Pubblicato il 26/01/2026

N. 00054/2026REG.PROV.COLL.

N. 00891/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 891 del 2023, proposto da
AN QU, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabrizio Belfiore, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Comune di Niscemi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Carmelo Giurdanella, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

GA IR, non costituito in giudizio;
IA RI, TO IR, ZO IR, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudio R. Lo Re, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione terza) n. 1852/2023, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Niscemi;

Visto l’atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale adesivo proposto da IA RI, TO IR, ZO IR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 16 luglio 2025 il Cons. NN OT e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I. Con sentenza non definitiva n. 133/2015 il Tribunale civile di Caltagirone dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulle domande avanzate dal signor UA QU per ottenere la condanna del Comune di Niscemi al pagamento di una somma a titolo di revisione prezzi relativamente a un contratto di appalto di lavori (pavimentazione e realizzazione di reti idriche e fognarie all’interno dell’abitato comunale) stipulato nel 1981 all’esito di pubblica gara; disponeva istruttoria sulle restanti domande.

Con sentenza n. 9/2017 il giudice unico dello stesso Tribunale condannava il Comune di Niscemi a corrispondere il saldo sul corrispettivo contrattuale, oltre accessori, sia al predetto che al signor UI IR, che era intervenuto nel giudizio per ottenere la quota del corrispettivo a lui spettante in ragione della società di fatto costituita con il primo a mezzo di scrittura privata del 12 agosto 1981, prevedente la ripartizione tra i soci delle spese e degli utili derivanti dall’appalto pubblico.

La Corte d’appello di Catania, con sentenza n. 807/2019, respingeva gli appelli principale e incidentale proposti dagli interessati avverso le predette sentenze in punto di giurisdizione.

II. Con ricorso proposto avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, UA QU riassumeva l’azione volta a ottenere la condanna del Comune di Niscemi al pagamento del compenso revisionale. In via subordinata, domandava l’accertamento del silenzio-inadempimento serbato dal Comune sulle istanze-diffide di pagamento presentate nel corso degli anni, e l’accertamento, ex art. 31, comma 3, Cod. proc. amm., della fondatezza della pretesa sostanziale con queste fatta valere, con condanna del Comune alla corresponsione dell’importo dovuto al predetto titolo.

UI IR si costituiva nel giudizio amministrativo mediante ricorso incidentale adesivo; domandava, sulla base del rapporto societario di cui sopra, la condanna del Comune al pagamento della quota del compenso revisionale di sua spettanza.

Il Comune di Niscemi (come già nei predetti giudizi civili) si costituiva in resistenza.

III. Con la sentenza in epigrafe l’adito Tar respingeva entrambi gli appelli; segnatamente, riteneva l’infondatezza delle domande principali; dichiarava le domande subordinate in parte irricevibili e in parte inammissibili; condannava i ricorrenti, in solido, alle spese del giudizio.

IV. Il signor AN QU, nella qualità di erede universale di UA QU, ha proposto appello. Ha dedotto: 1) Violazione e falsa applicazione delle l.r. Sicilia 23 ottobre 1964, 26 maggio 1973, n. 21, 10 agosto 1978, n. 35, del decreto del Presidente della Regione Sicilia 25 novembre 1965, n. 1; violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della l.r. Sicilia 8/1975; violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del capitolato speciale di appalto; violazione e falsa applicazione delle norme sulla competenza degli organi degli enti locali; vizio della motivazione sotto i profili dell’omessa e carente valutazione dei fatti a sostegno delle domande; violazione dell’art. 7, comma 7, del d.lgs. 104/2010; 2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 117 del Cod. proc. amm.; violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della l. 241/1990; violazione degli artt. 3, 11 e 24 della Costituzione; violazione dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE e degli artt. 7 e 13 della CEDU; violazione e falsa applicazione dei principi affermati dalla costante giurisprudenza. Ha domandato, previa eventuale consulenza tecnica, la riforma della sentenza appellata, anche quanto alle spese di lite, e l’accoglimento delle domande avanzate nel ricorso di primo grado, che ha riproposto.

Il Comune di Niscemi si è costituito in resistenza; con successiva memoria ha spiegato eccezioni di rito, e ha sostenuto la correttezza della sentenza appellata, concludendo per la reiezione del gravame.

I signori IA RI, TO IR ed ZO IR, quali eredi di UI IR, hanno proposto appello incidentale adesivo all’appello principale. Hanno riproposto le domande formulate nel giudizio di primo grado, chiedendone l’accoglimento.

Tutte le parti hanno affidato a memoria lo sviluppo delle rispettive tesi difensive e la confutazione di quelle avverse, nonché insistito nelle domande già rassegnate. In tale ambito l’appellante principale ha sostenuto l’estraneità al contraddittorio della nota 27 agosto 2019, n. 20217, indicata dal Comune di Niscemi quale riscontro negativo dell’ultima richiesta di pagamento del compenso de quo , osservando che il menzionato provvedimento non è in atti e non gli è stato recapitato.

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 16 luglio 2025.

