Pubblicato il 06/12/2025

N. 00977/2025REG.PROV.COLL.

N. 01124/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1124 del 2023, proposto dal Comune di Carini, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marina Fonti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ZI MA, AR GI, US VI, NG LA, ET LA, RO LA, NT LA, ROrio Lo CO, rappresentati e difesi dall'avvocato Carmelo La Fauci Belponer, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. 01397/2023, resa tra le parti, con la quale definitivamente pronunciando ha accolto il ricorso proposto dagli appellati per l’annullamento:

- della nota del Comune Carini, Ripartizione VII-Edilizia privata e sanatoria, inviata via PEC in data 20.9.2021;

- della nota del Comune di Carini prot. n. 19352 del 21.4.2021;

- dell'ordinanza dirigenziale n. 82 del 25.11.2022, conosciuta l’1.12.2022, avente a oggetto la sospensione dei lavori e la contestuale trascrizione nei registri immobiliari ai sensi dell'art. 30, comma VII, D.P.R. n. 380/2001;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di ZI MA e di AR GI e di US VI e di NG LA e di ET LA e di RO LA e di NT LA e di ROrio Lo CO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il Cons. IA Di BE e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Gli odierni appellati – MA ZI, GI AR, Lo CO ROrio, VI US, LA NG, LA ET, LA RO e LA NT – son proprietari di una serie di manufatti edilizi realizzati in assenza di titolo abilitativo e ricadenti nel territorio del Comune di Carini, in contrada Giaconia, all’interno dell’originaria particella 309 del foglio di mappa 12, articolata nei sub 1-8, così come riportato nelle risultanze catastali e negli atti di causa. Per tali opere gli interessati avevano presentato istanze di condono edilizio, confidando in una possibile regolarizzazione. Sennonché, con nota prot. n. 19352 del 21 aprile 2021, il Comune di Carini espresse un primo diniego, fondando la reiezione non già su un vizio formale delle singole domande, bensì sulla ritenuta incompatibilità strutturale di ogni ipotesi sanante con la presunta esistenza, nell’area di riferimento, di una lottizzazione abusiva, secondo la prospettazione comunale inscindibilmente avvinta all’art. 30 D.P.R. 380/2001.

Tale nota – mai comunicata tempestivamente ai destinatari – venne acquisita dai ricorrenti solo in data 20 settembre 2021, all’esito di un procedimento ex art. 116 c.p.a. promosso davanti al T.A.R. Sicilia.

A tale primo diniego seguì, in rapida sequenza, una ulteriore nota del 20 settembre 2021, trasmessa via PEC, che confermava e ribadiva l’assunto dell’Amministrazione: le istanze di condono non potevano trovare ingresso, poiché immerse in un contesto territoriale che l’ente qualificava come oggetto di una trasformazione urbanistica illecita e unitaria. Secondo il Comune, infatti, dalle risultanze istruttorie acquisite attraverso la denuncia n. 45 del 7 maggio 2021 e il correlato verbale della Polizia municipale prot. n. 25054 del 22 maggio 2021, emergeva che l’intera particella originaria fosse stata oggetto, nel corso degli anni, di una progressiva e capillare opera di alterazione morfo-territoriale, avvenuta mediante: la realizzazione di una strada carrabile interna; la presenza di recinzioni in muratura che delineavano otto distinti lotti; la costruzione di diversi corpi di fabbrica; l’installazione di infrastrutture di servizio, quali canalizzazioni elettriche e accessi indipendenti. Tali elementi venivano letti dall’Amministrazione come manifestazione plastica di un disegno insediativo unitario e coordinato, incompatibile con la destinazione urbanistica dello strumento vigente, che qualificava l’area come “verde agricolo”, e tale da impedire qualsivoglia intervento sanante, se non preceduto da una variante urbanistica – peraltro ì, secondo il Comune, in radice impossibile in quanto tipologia pianificatoria non prevista per la zona de qua .

2. Su queste premesse, il Comune adottava la ordinanza dirigenziale n. 82 del 25 novembre 2022 con cui disponeva: la sospensione immediata dei lavori; il divieto di disporre dei suoli e delle opere con atti tra vivi; la trascrizione dell’ordinanza presso i registri immobiliari, ai sensi dell’art. 30, comma 7, d.P.R. 380/2001; l’avvertimento che, decorso il termine di novanta giorni senza revoca, l’area sarebbe stata acquisita di diritto al patrimonio comunale e si sarebbe proceduto alla demolizione dei manufatti.

