16/04/2026

N. 00258/2026REG.PROV.COLL.

N. 00089/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 89 del 2024, proposto da Società In.Tur. – Iniziative Turistiche S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Ghelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Caldarera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonino Giunta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza di rigetto del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) n. 2046/2023, resa tra le parti, e per il conseguente annullamento:

quanto al ricorso n. r.g. 979 del 2013:

del provvedimento di diniego di concessione edilizia in sanatoria n. 171 del 16.01.2013 del direttore del Dipartimento Attività Edilizia e Repressione dell’Abusivismo del Comune di Messina e di ogni altro atto connesso o, comunque, consequenziale;

- quanto al ricorso n. r.g. 1554 del 2013:

dei provvedimenti di diniego di concessione edilizia in sanatoria nn. 172 – 173 – 174 - 175 -176 del 7.02.2013 del dirigente del Dipartimento Attività Edilizia e Repressione dell’Abusivismo del Comune di Messina e di ogni altro atto connesso o, comunque, consequenziale;

- quanto al ricorso n. r.g. 134 del 2014:

dei provvedimenti di diniego di concessione edilizia in sanatoria nn. 184 - 185 - 186 - 187 - 188 - 189 - 190 - 191 - 192 - 193 - 194 - 195 - 196 - 197 - 198 - 199 - 200 - 201 - 202 - 203 - 204 - 205 - 206 - 207 - 208 - 209 - 210 - 211 - 212 - 213 - 214 - 215 - 216 - 217 - 218 - 219 - 220 - 221 - 222 - 223 - 224 - 225 - 226 - 227 - 228 - 229 - 230 - 231 - 232 - 233 - 234 - 235 - 236 - 237 - 238 - 239 - 240 - 241 - 242 - 243 del 22.02.2013 del dirigente del Dipartimento Attività Edilizia e Repressione dell'Abusivismo del Comune di Messina e di ogni altro atto connesso o, comunque, consequenziale;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il Cons. SE Di ET e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La presente controversia trae origine dalla realizzazione, nel territorio del Comune di Messina, località S.S. 113 km 13,400, Villaggio Mortelle, di un compendio costituito da bungalow prefabbricati facenti parte del complesso denominato “ Le Dune Sport Village ”, appartenente alla società IN.TUR. – Iniziative Turistiche s.r.l., compendio che, secondo la prospettazione della società appellante, sarebbe stato originariamente assentito per finalità turistico-stagionali, mediante una sequenza di titoli edilizi rilasciati dall’amministrazione comunale e di correlati nulla osta paesaggistici rilasciati dalla competente Soprintendenza. In particolare, la società deduce che, ai fini della realizzazione della struttura ricettiva, il Comune di Messina aveva rilasciato la concessione edilizia n. 13881 del 27 marzo 1997, cui avevano fatto seguito le concessioni integrative prot. n. 14638/13881 bis del 24 maggio 1999 e prot. n. 14864/13881 ter del 24 maggio 2000; deduce altresì che, sotto il profilo paesaggistico, erano stati acquisiti i pareri favorevoli della Soprintendenza prot. n. 3658/97, n. 6888/99, n. 4081/99, n. 658/2000 e n. 1387/2000, e che la conformità esecutiva delle opere rispetto al progetto assentito sarebbe stata ulteriormente riscontrata dalla nota prot. n. 279/00/Sit e dal rapporto della D.T.U. del 7 luglio 2000, richiamati dalla stessa parte come atti attestanti la corrispondenza dell’immobile alla concessione edilizia n. 14864/13881/ter del 24 maggio 2000.

Nondimeno, sempre secondo quanto emerge dagli atti, sulla vicenda si innestava un contenzioso penale nel cui ambito veniva valorizzata una diversa qualificazione dei manufatti, ritenuti non già espressione di mera ricettività stagionale, bensì opere stabilmente destinate a finalità residenziali. Proprio tale contrasto qualificatorio tra l’assetto autorizzatorio rivendicato dalla società e la successiva lettura in termini di utilizzazione abitativa del complesso costituiva il presupposto sostanziale della successiva iniziativa di regolarizzazione, intrapresa all’indomani dell’entrata in vigore del c.d. terzo condono edilizio.