DIRITTO

1. L’appello principale in trattazione si rivela infondato. Non vi è pertanto luogo per l’adozione delle misure istruttorie ivi richieste.

2. Il primo motivo, diretto avverso la parte della sentenza impugnata che ha respinto la domanda principale del ricorso in riassunzione di cui in fatto, si compone di varie censure.

2.1. Con la prima censura si afferma che il Tar, in contrasto con la sentenza n. 807/2019 della Corte di appello di Catania che ha riconosciuto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sul rivendicato compenso revisionale, e con gli stessi principi affermati dalla giurisprudenza amministrativa, avrebbe “accettato” la propria giurisdizione per poi adottare una decisione che, premessa in materia la distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi, ha erroneamente ricondotto la controversia al solo alveo della giurisdizione di legittimità.

La doglianza è infondata.

In primo luogo, la tesi che informa la censura è destituita di qualsiasi fondamento, presupponendo che la sentenza che dichiara la carenza di giurisdizione possa definire la tipologia e l’estensione dei poteri che il diverso plesso giurisdizionale indicato come munito di giurisdizione è chiamato a esercitare, alla stregua di un’autorità di cosa giudicata in senso sostanziale che non può mai attribuirsi alle sentenze dei giudici di merito dichiarative del difetto di giurisdizione, le quali, comportando esclusivamente il disconoscimento di un presupposto processuale, non sono idonee a produrre alcun effetto in un procedimento diverso da quello nel quale sono state pronunciate (Cons. Stato, V, 3 novembre 2023, n. 9532, che richiama Ad. plen., n. 1/2017; Cass., I, 22 marzo 1995, n. 3313, che richiama Cass., Sez. un., n. 9215 del 1987 e Cass. n. 3982 del 1974).

Inoltre, la sentenza della Corte di appello di Catania, nel capo invocato nella censura, si è limitata a rilevare che nella materia in trattazione, ai sensi dell’allora vigente art. 244 del d.lgs. 163/2006, nella formulazione applicabile ratione temporis , e dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, Cod. proc. amm., sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e la statuizione non si connota per avere aggiunto che questa è “ ampia e [di] generale portata ”, che costituisce un mero rilievo correlato al tenore delle predette norme nonché alla precisazione immediatamente successiva che in essa è “ compreso il profilo del quantum debeatur ”.

Ne deriva che bene poteva il giudice amministrativo, munito di giurisdizione, inquadrare in via preliminare, come ha fatto la sentenza impugnata, “ le questioni poste dalle parti in merito alle domande proposte e alla natura della posizione giuridica soggettiva del richiedente ”, e declinarle sulla base della normativa di riferimento della controversia e dei connessi principi giurisprudenziali (la materia della revisione prezzi, come noto, è stata successivamente incisa prima dall’art. 106 del d.lgs. 50/2016, poi dall’art. 60 del d.lgs. 36/2023), da cui, come anche da ultimo osservato (Cons. Stato, III, 12 giugno 2025, n. 5089), si trae che:

- “ l’art. 115 del D.Lgs. n. 163 del 2006 configura un procedimento finalizzato al compimento di un’attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, al quale è sotteso l’esercizio di un potere autoritativo tecnico-discrezionale nei confronti del privato contraente. Pertanto, la posizione di quest’ultimo si articola nella titolarità di un interesse legittimo con riferimento all’an della pretesa ed eventualmente in una situazione di diritto soggettivo solo con riguardo a questioni involgenti l’entità della pretesa, una volta risolto in senso positivo il riconoscimento della spettanza del compenso revisionale ” ( ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 6 agosto 2014, n. 4207; Sez. V, 24 gennaio 2013, n. 465; Sez. V, 3 agosto 2012, n. 4444; Corte di Cassazione, SS.UU., 30 ottobre 2014, n. 23067; 15 marzo 2011, n. 6016; 12 gennaio 2011, n. 511; 12 luglio 2010, n. 16285) ;

- si tratta “ di una impostazione in armonia con la ratio dell’istituto, diretto a salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse (incidente sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell’offerta), e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 7 maggio 2015 n. 2295; Sez. V, 20 agosto 2008 n. 3994; Sez. III, 20 agosto 2018, n. 4985); dall’altro di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23 aprile 2014, n. 2052; Sez. III, 4 marzo 2015, n. 1074). Al contempo essa è posta, a tutela dell’interesse dell’impresa a non subire l’alterazione dell’equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi sopraggiunte durante l’arco del rapporto e che potrebbero indurla ad una surrettizia riduzione degli standards qualitativi delle prestazioni (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 5 marzo 2018, n. 1337; 4 marzo 2015, n. 1074; 19 luglio 2011, n. 4362; Sez. V, 14 maggio 2010, n. 3019; 26 agosto 2010, n. 5954; 6 settembre 2007, n. 4679) ”.

L’inquadramento giuridico come sopra effettuato dal Tar compendia tutti tali principi, e risulta pertanto scevro dalle denunziate mende.

