Pubblicato il 19/01/2026

N. 00037/2026REG.PROV.COLL.

N. 01182/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1182 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Gaetano Caponnetto, Vincenzo Caponnetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Licata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Valeriano Truisi, con domicilio eletto presso il suo studio in Licata, via Cacici 3;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti:

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Licata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. TO Lo ES e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1) La presente controversia trae origine da una serie di ordinanze di demolizione emesse dal Comune di Licata nei confronti della Sig.ra -OMISSIS- per manufatti edilizi realizzati senza titolo nella fascia costiera dei 150 metri dalla battigia, in violazione della L.R. Sicilia n. 78/1976.

1.1) In particolare, l'appellante aveva impugnato dinanzi al TAR Palermo le seguenti determinazioni dirigenziali: n. 311 dell'11/12/2018, n. 245 dell'11/10/2018, n. 246 del 12/10/2018, n. 292 del 26/11/2018, n. 312 del 12/12/2018, n. 309 del 07/12/2018, n. 297 del 27/11/2018, nonché la determina di P.O. n. 10 del 29/10/2019 con cui veniva irrogata la sanzione pecuniaria di € 20.000,00 per inottemperanza all'ordine di demolizione.

1.2) I manufatti oggetto delle ordinanze erano stati realizzati dal defunto marito della ricorrente, Sig. -OMISSIS-, e da altri soggetti su terreni acquistati in comproprietà pro indiviso. Per tali opere erano state presentate domande di condono edilizio negli anni '80, tutte respinte dall'Amministrazione comunale nel 2005 per violazione del vincolo di inedificabilità assoluta ex art. 15 L.R. 78/1976.

2) Nel giudizio di primo grado, l'appellante aveva dedotto:

a) l'indeterminatezza delle ordinanze di demolizione e il proprio difetto di legittimazione passiva, non essendo autrice degli abusi;

b) la violazione del principio del legittimo affidamento per il decorso di oltre trent'anni dalla realizzazione delle opere;

c) l'erronea applicazione della normativa regionale siciliana, sostenendo la natura meramente programmatica della L.R. 78/1976;

d) l'illegittimità della sanzione pecuniaria per presunta irretroattività.

3) Il Comune di Licata si era costituito sostenendo:

a) la riferibilità delle ordinanze alla posizione dominicale dell'appellante quale comproprietaria;

b) la natura vincolata degli ordini di demolizione conseguenti al rigetto definitivo delle domande di condono;

c) l'efficacia diretta del vincolo di inedificabilità nei confronti dei privati;

d) la legittimità della sanzione pecuniaria per inottemperanza.

4) Il TAR Palermo, con la sentenza qui impugnata, rigettava integralmente il ricorso ritenendo che le ordinanze di demolizione fossero atti dovuti in ragione del rigetto delle domande di condono e la mera inerzia dell'Amministrazione non potesse radicare alcun affidamento legittimo.

Reputava inoltre che la sanzione demolitoria avesse carattere reale e potesse colpire anche il proprietario attuale dell'opera e che la sanzione pecuniaria fosse legittimamente applicabile all'inottemperanza, verificatasi dopo l'entrata in vigore della relativa disciplina.

4) Con l'atto di appello in scrutinio, la Sig.ra -OMISSIS- ripropone sostanzialmente le medesime censure già dedotte in primo grado, articolate nei seguenti motivi:

- Primo motivo: nullità delle ordinanze per indeterminatezza dell'oggetto dell'ingiunzione a demolire, non riguardando la posizione dominicale dell'appellante.

- Secondo motivo: difetto di legittimazione passiva dell'appellante quale "terzo di buona fede" non autore dell'abuso, con prevalenza del diritto di proprietà rispetto alla sanzione demolitoria.

- Terzo motivo: illegittimità dell'intervento tardivo dell'Amministrazione a distanza di oltre trent'anni dalla realizzazione delle opere e dalla presentazione delle domande di sanatoria.

- Quarto motivo: illegittimità per erronea interpretazione della L.R. 15/1991, sostenendo la natura innovativa e non interpretativa della norma rispetto alla L.R. 78/1976.

- Quinto motivo: illegittimità derivata della sanzione pecuniaria per irretroattività della L. 164/2014 rispetto ad abusi commessi negli anni '80.

4) Il Comune di Licata si è costituito eccependo preliminarmente l'inammissibilità dell'appello per mera riproposizione dei motivi di primo grado senza specifiche censure alla sentenza impugnata, nonché l'improcedibilità parziale per sopravvenuta carenza di interesse relativamente ai manufatti già demoliti.

Nel merito, l'Amministrazione ha ribadito: a) la chiarezza della situazione dominicale e la legittimità dell'intestazione delle ordinanze a tutti i comproprietari; b) la natura reale della sanzione demolitoria; c) l'assenza di qualsiasi affidamento tutelabile; d) la definitiva risoluzione delle questioni interpretative da parte della Corte Costituzionale con sentenza n. 72/2025; e) la legittimità della sanzione pecuniaria.