In questo contesto, la società presentava, in data 10 dicembre 2004, numerose istanze di concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, nella legge n. 326 del 2003, istanze che, secondo la prospettazione dell’appellante, non sarebbero state dirette a sanare difformità strutturali rispetto ai titoli edilizi già rilasciati, bensì a regolarizzare il diverso uso dei bungalow, assumendosi che si trattasse, in sostanza, di un mutamento di destinazione d’uso privo di ulteriori opere e senza incremento di superficie o di volume; di contro, l’amministrazione comunale qualificava le opere in termini ben più gravosi, ritenendole realizzate in totale difformità dal titolo edilizio, in contrasto con la disciplina urbanistica e insistenti su area soggetta a vincolo paesistico-ambientale, in parte ricadente entro la fascia dei 150 metri dalla battigia, in zona agricola E e in zona P.P.E. del vigente strumento urbanistico.

2. A notevole distanza di tempo dalla presentazione delle domande di condono, il Comune di Messina avviava il procedimento di definizione negativa delle pratiche e, all’esito, adottava i provvedimenti di diniego oggetto del presente giudizio. Più precisamente, con il ricorso introduttivo iscritto al n. r.g. 979/2013 veniva impugnato il diniego n. 171 del 16 gennaio 2013; con il ricorso iscritto al n. r.g. 1554/2013 venivano impugnati i dinieghi nn. 172, 173, 174, 175 e 176 del 7 febbraio 2013; con il ricorso iscritto al n. r.g. 134/2014, infine, venivano infine impugnati i numerosi dinieghi nn. 184-243 del 22 febbraio 2013, tutti adottati dal competente dirigente del Dipartimento Attività Edilizia e Repressione dell’Abusivismo del Comune di Messina. Nei ricorsi di primo grado la società deduceva, fra l’altro, l’erroneità della qualificazione dell’abuso, l’insussistenza di reali aumenti volumetrici, la non ostatività del vincolo relativo in ambito siciliano, la dubbia natura demaniale dell’area, il difetto di partecipazione procedimentale e l’illegittimità delle ulteriori ragioni poste a fondamento dei dinieghi.

Nel corso del giudizio di primo grado sopravvenivano, tuttavia, ulteriori sviluppi procedimentali che la società odierna appellante reputa particolarmente significativi. Risulta, infatti, che il Comune di Messina, con nota prot. n. 264886 del 26 ottobre 2017, riapriva l’istruttoria delle pratiche di condono edilizio, richiedendo integrazioni documentali ai fini della relativa definizione; la società provvedeva quindi al deposito della documentazione richiesta con nota assunta al protocollo comunale n. 19129 del 23 gennaio 2018. Successivamente, con attestazione prot. n. 44044 del 16 febbraio 2018, il Comune dava atto della pendenza delle pratiche e invitava la società a provvedere in proprio all’ottenimento del parere della Soprintendenza competente. In seguito, con nota prot. n. 4410 del 9 marzo 2023, la Soprintendenza BB.CC.AA. di Messina preannunciava il proprio orientamento favorevole al rilascio delle istanze di condono, valorizzando, secondo quanto dedotto dall’appellante, la ritenuta assenza di danno paesaggistico in relazione agli interventi oggetto di regolarizzazione.

3. Riuniti i ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva, il T.A.R. Sicilia – sezione staccata di Catania, con sentenza n. 2046 del 28 giugno 2023, respingeva tutte le impugnative. Il primo giudice riteneva, in sintesi, che i dinieghi impugnati non fossero stati sostituiti né superati dagli sviluppi istruttori sopravvenuti e che, pertanto, permanesse l’interesse alla decisione; riteneva, altresì, che la ragione ostativa fondata sull’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269 del 2003 fosse di per sé sufficiente a sostenere il diniego, in considerazione della natura dell’abuso, reputato non riconducibile al novero degli interventi minori condonabili in area vincolata; dichiarava assorbite, per l’effetto, le ulteriori censure riferite agli altri profili ostativi, ivi compresi quelli concernenti la natura demaniale dell’area, le carenze documentali, le verifiche catastali, i pagamenti e gli ulteriori aspetti procedimentali.