2.2. La successiva censura non può definirsi propriamente tale, trattandosi della mera affermazione, correlata alla doglianza appena sopra esaminata e respinta, che la posizione giuridica fatta valere con il ricorso in riassunzione, avendo il Comune di Niscemi accordato la revisione prezzi anteriormente alla sottoscrizione del contratto di appalto, atterebbe a una posizione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo.

Sicchè nulla vi è da dire al riguardo.

2.3. Con altra censura si afferma che il Tar avrebbe male interpretato l’art. 7 della l.r. Sicilia n. 8/1975, richiamato dall’art. 20 del capitolato speciale d’appalto, che prevederebbe un meccanismo revisionale a prescindere dalla sussistenza di una clausola negoziale e senza alcuna preliminare istruttoria, tant’è che lo stesso art. 20 del capitolato ne ha individuato le modalità di calcolo, da cui anche l’erroneo richiamo di una sentenza della Corte di cassazione (la n. 4740/1997).

La doglianza è infondata.

Il rilievo del Tar che l’art. 7 della l.r. 8/1975, nello stabilire che gli acconti per revisione dei prezzi da corrispondere all’appaltatore, “ unitamente ai pagamenti in conto per lavori eseguiti ”, sono fissati nella misura dell’85 per cento dell’ammontare dell’importo revisionale, si riferisce “ alle ipotesi in cui il provvedimento che accorda la revisione è anteriore all’esecuzione dei lavori ”, è del tutto coerente con i richiamati principi giurisprudenziali applicabili alla fattispecie, secondo cui l’amministrazione appaltante, nell’esercizio di un potere di carattere autoritativo, valuta la sussistenza o meno del presupposti per ammettere la revisione dei prezzi.

Quanto all’art. 20 del capitolato – che, nella tesi spesa, costituisce l’atto che ha accordato il compenso previsionale ancora prima dell’esecuzione dell’appalto – il Tar ha dato atto che la previsione enuncia che “ la revisione dei prezzi è regolata dalla Legge Regionale 23-10-1964, dal Regolamento approvato con decreto del Presidente della Regione n. 1 del 25-11-1965, dalla Legge Regionale 26-5- 1973 n. 21 e dalla Legge Regionale 10-8-1978 n. 35 ”, e contiene la tabella di incidenza degli elementi di costo dell’opera, con l’indicazione delle varie attività e delle percentuali di aumento, alle quali viene espressamente attribuito “ valore puramente convenzionale utile soltanto ai fini della revisione dei prezzi ”. Ha indi osservato, sempre conseguentemente ai principi sopra richiamati, che detta tabella ha carattere meramente descrittivo delle modalità di quantificazione dell’ulteriore compenso eventualmente dovuto per il caso del riconoscimento del relativo diritto, con aumento percentuale per le stesse lavorazioni oggetto dell’appalto, soggiungendo che la previsione neanche disciplina l’espletamento di una o più prestazioni già previste.

La predetta conclusione, che il Tar ha mutuato, condividendola, dalla sentenza della Corte di appello n. 807/2019 citata in fatto, è rimasta sostanzialmente inconfutata.

Invero, la critica in trattazione è affidata al solo rilievo che l’art. 20 del capitolato rimanda all’art. 7 della l.r. 8/1975, norma sulla cui sola base non può affermarsi, come detto, il diritto al compenso revisionale.

Corretto, pertanto, risulta anche il richiamo alla sentenza della Corte di cassazione n. 4740/1997, che, nel solco della ridetta giurisprudenza consolidata, ha ribadito che è solo il riconoscimento della revisione del prezzo da parte dell’amministrazione appaltante che conferisce alla posizione dell’appaltatore natura di diritto soggettivo.

2.4. Per le stesse ragioni di cui appena sopra, è infondata anche la seguente censura, con cui, sulla esclusiva base del già sopra citato art. 7 della l.r. 8/1975, si sostiene l’erroneità del richiamo fatto dal Tar all’art. 1 della l.r. Sicilia 22/1964 e ai principi al enunciati dalla sentenza n. 10968/2008 delle Sezioni unite della Corte di cassazione per escludere che la norma regionale, nel prevedere le modalità di determinazione e di calcolo della revisione dei prezzi, ne abbia disposto la dovutezza.

2.5 . Con altra censura si lamenta il difetto di motivazione, non avendo il Tar fatto alcun riferimento alle deduzioni svolte nella memoria conclusiva del giudizio di prime cure, che, asseritamente, avrebbero ampiamente supportato l’idoneità degli atti e dei documenti prodotti a dimostrare il riconoscimento compenso revisionale da parte dell’Amministrazione comunale.

La doglianza, nella parte in cui si riferisce alle ripetute deduzioni difensive fondate sul ridetto art. 20 del capitolato, previsione su cui il Tar, come visto, si è compiutamente espresso con considerazioni risultate indenni da mende, è manifestamente infondata, non essendo rinvenibile un obbligo del giudice di esporre le stesse trame motivazionali al riguardo di ogni atto difensivo con cui, nel corso del giudizio, l’interessato insiste nella sua prospettazione.