3. Gli attuali appellati proponevano pertanto ricorso innanzi al T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez. II, deducendo – in via principale – l’illegittimità del diniego di condono e, successivamente, mediante motivi aggiunti depositati il 27 gennaio 2023, anche l’illegittimità derivata dell’ordinanza n. 82/2022. Le censure investivano, tra l’altro, la mancata comunicazione di avvio del procedimento, il difetto di istruttoria, la carenza di motivazione in ordine alla pretesa configurabilità di una lottizzazione abusiva e la violazione del principio del giusto procedimento.

Il Comune di Carini si costituiva sostenendo, anche nelle successive difese e memorie, la piena correttezza del proprio operato, ribadendo la sussistenza della lottizzazione abusiva sulla scorta di un articolato insieme di elementi che l’ente riteneva convergenti e univoci.

4. Il T.A.R. Sicilia, con sentenza n. 1397 del 2023, resa in forma semplificata ai sensi degli artt. 55 e 60 c.p.a., accolse il ricorso, ritenendo che: l’Amministrazione non avesse fornito un adeguato quadro indiziario, grave, preciso e concordante, idoneo a dimostrare la destinazione edificatoria unitaria dell’area e la partecipazione dei ricorrenti a un disegno lottizzatorio comune; l’Amministrazione fosse tenuta a instaurare un contraddittorio procedimentale pieno, mediante comunicazione di avvio, la cui omissione non poteva ritenersi irrilevante né sanata dall’art. 21-octies l. 241/1990.

5. Il Comune di Carini ha proposto appello, chiedendo la riforma integrale della decisione.

Gli appellati si sono costituiti in giudizio.

6. All’udienza pubblica del 19 novembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

I. L’Amministrazione appellante affida il primo motivo di appello a una contestazione ampia nella quale si intrecciano il richiamo a un preteso difetto assoluto di motivazione, l’evocazione di un travisamento del compendio istruttorio, l'affermazione di una lettura lacunosa del fatto e un rimprovero generalizzato alla sentenza per non avere colto la portata trasformativa della vicenda territoriale esaminata.

L’Amministrazione appellante, opina il Collegio, pur nell’enfasi espressiva e nella riproposizione diffusa delle risultanze degli atti della Polizia municipale, non riesce tuttavia a incidere sulla solida tessitura logico-giuridica costruita dal primo Giudice, poiché si limita a riposizionare la prospettazione dell’Amministrazione senza confrontarsi davvero con le ragioni per le quali il Giudice di prime cure ha ritenuto che, nel caso concreto, la lottizzazione abusiva non potesse dirsi integrata in presenza degli elementi emersi.

La sentenza impugnata – ben lungi dall’essere “stringata”, come l’appellante afferma: ciò che semmai integrerebbe un pregio, non certo un difetto, della decisione gravata – muove da un corretto richiamo ai presupposti normativi e giurisprudenziali della fattispecie e individua con chiarezza l'approdo decisorio: l’assenza, nel quadro istruttorio, di quegli indizi gravi, precisi e concordanti che la giurisprudenza richiede per ritenere configurabile una lottizzazione abusiva materiale, soprattutto laddove si tratti di imputare un disegno unitario a una pluralità di proprietari non legati da vincoli negoziali, temporali o funzionali tali da far emergere una comune programmazione edificatoria. Non solo il primo Giudice non ha ignorato le recinzioni, la strada interna, la presenza di corpi di fabbrica o la trasformazione dei luoghi – tutte circostanze ampiamente richiamate dall’Amministrazione – ma piuttosto ha ritenuto che nessuno di tali elementi fosse, per sé, idoneo a tracciare quella linea univoca di demarcazione che consenta di affermare l’esistenza di un progetto edificatorio coordinato e imputabile ai ricorrenti con il grado di certezza che la disciplina urbanistica richiede.

Il motivo di appello, nell’ampia disamina fattuale che propone, oppone alla valutazione del primo Giudice una propria lettura dei fatti; ma il dissenso interpretativo non è, come noto, sufficiente a incrinare un giudizio che si fonda proprio sulla non univocità del quadro indiziario. E difatti l’appellante, mentre ripercorre l’origine fondiaria dell’area, i lavori della strada, le successive alienazioni e le opere presenti sui lotti, non riesce mai a trasformare tale narrazione in un’individuazione puntuale di un errore del primo Giudice. È come se il Comune ritenesse che una descrizione estesa dello stato dei luoghi equivalga, per ciò solo, alla dimostrazione dell’errore del Giudice, laddove, invece, l’ampiezza del racconto non supplisce alla mancanza di un dato essenziale: la prova del carattere univoco, coordinato e soggettivamente imputabile agli odierni appellati della trasformazione edilizia richiamata.