4. Avverso tale sentenza la società IN.TUR. – Iniziative Turistiche s.r.l. ha proposto il presente appello, iscritto al n.g.r. 89/2024, chiedendone la riforma. Con il primo motivo, l’appellante ha dedotto l’erroneità della decisione nella parte in cui non ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse ai ricorsi originari, assumendo che la riapertura dell’istruttoria, l’attestazione comunale di pendenza delle pratiche e il sopravvenuto orientamento favorevole della Soprintendenza avessero ormai superato i pregressi dinieghi. Con il medesimo motivo, la società ha altresì contestato la qualificazione dell’intervento in termini di abuso maggiore, insistendo nel sostenere che le istanze di condono riguardassero soltanto un mutamento di destinazione d’uso senza opere e senza incremento di volume o superficie e ribadendo, inoltre, la tesi secondo cui, in Sicilia, il vincolo paesaggistico relativo non sarebbe ostativo alla sanatoria. Con ulteriore capo d’appello, la società ha riproposto, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., i motivi dichiarati assorbiti dal T.A.R. Sicilia, insistendo, tra l’altro, sulla violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, sulla non dimostrata natura demaniale delle aree interessate, sulla rilevanza delle produzioni documentali e sulla non attualità di eventuali prescrizioni urbanistiche rimaste inattuate.

Si è costituito in giudizio il Comune di Messina, resistendo al gravame e chiedendone il rigetto, sostenendo la correttezza della sentenza appellata.

5. All’udienza pubblica di discussione del 4 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. Con il primo motivo, l’appellante censura la sentenza impugnata assumendo, in sintesi, tre concorrenti errori del primo giudice: non avere rilevato che i dinieghi impugnati sarebbero stati ormai superati dalla successiva riapertura dell’istruttoria; avere erroneamente ricondotto la vicenda nella previsione ostativa di cui all’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269 del 2003; avere, infine, reputato recessivi, una volta ritenuta assorbente tale ragione ostativa, i profili concernenti il difetto di contraddittorio procedimentale e la questione relativa alla natura demaniale dell’area.

Il motivo non è fondato.

Anzitutto, non può essere condivisa la premessa secondo cui la successiva riapertura dell’istruttoria, l’attestazione comunale di pendenza delle pratiche e la sopravvenuta interlocuzione con la Soprintendenza avrebbero privato di attualità lesiva i dinieghi impugnati. Invero, una cosa è la riattivazione dell’approfondimento istruttorio; altra e ben diversa cosa è la sostituzione del provvedimento conclusivo. Perché possa parlarsi di sopravvenuto difetto di interesse o di improcedibilità dell’impugnazione non è sufficiente che l’amministrazione torni ad esaminare la vicenda, richieda documenti o acquisisca ulteriori apporti istruttori; occorre, piuttosto, che il precedente assetto provvedimentale sia stato realmente rimosso o sostituito da una nuova determinazione finale incompatibile con quella originaria.

È questo il principio espresso dal Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza 12 aprile 2023, n. 3672, che individua l’improcedibilità soltanto quando vi sia stata « una nuova regolazione intervenuta in via amministrativa, sostitutiva dell’assetto di interessi attuato con l’originario provvedimento ». La formula, oltre che tecnicamente precisa, coglie bene la sostanza del problema: il giudizio diviene inutile non quando l’amministrazione riapra il fascicolo, ma quando abbia già deciso di nuovo.

Ora, nel caso di specie, tale evenienza non si è verificata. La nota del 26 ottobre 2017, l’attestazione del 16 febbraio 2018 e la successiva nota della Soprintendenza del 9 marzo 2023 non si sono mai tradotte in un nuovo provvedimento conclusivo del Comune di Messina, né in un formale ritiro dei dinieghi del 2013. Esse documentano una riattivazione del segmento istruttorio; non una diversa definizione finale della vicenda. Nessuna concessione in sanatoria è stata rilasciata, nessun nuovo atto favorevole è intervenuto, nessun bene della vita è stato attribuito alla società appellante.

Correttamente, pertanto, il primo giudice ha escluso che il giudizio fosse divenuto improcedibile.

Ma il motivo non può essere accolto neppure nel suo nucleo sostanziale, là dove l’appellante pretende di sottrarre la fattispecie al limite ostativo di cui all’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269 del 2003, sostenendo che le domande di condono avrebbero avuto ad oggetto il solo mutamento di destinazione d’uso di bungalow già assentiti, senza nuove opere e senza incremento di volume o di superficie, e che, comunque, il vincolo paesaggistico relativo non sarebbe stato, in Sicilia, ostativo al rilascio della sanatoria.