Lo stesso è a dirsi per quanto attiene ai successivi atti asseritamente dimostrativi dell’avvenuto riconoscimento del diritto al compenso revisionale (la delibera giuntale di approvazione del progetto e del correlato quadro economico dell’appalto; i successivi atti contabili, quali stati di avanzamento lavori e connessi certificati di pagamento) cui pure accenna la censura: il Tar, come meglio in seguito, ha preso in esame detti atti escludendone la rilevanza ai fini perseguiti nel ricorso in riassunzione, con statuizioni che, come in seguito, si rivelano corrette.

2.5.1. Con una sub-censura definita “di dettaglio” si torna a sostenere che l’art. 20 del capitolato ha riconosciuto il diritto al compenso revisionale. Al riguardo va osservato che:

- l’interpretazione dell’art. 20 del capitolato offerta dal Tar è risultata indenne dalle mende denunziate, e non è suscettibile di mutare sol perché esso regola anche specifiche ipotesi (quali l’assenza di fondi per il pagamento del compenso; la tempistica dello stesso), trattandosi sempre di previsioni la cui applicazione è correlata al previo riconoscimento del relativo diritto;

- non può giungersi alla contraria dimostrazione per via dell’art. 1362 Cod. civ., trattandosi di un atto relativo a un appalto pubblico, cui, per consolidata giurisprudenza, e proprio alla luce della previsione e del successivo art. 1363, non possono attribuirsi significati non chiaramente desumibili dal suo espresso dettato.

2.5.2. Con altra sub-censura si afferma che la spettanza della revisione prezzi emergerebbe dagli stati di avanzamento dei lavori (dal secondo al quinto), e dalla perizia di variante e suppletiva del 17 marzo 1983.

Al riguardo, si sostiene innanzitutto che questi atti, letti non isolatamente, come erroneamente avrebbe fatto il Tar, bensì in uno alla delibera giuntale approvativa richiamata nella detta perizia e all’art. 20 del capitolato: darebbero conto della volontà del Comune di riconoscere la revisione prezzi già in sede di approvazione della commessa e di redazione dei relativi provvedimenti negoziali; avrebbero carattere applicativo; attesterebbero la certezza, la liquidità e la disponibilità del credito.

L’argomentazione si risolve in una petizione di principio del tutto inidonea a superare (e, anzi, a monte, anche a costituire un serio tentativo di contrastare) le conclusioni raggiunte sul punto dal Tar, che ha ritenuto irrilevante “ il fatto che la perizia di variante suppletiva del 17 marzo 1983, ovvero taluni stati di avanzamento dei lavori (precisamente, il secondo, il terzo, il quarto ed il quinto) contenessero, oltre alla firma del direttore dei lavori, anche la sottoscrizione del Sindaco del Comune appaltante ” .

Ciò in quanto “ il riconoscimento, per essere riferibile all’ente, deve essere effettuato dall’organo competente, dovendosi tale organo identificare – a parere del Collegio – non certamente con il Sindaco ma, piuttosto, con il consiglio comunale.

Al riguardo, le sezioni unite della Corte di cassazione hanno avuto occasione di precisare che il provvedimento - che comunque non può consistere in un atto interno della pubblica amministrazione, meramente propedeutico ad un eventuale riconoscimento della revisione - deve provenire dall’organo deliberativo tra le cui attribuzioni sia ricompresa l’adozione dell’atto, produttivo per l’ente locale della relativa obbligazione, atteso che la volontà di riconoscere la revisione va espressa con le modalità e nelle forme richieste dalle regole che attengono alla organizzazione della pubblica amministrazione ed alla formazione e manifestazione delle sue determinazioni (v. S.U. 2003 n. 1996; S.U. 2002 n. 6034; S.U. 2002 n. 5731; 2000 n. 12178; S.U. 2000 n. 454; S.U. 1999 n. 400). Si è pertanto affermato, con riferimento alla disciplina dettata dal testo unico della legge comunale e provinciale di cui al r.d. 4 febbraio 1915 n. 148, che non costituisce valido ed efficace riconoscimento del diritto dell’appaltatore alla revisione il provvedimento adottato dal sindaco e dalla giunta municipale in via di urgenza, ove la relativa delibera non sia stata ratificata dal consiglio comunale (S.U. 1999 n. 165; 1994 n. 4388).

Quanto, infine, alla dedotta deliberazione della giunta municipale del 30 dicembre 1980, essa non è mai stata prodotta in giudizio, ma è solo ‘richiamata nella relazione istruttoria a firma dell’ingegnere capo’. Di tal che, se per un verso, alla luce dei principi sopra esposti, la giunta non è organo competente a deliberare circa il riconoscimento del diritto alla revisione dei prezzi, per altro verso la mancata produzione del documento rende comunque impossibile verificarne l’effettivo contenuto al fine auspicato dal ricorrente ”.