La sentenza impugnata ha ben presente la distinzione tra elementi che possono essere letti come segnali di un’evoluzione spontanea e frazionata del territorio e quelli che, invece, rivelano la presenza di un disegno unico e consapevole di urbanizzazione. Il Giudice di prime cure ha infatti esaminato ogni tassello della vicenda, ne ha riconosciuto il disordine e la pluralità, ha considerato le osservazioni dell’Amministrazione, ma ha riscontrato – del tutto condivisibilmente – che la distanza logica tra tali elementi e la figura della lottizzazione abusiva rimaneva rilevante e perciò non superata.

Da ciò discende che il motivo non scalfisce la sentenza: né la denuncia di un preteso “ difetto assoluto di motivazione ” trova riscontro nel provvedimento appellato, che anzi individua puntualmente il proprio percorso argomentativo; né il richiamo al “ travisamento del fatto ” può dirsi tale, poiché il Tribunale Amministrativo Regionale non travisa alcun fatto, ma tutti li legge secondo un’ottica giuridicamente più avvertita; né, infine, la prospettata “ omessa pronuncia ” trova appiglio, atteso che il primo Giudice ha valutato ogni elemento che il Comune oggi richiama, giungendo, con piena autonomia, a una conclusione diversa da quella auspicata dall’Amministrazione.

Così conformato, il primo motivo non risulta in grado di incrinare l’equilibrio motivazionale della sentenza gravata. La trama argomentativa proposta dall’appellante non assume mai la forma di una critica specifica, puntuale e idonea a incidere sulla ratio decidendi , risultando pertanto, prima ancora che infondata nel merito, carente nella sua stessa struttura argomentativa.

II. Con il secondo motivo di gravame, l’Amministrazione lamenta l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto omessa la comunicazione di avvio del procedimento.

È un motivo che muove dalla premessa – affermata in modo apodittico – che l’avvio del procedimento sarebbe stato regolarmente comunicato ai proprietari, richiamando il protocollo n. 25282 del 24 maggio 2021, e che tale comunicazione, accompagnata dalla richiesta di documenti e dall’istanza di differimento formulata dal legale dei ricorrenti, sarebbe sufficiente a ritenere integrato il contraddittorio procedimentale. Tuttavia, ciò che l’Amministrazione prospetta come soluzione agevole del problema è, all’esame, poco più che un’affermazione di principio, giacché non vi è nei documenti richiamati quella chiarezza strutturale tale da consentire di affermare che i destinatari siano stati realmente messi in condizione di conoscere, partecipare e incidere sul procedimento che avrebbe condotto alle determinazioni finali.

La sentenza del primo Giudice, ben lontana dall’aver costruito un rimprovero di natura meramente formale, ha dato invece lettura coerente della fattispecie, osservando come la complessità dell’accertamento relativo alla lottizzazione abusiva esiga, per sua intrinseca natura, una preliminare apertura partecipativa, che consenta ai soggetti coinvolti non solo di prendere cognizione degli elementi indiziari che l’Amministrazione ritiene convergenti, ma anche di offrire una rappresentazione alternativa del quadro territoriale, proponendo osservazioni tecniche, rilievi documentali e ricostruzioni fattuali che potrebbero influire in modo determinante sull’esito del procedimento (cfr. Cons. Giust. Amm. Sicilia, Sent. n.692 del 2025).

Il Giudice di prime cure non si è dunque limitato a riscontrare l’assenza di un formale atto di avvio, ma ha colto, nella sostanza, che l’Amministrazione ha agito secondo un modello sequenziale che ha escluso qualunque effettivo confronto partecipativo, precludendo ai destinatari i margini necessari per far valere la propria posizione.