Il punto centrale, a ben vedere, non è soltanto normativo. È, prima ancora, fattuale. Prima di chiedersi se l’ordinamento siciliano consenta o no il terzo condono in presenza di vincoli relativi, occorre stabilire se davvero la vicenda possa essere ridotta, come pretende l’appellante, alla figura del mero uso difforme di manufatti già integralmente e pacificamente assentiti. Ed è proprio qui che l’impianto del gravame perde consistenza.

Gli atti di causa non restituiscono l’immagine di un’irregolarità minuta, episodica o meramente funzionale. Non emerge, cioè, la sola esigenza di sanare una divergenza descrittiva circa l’uso di bungalow già esistenti e sostanzialmente immutati. Emerge, al contrario, una vicenda edilizia di ben altra consistenza, nella quale il compendio dei bungalow prefabbricati è stato letto, nella ricostruzione valorizzata in sede penale e poi dal giudice di prime cure , come un insieme di sessantadue unità autonome, stabilmente ancorate al suolo, dotate di attitudine abitativa e considerate espressive di cubatura non contemplata nei titoli originari. La contestazione, dunque, non investe un semplice slittamento d’uso; investe la trasformazione di un complesso turistico in un insediamento a stabile vocazione residenziale.

Ed è questa la ragione per cui la gravità degli abusi non può essere confinata in un inciso marginale della motivazione, ma deve esserne una delle strutture portanti. La gravità, qui, non si desume da una formula astratta; si lascia cogliere in dati concreti e convergenti. Si coglie nella pluralità e nella serialità dei manufatti; si coglie nella loro autonomia funzionale; si coglie nel loro stabile ancoraggio al suolo; si coglie nella loro attitudine abitativa; si coglie nel fatto che la vicenda si colloca in area paesaggisticamente vincolata e, per una parte del compendio, nella fascia dei 150 metri dalla battigia. Tutti questi elementi, considerati unitariamente, impediscono di degradare la fattispecie nel perimetro dell’abuso minore.

In tale contesto, la stessa argomentazione dell’appellante, secondo cui il condono sarebbe stato richiesto soltanto per “ legittimare l’uso ” dei bungalow già conformi ai titoli edilizi del 1997, 1999 e 2000, non appare risolutiva. Anche a voler ammettere che il compendio fosse stato originariamente oggetto di una sequenza di titoli e di nulla osta, ciò non basta a dissolvere la successiva qualificazione dell’illecito, quando il fatto storico, per come emerso dagli atti, riveli una trasformazione non più contenibile entro il perimetro dei titoli medesimi. In altri termini, il problema non è negare l’esistenza dei titoli pregressi; il problema è constatare che essi non valgono a spiegare, né a neutralizzare, la successiva consistenza del compendio così come concretamente accertata.

Anche la modulistica delle domande di condono, valorizzata dal primo giudice, concorre in questa direzione. Non si tratta di attribuire ad essa un valore confessorio in senso tecnico; si tratta, più sobriamente, di riconoscere che la stessa società, nella sede nella quale ha chiesto la regolarizzazione, ha inquadrato l’illecito in termini non compatibili con la figura dell’abuso lieve o puramente funzionale. E, in una controversia nella quale la parte tenta di minimizzare radicalmente la consistenza dell’intervento, anche questo dato mantiene il suo rilievo.

Su tale base fattuale si innesta, poi, il dato normativo.

È vero che, in una fase precedente, una parte della giurisprudenza amministrativa aveva sostenuto la non ostatività del vincolo relativo ai fini del terzo condono. In tale linea si colloca questo Consiglio con la sentenza del 3 agosto 2022, n. 907, la quale afferma che il divieto di cui all’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269 del 2003 dovrebbe ritenersi riferito « unicamente ai vincoli assoluti e non anche a quelli c.d. relativi ». Sarebbe, dunque, improprio ignorare che tale indirizzo sia effettivamente esistito. Ma proprio perché il Collegio decide in ultimo grado, e dunque nella prospettiva di un assetto il più possibile stabile del diritto vivente, non può arrestarsi a quel segmento, prescindendo dal successivo intervento del giudice delle leggi. Sul punto è infatti intervenuta la Corte Costituzionale, con la sentenza del 19 dicembre 2022, n. 252, che ha chiarito definitivamente il significato dell’art. 24 della legge regionale siciliana n. 15 del 2004. La Corte ha affermato che tale disposizione richiama l’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 « nella sua integralità », sicché il rinvio regionale concerne non solo « i termini e le forme della richiesta di concessione in sanatoria », ma anche « i limiti entro i quali questa deve essere rilasciata ». Ed è proprio nello stesso passaggio che la Corte aggiunge la proposizione decisiva per il presente giudizio: il comma 27, lett. d), attribuisce carattere ostativo alla sanatoria « anche in presenza di vincoli che non comportino l’inedificabilità assoluta ». Con tale approdo, il fondamento principale dell’appello viene meno.