2.5.2.1. La doglianza invoca poi la sentenza della Corte di cassazione n. 19921/2007.

Sul punto, va premesso che la giurisprudenza rinviene l’ipotesi del provvedimento implicito quando l’amministrazione, pur non adottando formalmente un atto, ne determina univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un comportamento conseguente, ovvero determinandosi in una determinata direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del provvedimento formale corrispondente. Si ritiene in tal modo integrato, senza possibilità di equivoco, quel collegamento biunivoco tra l’atto adottato, o la condotta tenuta, e la determinazione che da essi si pretende di ricavare, che rende quest’ultima l’unica conseguenza possibile della presupposta manifestazione di volontà ( ex multis , Cons. Stato, Ad. Plen. 20 gennaio 2020, n. 3; VI, 2 novembre 2020, n. 6732; V, 24 gennaio 2019, n. 589; VI, 27 novembre 2014, n. 5887). In altre parole, la presenza di un atto implicito può desumersi indirettamente ma univocamente da altro provvedimento o dal comportamento esecutivo dell’amministrazione, che ne costituisce l’antecedente logico - giuridico (C.G.A.R.S., Sez. giur., 24 aprile 2024, n. 311; Cons. Stato, V, 19 aprile 2019, n. 2543).

Si tratta di condizioni la cui sussistenza va verificata in modo rigoroso, attesa la straordinarietà e l’eccezionalità della fattispecie costituita dall’atto implicito rispetto al principio di legalità, canone primario del diritto amministrativo.

Ciò posto, appare evidente che il preteso parallelismo tra la fattispecie considerata nel predetto precedente e quella in esame non sussiste.

La sentenza della Corte di cassazione n. 19921/2007 ha ritenuto il riconoscimento del compenso revisionale atto implicito sottinteso dal certificato di pagamento della prima rata di acconto del compenso stesso, munita “dell’apposizione del visto” da parte di un soggetto (il commissario di un consorzio), che permetteva di riferirlo direttamente all’ente committente.

Nel caso di specie, invece, gli atti di che trattasi sono, sia singolarmente che complessivamente considerati, privi di qualsiasi valore ricognitorio, perché o riferibili a terzi (l’approvazione del Genio civile di una perizia di variante e suppletiva), o in sé inidonei a tale fine (l’art. 20 del capitolato; la sottoscrizione degli stati di avanzamento dei lavori e i relativi pagamenti).

2.5.2.2. Infine, si sostiene che la sentenza sarebbe erronea perché, nell’esporre che il riconoscimento del compenso revisionale rientra tra le competenze del consiglio comunale, il Tar ha citato precedenti non significativi, in quanto riguardanti la risalente disciplina in tema di competenze degli organi comunali di cui al r.d. 148/1915.

Per escludere la fondatezza della censura, e delle ulteriori argomentazioni che vi fanno seguito, basti rilevare che: la competenza in materia dell’organo consiliare comunale è stata affermata anche in sentenze che fanno riferimento alle norme di legge successive al r.d. 148/1915 (Cass., Sez. un. 25 febbraio 2009, n. 4463, e 5 aprile 2005, n. 6993); in ogni caso, non è utile nella fattispecie l’affermazione che la stessa competenza appartiene alla giunta comunale, dal momento che, come già osservato dal Tar nel passaggio sopra riportato, la delibera giuntale che l’avrebbe esercitata non è stata versata in atti; va anche escluso che la competenza in parola possa farsi rientrare tra quelle del sindaco (Cass., Sez. un., 5 aprile 2005, n. 699), o dell’ingegnere capo comunale (Cass., Sez. un., 23 luglio 2015, n. 15474).

2.5.3. Nulla va osservato quanto all’ultima sub-censura del motivo, che altro non costituisce che la riaffermazione che il compenso revisionale è stato nella specie riconosciuto nei termini già sopra esaminati e non risultati convincenti.

2.6. In definitiva, il primo motivo va respinto.

3. Il secondo motivo dell’appello principale si dirige avverso la parte della sentenza impugnata che ha dichiarato in parte irricevibili e in parte inammissibili le domande subordinate del ricorso in riassunzione, volte alla declaratoria dell’illegittimità del silenzio mantenuto dal Comune di Niscemi avverso le istanze-diffide dell’interessato del 7 agosto 2019 ed altre precedenti (20 maggio 1985; 27 dicembre 1994; 15 ottobre 2004), nonché all’accertamento della fondatezza della pretesa al compenso revisionale, con conseguente condanna del Comune al pagamento delle somme dovute a tale titolo, oltre accessori.

3.1. Le argomentazioni con cui si sostiene l’erroneità della sentenza impugnata nel ritenere l’irricevibilità delle domande di accertamento del silenzio mantenuto dall’Amministrazione comunale avverso le istanze-diffide del 20 maggio 1985, 27 dicembre 1994, e 15 ottobre 2004, per decorso del termine di decadenza annuale entro cui andava proposta la relativa azione, sono infondate.