A ben vedere, il Tribunale Amministrativo Regionale ha posto l’accento su un dato che è il vero fulcro del giudizio: il procedimento culminato nei provvedimenti impugnati non si caratterizza come una mera attività vincolata, nella quale ogni successiva valutazione si sarebbe limitata a prendere atto della semplice esistenza di opere abusive, bensì come un procedimento valutativo, nel quale l’Amministrazione è chiamata a verificare l’esistenza di una lottizzazione abusiva. Una fattispecie che, per come strutturata dall’art. 30 d.P.R. 380/2001, implica un giudizio complesso, tecnico e articolato, nel quale l’elemento soggettivo, la convergenza dei comportamenti, la sequenza temporale degli interventi e la lettura unitaria del territorio assumono un rilievo determinante. È proprio questa natura composita che rende imprescindibile la comunicazione di avvio, affinché l’interessato possa interloquire su ciascun segmento del ragionamento amministrativo.

La replica dell’Amministrazione, secondo cui l’avvio sarebbe stato comunque notificato al legale dei ricorrenti, non coglie la portata della censura. Nessuno nega che vi siano stati scambi documentali tra il Comune e alcuni degli interessati; ma ciò che manca – e in modo strutturale – è la prova che quegli scambi integrassero davvero un avvio idoneo a porre i destinatari nella piena consapevolezza che l’Amministrazione stesse istruendo un procedimento che avrebbe potuto condurre non solo al diniego delle istanze di condono, ma persino all’adozione di una ordinanza di sospensione dei lavori, alla trascrizione del vincolo preordinato all’acquisizione e, dunque, a conseguenze ancor più dirompenti sotto il profilo patrimoniale. La portata sostanziale degli atti adottati esigeva, dunque, un livello di conoscenza e partecipazione del tutto diverso da quello che traspare dai frammenti documentali richiamati dall’Amministrazione, i quali rivelano piuttosto un percorso amministrativo che si è sviluppato in maniera unidirezionale, senza mai aprire uno spazio effettivo di contraddittorio.

Il Giudice di prime cure ha poi correttamente ritenuto che non fosse invocabile l’art. 21-octies della legge n. 241/1990, poiché la partecipazione procedimentale, nel caso di specie, avrebbe ben potuto incidere sul contenuto del provvedimento finale. Non si trattava infatti di un accertamento meramente formale o vincolato, ma della ricostruzione di un quadro indiziario complesso, nel quale la valutazione dei fatti e la loro qualificazione giuridica erano strettamente intrecciate.

In Sicilia, tra l’altro, le garanzie procedimentali della L. n. 241 del 1990 sono state recepite e anche implementate con delle rilevanti peculiarità: “ L'art. 12 della L.R. 21 maggio 2019 n. 7 (pubblicata in G.U. 23 maggio 2019 n. 23) annovera, ad esempio, tra i diritti dei partecipanti al procedimento, oltre alla visione degli atti ed alla presentazione di memorie e documenti, anche l'audizione personale "della quale viene redatto verbale scritto allegato al fascicolo istruttorio" e "della quale l'amministrazione ha l'obbligo di valutare i risultati in sede di decisione”. Si tratta di un profilo particolarmente significativo poiché consente ai cittadini quel contatto diretto con le Pubbliche Amministrazioni potenzialmente idoneo a favorire la corretta regolamentazione del rapporto amministrativo purché avvenga nel rispetto dei termini previsti per la celere definizione del procedimento e, dunque, al di fuori di qualsivoglia prospettiva meramente dilatoria che tramuterebbe il diritto in abuso ” (cfr. Cons. Giust. Amm. Sicilia, Sent. n.692 del 2025).

In conclusione, il secondo motivo – come già il primo – non appare idoneo a incrinare l’equilibrio della sentenza impugnata, che su questo punto si mostra coerente, meditata e saldamente ancorata ai principi generali del procedimento amministrativo e alle esigenze di garanzia partecipativa che, in materia di lottizzazione abusiva, assumono rilievo ancora maggiore per l’intensità degli effetti prodotti dagli atti finali. Ne discende, come esito naturale e giuridicamente necessario, la reiezione del gravame, con rinveniente conferma integrale della sentenza di primo grado, che risulta corretta nella struttura, coerente nella motivazione e pienamente rispettosa dei principi che governano la materia, non rilevandosi né errori di diritto, né vizi logico-argomentativi tali da implicarne l’accoglimento.

Le spese del grado, in considerazione della sua peculiarità, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.g.r. 1124 del 2023, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RM de SC, Presidente

US Chinè, Consigliere

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

NT Lo Presti, Consigliere

IA Di BE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA Di BE	RM de SC

IL SEGRETARIO