Né vale invocare, in senso contrario, la circolare regionale n. 2 del 2023. Essa, infatti, riguarda gli interventi di ristrutturazione edilizia di immobili esistenti nella fascia dei 150 metri dalla battigia e precisa che tali interventi sono ammessi solo « senza alterazione dei volumi già realizzati ». Ma questa stessa puntualizzazione mostra che l’atto regionale presuppone, come dato accertato, l’assenza di incremento volumetrico. Ed è proprio questo il dato che qui non può essere dato per acquisito, alla luce della concreta fisionomia del compendio e della gravità degli abusi. La circolare, quindi, lungi dal soccorrere l’appellante, conferma che il vero discrimine resta quello della consistenza materiale dell’intervento.

In tale prospettiva conserva rilievo anche il principio espresso dal Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza 30 maggio 2014, n. 2806, la quale ribadisce che l’art. 167, comma 4, del codice dei beni culturali e del paesaggio « non consente il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica a sanatoria quando il manufatto realizzato in assenza di valutazione di compatibilità abbia determinato la creazione o l’aumento di superfici utili o di volumi ». Anche da questo angolo visuale, dunque, la tesi dell’appellante non trova appoggio: là dove non sia certa la natura meramente interna o non volumetrica dell’intervento, viene meno il presupposto stesso della lettura riduttiva proposta dal gravame.

Resta, infine, il profilo — anch’esso ricompreso nel primo motivo — concernente la dedotta insufficienza della comunicazione di avvio del procedimento a fungere da valido preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, nonché l’asserita erroneità del primo giudice nel reputare recessive le doglianze relative alla natura demaniale dell’area.

Neppure questa articolazione del motivo può essere condivisa.

È ben vero, e il Collegio non intende certo discostarsene, che il preavviso di rigetto si applica anche ai procedimenti di sanatoria e di condono edilizio. Lo afferma il Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza 12 aprile 2023, n. 3672 e questo Consiglio con le sentenze nn. 585 e 845 del 2025; e ancor più rigorosa è la recente sentenza n. 39 del 2026 di questo Consiglio che reputa illegittimo il diniego finale quando esso si fondi su una ragione qualificatoria non previamente emersa nel contraddittorio, poiché in tal caso risulta vulnerata « la lealtà e la trasparenza del percorso decisorio ». Tuttavia, proprio prendendo sul serio questa più avvertita giurisprudenza, il Collegio ritiene che nella specie non ricorra una simile evenienza. Dagli atti emerge, infatti, che il Comune di Messina, con la comunicazione del 6 agosto 2012, aveva già rappresentato alla società il nucleo essenziale delle ragioni ostative: totale difformità dalla concessione edilizia, contrasto con le norme urbanistiche e con le prescrizioni del P.R.G., ricaduta in area sottoposta a vincolo paesistico-ambientale, parziale collocazione entro i 150 metri dalla battigia, zona E agricola e zona P.P.E. Non si è dunque in presenza di un diniego che abbia sorpreso la parte introducendo ex abrupto un criterio ostativo del tutto nuovo; il cuore del diniego — e cioè la ritenuta non condonabilità dell’intervento per la sua consistenza e per la sua collocazione in area vincolata — era già presente nella fase partecipativa e, tra l’altro, la società aveva pure presentato osservazioni e deduzioni in replica.