3.1.1. Va premesso che, al riguardo, il primo giudice ha richiamato le previsioni di cui all’art. 117, comma 1, e 31, comma 2, Cod. proc. amm. (secondo cui, rispettivamente: “ Il ricorso avverso il silenzio è proposto, anche senza previa diffida, con atto notificato all’amministrazione e ad almeno un controinteressato, nel termine di cui all’art. 31, comma 2 ”; l’azione avverso il silenzio “… può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti ”), e ha poi rilevato che la loro attuale formulazione costituisce il recepimento delle novelle introdotte in materia dalla l. 15/2005 e dal d.-l. 35/2005, convertito dalla l. 80/2005.

Ciò fatto, il primo giudice, previamente chiarito che, per la giurisprudenza, il termine di cui all’art. 31, comma 2, Cod. proc. amm., è perentorio, determinando la decadenza del potere del privato di reagire in giudizio nei confronti dell’inerzia della pubblica amministrazione nel concludere un procedimento amministrativo, ha osservato che, nella fattispecie, in relazione alle risalenti diffide di che trattasi, esso era abbondantemente spirato, e che di tanto poteva prendersi atto anche se, al momento della loro presentazione, il regime della decadenza, introdotto soltanto nel 2005, non era ancora vigente.

In particolare, su tale ultimo punto il primo giudice ha ritenuto che era “ preciso onere del ricorrente, una volta entrata in vigore la disciplina di cui alla L. 15 del 2005, attivarsi al fine di contestare l’inerzia della pubblica amministrazione in sede giudiziaria, esperendo apposita azione contro il silenzio entro il termine di decadenza introdotto dalla normativa sopravvenuta, a decorrere dalla data di entrata in vigore della nuova disciplina ”. Tanto in applicazione dell’orientamento giurisprudenziale, che, conformemente ai principi generali del vigente ordinamento in materia di termini, stabilisce che, ove una modifica normativa introduca un termine di decadenza prima non previsto, la nuova disciplina operi anche per le situazioni oggettive già in essere, ma la decorrenza va fissata con riferimento all’entrata in vigore della modifica legislativa (Cass., Sez. un., n. 15352 del 2015; Cass., n. 2420 del 2016 e n. 15315 del 2019).

3.1.2. Si tratta di motivazioni che le censure qui avanzate non riescono a scalfire.

Invero, per una prima parte, esse consistono nella mera ripetizione, a carattere assertivo, della dovutezza del compenso revisionale, questione già come sopra trattata e respinta, su cui nulla vi è ancora da aggiungere.

Non coglie poi nel segno la censura che segue, con cui si osserva che, al momento della presentazione delle predette istanze-diffide, non vi era nessuna norma che stabiliva il termine di decadenza applicato dal primo giudice, trattandosi di circostanza che il Tar, come visto, ha considerato e motivatamente ritenuto non decisiva.

Infine, si sostiene che il primo giudice avrebbe dovuto attenersi, piuttosto che all’orientamento giurisprudenziale civile al riguardo richiamato nella sentenza, al principio espresso dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 6 del 2015, secondo cui “ se la volontà dell’ordinamento è chiara nella regolazione dell’assetto dei rapporti tra vecchi e nuovi termini processuali, ancor di più deve esserlo nella successione tra un termine sostanziale precedente e un nuovo termine sostanziale a rilievo processuale, precedentemente non previsto, poiché altrimenti si perverrebbe all’iniqua conclusione che una disciplina processuale, nell’introdurre un limite temporale all’esercizio di una situazione giuridica soggettiva, possa modificare in peius e retroattivamente la meno restrittiva disciplina sostanziale applicabile a situazioni già esauritesi, in spregio agli artt. 3, 24 e 111 Cost. ”.

Il rilievo non è conducente, partendo da un presupposto errato, ovvero che tale principio attenga a “ ipotesi del tutto analoghe ” a quella in esame.

Invero, la statuizione dell’Adunanza plenaria n. 6/2015 ha stabilito che il termine decadenziale di centoventi giorni previsto, ex art. 30, comma 3, Cod. cod. proc. amm., per la proposizione della domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi, non si applica ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del Codice.

La ratio della conclusione emerge con ogni chiarezza dalle motivazioni della statuizione, e riposa sul fatto che, diversamente opinando, si inciderebbe sostanzialmente non solo sulla tutela, ma sull’esistenza stessa della situazione giuridica soggettiva. Infatti, l’Adunanza plenaria ha osservato che l’introduzione di un termine di decadenza di centoventi giorni – decorrente, a seconda dei casi, dalla verificazione del fatto lesivo o dalla conoscenza del provvedimento dannoso – costituisce un’innovazione legislativa rispetto al regime prescrizionale quinquennale, ex art. 2947 c.c., operante in epoca precedente, che, ove applicata ai fatti illeciti anteriori alla novella, si risolverebbe in una compressione del potere di azione giudiziale, mediante la “ significativa e singolare restrizione della cornice temporale entro la quale è dato agire in giudizio nei confronti dei soggetti titolari di un potere pubblico ”, e la “ creazione di una causa di estinzione anticipata della pretesa risarcitoria ”.

Nella fattispecie in esame, invece, non si ravvisano le stesse esigenze, in quanto se, per l’art. 31, comma 2, Cod. proc. amm., l’azione avverso il silenzio è proponibile “ fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento ”, tuttavia “ E fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti ”: indi la pretesa giudiziale a che il procedimento amministrativo si concluda con un provvedimento espresso, naturalmente a condizione che l’inadempimento dell’amministrazione perduri, può essere azionata anche dopo il decorso del termine decadenziale in parola, bastando a tale fine la riproposizione della relativa istanza.

In conclusione, il richiamo alla statuizione dell’Adunanza plenaria n. 6/2015 si rivela insuscettibile di sovvertire il capo di sentenza in esame, in quanto il principio ivi reso attiene a una disposizione codicistica diversa dalla quella qui in rilievo, ed è orientato alla finalità di evitare distorsioni di sistema che quest’ultima, di suo, è insuscettibile di ingenerare.

3.2. Le argomentazioni con cui si sostiene l’erroneità del Tar nel ritenere l’inammissibilità della domanda subordinata di accertamento del silenzio mantenuto dall’Amministrazione comunale avverso l’ultima istanza-diffida, del 7 agosto 2019, perché del tutto nuova rispetto a quelle introdotte nel giudizio davanti al giudice ordinario, poi riassunto davanti al giudice amministrativo, sono infondate.

3.2.1 . Si afferma che il Tar, omettendo di esaminare e motivare in ordine alla memoria conclusiva depositata nel corso del giudizio di primo grado, e richiamando una giurisprudenza minoritaria e superata, sarebbe incorso nel vizio assoluto di motivazione e avrebbe precluso qualsiasi tutela giurisdizionale, violando i fondamentali precetti costituzionali, eurounitari e quelli ulteriori contenuti nella CEDU.

In particolare, si sostiene, sulla scorta di numerose sentenze civili e amministrative, che il Tar non si sarebbe avveduto che, in sede di interpretazione della disciplina generale e speciale in tema di translatio iudicii (art. 59, l. 69/2009; art. 11 d.lgs. 104/2010), la giurisprudenza ha chiarito che, ove si declini la giurisdizione, e il giudizio dinanzi al giudice ad quem non abbia le stesse caratteristiche di quello davanti al giudice a quo , non si è innanzi a una mera riassunzione, ed è quindi possibile la riproposizione della domanda che consenta la emendatio di quella originaria; si sottolinea che il principio costituisce un corollario dei canoni di effettività della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.; art. 47 Carta diritti fondamentali UE; artt. 7 e 13 CEDU; art. 1 Cod. proc. amm.), e della pluralità delle domande (art. 32 Cod. proc. amm.), e consente, come pure chiarito dalla giurisprudenza, e a condizione – sussistente nella fattispecie – che l’atto di riassunzione contenga tutti gli elementi prescritti per la nuova introduzione dell’azione, la possibilità di proporre una domanda nuova in aggiunta a quella originaria, ipotesi in cui la riassunzione vale, seppur limitatamente, come atto introduttivo ex novo , salvi gli effetti della translatio per le originarie domande.

3.2.2. Le predette censure non convincono.

Quanto alla denunziata carenza di motivazione rispetto alle difese svolte nella memoria conclusiva si rinvia a quanto già osservato al precedente capo 2.5..

Quanto al resto, si osserva che la riassunzione costituisce rimedio alla riscontrata carenza di un determinato presupposto processuale che sia in seguito ripristinato, e per questa ragione risponde alla logica del principio di integrale salvezza degli atti processuali di cui all’art. 156 Cod. proc. civ. (tra tante, Cons. Stato, V, 10 febbraio 2025, n. 1038; VI, 10 settembre 2024, n. 7505).

In virtù di detta logica, se si ammette in sede di translatio iudicii dalla giurisdizione ordinaria alla giurisdizione amministrativa che la domanda riassunta possa formare oggetto di adeguamento alle formule di stile tipiche del processo amministrativo (Cons. Stato, V, 15 marzo 2022, n. 1814), si esclude, invece, la mutatio libelli .

Invero, come rilevato anche di recente (Cons. Stato, IV, 9 luglio 2025, n. 5994), “ la norma processale di cui all’art. 11 c.p.a. definisce espressamente la riassunzione operata innanzi al giudice ritenuto munito di giurisdizione come “prosecuzione” del giudizio, presupponendo, pertanto, l’identità di petitum sostanziale ”, e questo, “ del resto, resta presupposto imprescindibile dello spostamento della controversia innanzi ad altro giudice. Con ciò non s’intende affermare che innanzi al giudice ad quem sia esclusa la proponibilità di nuove domande, ma solo che non è consentito modificare quella originaria che radica la giurisdizione se la parte intende giovarsi degli effetti positivi della comunicazione processuale assicurata dalla translatio iudicii (Cons. Stato, Sez. IV, 22 dicembre 2023, n. 11159; Consiglio di Stato, Sez. V, 31 agosto 2017, n. 4126) ”.