Quanto, poi, alla questione demaniale, essa viene evocata dall’appellante come conseguenza riflessa: si assume, cioè, che, una volta esclusa l’ostatività dell’art. 32, comma 27, lett. d), il primo giudice non avrebbe potuto dichiarare recessive le censure relative al difetto di contraddittorio sulla natura demaniale dell’area e all’infondatezza del relativo motivo di rigetto. Ma il presupposto da cui muove tale costruzione non sussiste. Proprio perché la ragione ostativa fondata sulla non condonabilità dell’abuso in area vincolata resiste alle censure dell’appellante, la questione demaniale resta, nella presente sede, priva di attitudine decisiva. Non si tratta di negarne in astratto l’interesse teorico; si tratta di constatare che essa non è in grado di rovesciare l’esito della causa, una volta riconosciuta la tenuta della ratio principale.

II. Con il secondo motivo, formulato in via subordinata e strutturato come « RIPROPOSIZIONE EX ART. 101 C.P.A. DEI MOTIVI DEI RICORSI NN. R.G. 979/2013, 1554/2013 E 134/2014 DICHIARATI ASSORBITI », l’appellante torna a sottoporre al Collegio, nella loro originaria ampiezza, le censure che il primo giudice non ha esaminato in ragione della ritenuta assorbenza della causa ostativa fondata sull’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269 del 2003. Si tratta, in particolare, delle doglianze concernenti il difetto di garanzie procedimentali, la dedotta insufficienza della comunicazione di avvio a fungere da preavviso di rigetto, la questione della natura demaniale delle aree, la pretesa contraddittorietà dell’amministrazione rispetto a propri precedenti atti, nonché l’irrilevanza di talune prescrizioni urbanistiche e di piano che, secondo la società, avrebbero perduto efficacia per il decorso del tempo.

Il motivo non merita accoglimento.

Va preliminarmente osservato che la riproposizione ex art. 101 c.p.a. non muta la qualità giuridica delle censure originarie, ma ne impone soltanto il riesame da parte del giudice d’appello, una volta escluso che esse possano considerarsi definitivamente assorbite. Ciò significa che il Collegio deve certamente prenderle in esame; ma non significa affatto che esse, per il solo fatto di essere state riproposte, acquistino una decisività che il quadro sostanziale della controversia continua a negare.

È opportuno muovere, ancora una volta, dal profilo partecipativo, poiché esso rappresenta il baricentro della riproposizione.

La società insiste, infatti, nel sostenere che il Comune di Messina avrebbe violato gli artt. 7, 8 e 10-bis della legge n. 241 del 1990, poiché la comunicazione di avvio del procedimento non avrebbe rispettato i requisiti di forma e di contenuto propri del preavviso di rigetto e, soprattutto, non avrebbe preannunciato una delle ragioni poi poste a fondamento del diniego, e cioè l’asserita ostatività del vincolo paesaggistico o, per taluni provvedimenti, la natura demaniale dell’area.

La censura non persuade.

È certamente vero che, secondo la giurisprudenza più recente, il preavviso di rigetto si applica anche ai procedimenti di sanatoria e di condono edilizio; tuttavia, nel caso che occupa, tale situazione patologica non ricorre.

Il Comune di Messina, con la comunicazione del 6 agosto 2012, aveva già rappresentato alla società il nucleo essenziale delle ragioni ostative. Sotto tale profilo, non assume valore decisivo la differenza nominale tra comunicazione di avvio del procedimento e preavviso di rigetto. Ciò che rileva, in questa materia, non è il nomen iuris dell’atto, ma la sua effettiva funzione partecipativa. E qui tale funzione è stata in concreto svolta, poiché l’amministrazione ha preannunciato il nucleo delle proprie ragioni ostative e ha assegnato alla società un termine per deduzioni e chiarimenti, di cui la stessa si è avvalsa. Né può condurre a diversa conclusione il rilievo dell’appellante secondo cui la questione della natura demaniale dell’area non sarebbe stata adeguatamente preannunciata. Anche a voler ammettere che, su tale specifico profilo, la comunicazione iniziale non fosse stata del tutto esaustiva, resta il fatto che il baricentro del diniego non è mai stato spostato dalla questione centrale — e tempestivamente comunicata — della incompatibilità urbanistico-paesaggistica dell’intervento. La natura demaniale, per taluni dinieghi, si presenta come ragione ulteriore; non come il vero asse qualificatorio della decisione. E proprio questa constatazione impedisce di sovrapporre il caso oggi in esame a quelli, ben più gravi, in cui il provvedimento finale si fondi su una ragione del tutto nuova, mai emersa nel contraddittorio.