Tanto premesso, va rammentato che, per la stessa giurisprudenza, si verifica mutatio libelli quando si avanzi una pretesa obiettivamente diversa da quella originaria, introducendo nel processo un petitum diverso e più ampio oppure una causa petendi fondata su situazioni giuridiche non prospettate prima e particolarmente su un fatto costitutivo radicalmente differente, di modo che si ponga al giudice un nuovo tema di indagine e si spostino i termini della controversia, con l’effetto di disorientare la difesa di controparte e alterare il regolare svolgimento del processo; diversamente, si ha semplice emendatio quando si incida sulla causa petendi in modo che risulti modificata soltanto l’interpretazione o qualificazione giuridica del fatto costitutivo del diritto, oppure sul petitum , nel senso di ampliarlo o limitarlo per renderlo più idoneo al concreto ed effettivo soddisfacimento della pretesa fatta valere (Cons. Stato, n. 5994/2025, cit.).

Nel caso di specie, viene in rilievo la prima condizione.

In particolare, la domanda, subordinata, di declaratoria di illegittimità del silenzio mantenuto dal Comune, corredata dalla richiesta, ex art. 31 Cod. proc. amm., di riconoscimento della fondatezza della pretesa e di condanna dell’Amministrazione al pagamento delle somme dovute a titolo di compenso revisionale, ritenuta inammissibile dal Tar con la censura in trattazione, basa sulla ridetta diffida del 7 agosto 2019. Questa diffida, in quanto formulata nel periodo intercorrente tra la sentenza definitoria del giudizio civile (la sentenza della Corte di appello del 16 aprile 2019, n. 807) e la proposizione del giudizio in riassunzione avanti al Tar (con ricorso notificato il 20 novembre e depositato il 26 novembre 2019), e, indi, non contemplata, come quelle già sopra considerate, tra la documentazione offerta in cognizione nell’ambito del giudizio civile, nonché ulteriormente caratterizzata, sempre a differenza di queste ultime, che stante il loro tenore generico, erano tali da comportare esclusivamente l’avvio di un’istruttoria amministrativa sul rivendicato compenso revisionale, dalla diretta richiesta di pagamento dell’importo ritenuto spettante (unilateralmente quantificato, sulla base del più volte citato art. 20 del capitolato speciale di appalto, nella somma di € 235.805,42, comprensiva di interessi moratori e rivalutazione al 31 luglio 2019), presenta i tratti distintivi della mutatio libelli , avendo introdotto nel giudizio riassunto, quanto meno, un “nuovo fatto costitutivo” della pretesa azionata in riassunzione.

Nulla muta considerando, come fa l’appellante, che la domanda subordinata in parola rientri tra quelle proponibili unicamente innanzi al giudice amministrativo, venendo qui in rilievo esclusivamente i limiti che connotano il giudizio di riassunzione.

E va ancora osservato che, nella fattispecie in esame, il rispetto di detti limiti non intacca in alcun modo il diritto di difesa, che pure l’interessato ha fortemente invocato sia nella censura in trattazione che nella memoria difensiva depositata in corso di causa, ma che si rivela prospettato in termini eminentemente ed esclusivamente formali, che, in quanto tali, non sono convincenti.

Invero, riguardando la questione da un punto di vista sostanziale, si osserva che la domanda subordinata in parola, volta come detto a ottenere, ex art. 31 Cod. proc. amm., il riconoscimento della fondatezza della pretesa avanzata nei confronti del Comune di Niscemi a titolo di compenso revisionale, e la condanna di questo al pagamento delle somme dovute per un importo complessivo di € 235.805,42, è stata formulata in primo grado mediante un mero rimando agli “ elementi in fatto ed in diritto per il riconoscimento della revisione prezzi e degli accessori come sopra indicati ”. Essa domanda si è fondata, insomma, sulle identiche deduzioni che erano già state poste a sostegno della domanda principale, parimenti diretta (come da conclusioni) alla condanna del Comune al pagamento dell’importo complessivo di € 235.805,42.

E allora non può che concludersi che la declaratoria di inammissibilità di detta domanda subordinata, con conseguente mancato esame del suo merito, è del tutto insuscettibile di ledere il diritto di difesa dell’interessato, poiché essa altro non postulava che l’identico accertamento giudiziale di merito che il medesimo ha azionato, e ottenuto, mediante l’azione ritualmente riassunta.

4. Per tutto quanto precede, nulla aggiungendo alle questioni come sopra trattate le memorie difensive prodotte in corso di giudizio dall’interessato, e assorbite le eccezioni preliminari svolte dal Comune di Niscemi, nonchè le difese, siccome precisate in fatto, al riguardo svolte dall’appellante, l’appello principale deve essere respinto.

Stessa sorte segue l’appello incidentale adesivo.

Le spese del grado, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sulla controversia di cui in epigrafe, respinge l’appello principale e l’appello incidentale adesivo.

Condanna le parti appellanti, in solido, alla refusione in favore del Comune resistente delle spese del grado, che quantifica nell’importo complessivo pari a € 3.000,00 (euro tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del 16 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

RO GI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

NN OT, Consigliere, Estensore

TO Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN OT	RO GI

IL SEGRETARIO