Del resto, la stessa giurisprudenza evocata dall’appellante richiede, perché il vizio partecipativo assuma efficacia invalidante, che il privato indichi in modo puntuale gli elementi che avrebbe potuto introdurre in sede procedimentale e che tali elementi presentino un’apprezzabile attitudine a incidere sul contenuto del provvedimento finale. Così si esprime il Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza 16 settembre 2022, n. 8043, che, pur riaffermando l’applicabilità dell’art. 10-bis ai procedimenti di condono, chiarisce che il privato non può limitarsi a denunciare in astratto la lesione delle proprie garanzie partecipative, ma deve indicare quali apporti avrebbe concretamente potuto offrire per orientare diversamente la decisione.

Orbene, l’appellante individua tali apporti, essenzialmente, nella questione della natura demaniale e nella pretesa esclusione, o comunque non accertabilità, di tale natura da parte dell’Autorità marittima, nonché nella possibilità, in caso di futura conferma della demanialità, di conseguire comunque la disponibilità dell’area mediante titolo concessorio.

Ma anche qui la doglianza non è decisiva.

La nota della Capitaneria di porto, valorizzata dall’appellante, non contiene un’affermazione positiva e definitiva di natura privatistica dell’area; contiene, piuttosto, la rappresentazione di dubbi circa l’effettiva natura demaniale di alcune particelle e la prospettazione, del tutto eventuale e subordinata, della possibilità di rilasciare un titolo concessorio nel caso in cui la demanialità fosse accertata. Si tratta, dunque, di una presa d’atto interlocutoria e ipotetica, non di un titolo idoneo a definire in senso certo e immediato la disponibilità giuridica del bene. Essa non scalfisce, perciò, la tenuta della decisione impugnata, tanto più una volta che la ratio principale del rigetto resti quella, ben diversa e assorbente, della non condonabilità dell’abuso per la sua consistenza e per la sua ricaduta in area vincolata.

Il medesimo ordine di considerazioni vale per le ulteriori doglianze con cui l’appellante assume che l’amministrazione avrebbe contraddetto propri precedenti atti, in particolare i pareri favorevoli della Soprintendenza e la nota D.T.U. del 7 luglio 2000. Il rilievo, in sé, coglie solo una parte del problema. È certamente vero che la società si richiama a una sequenza di titoli, pareri e atti di conformità esecutiva anteriori ai dinieghi di condono; ma, come già si è chiarito nell’esame del primo motivo, la questione non è l’esistenza in astratto di un pregresso assetto autorizzatorio, bensì la sua capacità di spiegare integralmente il fatto edilizio poi emerso. E proprio questo è il punto che il Collegio non può dare per acquisito, alla luce della concreta consistenza del compendio e della gravità degli abusi, quale restituita dagli atti.

Né l’appellante può trarre utile argomento dalle doglianze concernenti le prescrizioni di piano e, segnatamente, la pretesa perdita di efficacia del P.P.E. e delle altre limitazioni all’edificabilità per decorso del termine di dieci anni. Anche tale profilo, infatti, non attinge il nucleo realmente portante della decisione. Il dibattito sulla durata dei vincoli urbanistici, sulla distinzione fra vincoli conformativi ed espropriativi e sulla eventuale decadenza di talune previsioni di piano potrebbe, in astratto, assumere rilievo in controversie nelle quali la questione dell’edificabilità residua del suolo sia l’asse esclusivo della decisione. Ma qui il diniego resiste, prima ancora che su tale terreno, sul diverso e più radicale rilievo della non condonabilità dell’intervento ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269 del 2003, come interpretato dalla Corte costituzionale, sentenza n. 252 del 2022. Una volta riconosciuta la tenuta di tale ragione ostativa, le dispute sulla perdurante efficacia di talune prescrizioni urbanistiche restano prive di attitudine decisiva.

Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere integralmente respinto. Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello (ricorso: n.g.r. 89 del 2024), come in epigrafe proposto,

lo respinge.

Condanna la Società In.Tur. – Iniziative Turistiche S.r.l. al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00) oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

OB LI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

SE Di ET, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE Di ET	OB LI

IL SEGRETARIO