DIRITTO

A) Sulla questione pregiudiziale di inammissibilità dell'appello.

L'eccezione di inammissibilità dell'appello, sollevata dal Comune resistente per presunta mera riproposizione dei motivi di primo grado, è infondata e deve essere respinta.

Secondo un orientamento consolidato, l'art. 101 del Codice del processo amministrativo impone all'appellante di formulare "specifiche censure contro i capi della sentenza gravata". L'inammissibilità si configura solo qualora l'atto di appello si limiti a una pedissequa e testuale riproduzione delle argomentazioni del primo grado, senza un confronto critico con le statuizioni del giudice di prime cure. Nel caso di specie, sebbene i motivi di appello ricalchino le difese già svolte, emerge dall'atto una critica, seppur sintetica, alla “ratio decidendi” della sentenza impugnata, sufficiente a superare il vaglio di ammissibilità.

B) Sulla natura del vincolo di inedificabilità costiera e l'intervento nomofilattico della Corte Costituzionale.

Il fulcro della controversia risiede nell'interpretazione dell'art. 15, comma 1, lett. a), della L.R. Sicilia n. 78/1976, che vieta le costruzioni a meno di 150 metri dalla battigia. L'appellante sostiene che tale divieto, fino all'entrata in vigore della L.R. n. 15/1991, fosse rivolto solo ai Comuni in sede di pianificazione e non direttamente ai privati.

Tale questione interpretativa è stata oggetto di un lungo dibattito giurisprudenziale, ormai superato. La giurisprudenza amministrativa siciliana ha da tempo consolidato l'orientamento secondo cui l'art. 2, comma 3, della L.R. n. 15/1991, che chiarisce l'efficacia diretta del vincolo anche nei rapporti tra privati, ha natura di interpretazione autentica e, pertanto, efficacia retroattiva.

Le disposizioni di cui all'articolo 15, primo comma, lettere a), d) ed e) della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, devono intendersi direttamente ed immediatamente efficaci anche nei confronti dei privati. Esse prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi.

Ogni residuo dubbio è stato definitivamente risolto dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 72/2025.

La Consulta, dichiarando non fondate le questioni di legittimità costituzionale, ha conferito valore nomofilattico a tale interpretazione, stabilendo che l'art. 2, comma 3, della L.R. 15/1991 si limita a chiarire uno dei possibili significati della norma originaria, saldandosi con essa in un precetto unitario sin dal 1976, affermando che il divieto di edificare nella fascia di 150 metri dalla battigia è sempre stato direttamente efficace nei confronti dei privati, a prescindere dal recepimento negli strumenti urbanistici comunali.

Questa pronuncia svuota di fondamento i motivi di appello relativi all'erronea interpretazione della legge e al legittimo affidamento basato su una diversa lettura della normativa.

Passando allo scrutinio dei motivi di appello il Collegio osserva quanto segue.

- Primo motivo: Nullità delle ordinanze impugnate per indeterminatezza dell'oggetto

Il motivo è manifestamente infondato. L'appellante lamenta che le ordinanze impugnate sarebbero indeterminate e non riferibili alla sua posizione dominicale. Tuttavia, come documentato dal Comune e accertato dal TAR, i terreni su cui sorgono gli abusi furono acquistati in comunione “ pro indiviso” e non risulta essere mai intervenuto un atto di divisione.

Di conseguenza, tutti i manufatti edificati sul lotto risultano in comproprietà tra i vari soggetti, inclusa l'appellante. Le ordinanze, indirizzate a tutti i comproprietari e recanti i corretti riferimenti catastali, sono pertanto pienamente determinate e legittimamente notificate all'odierna appellante.

- Secondo motivo: Difetto di legittimazione passiva e posizione del "terzo di buona fede"

L'appellante sostiene di non poter essere destinataria della sanzione demolitoria in quanto non autrice materiale dell'abuso, ma mera erede del costruttore, invocando la sua posizione di "terzo di buona fede".

Anche tale censura è infondata.

La sanzione demolitoria ha carattere reale, non personale. Essa non punisce l'autore dell'illecito, ma mira al ripristino della legalità violata e segue il bene nella sua circolazione giuridica. L'art. 31 del D.P.R. 380/2001 individua quali destinatari dell'ingiunzione "il proprietario e il responsabile dell'abuso" , in via congiunta e non alternativa.

La giurisprudenza è costante nell'affermare che l'ordine di demolizione deve essere rivolto al proprietario attuale, in quanto unico soggetto che ha la disponibilità giuridica e materiale del bene per poter eseguire la demolizione.

La posizione del terzo acquirente in buona fede può assumere rilievo in relazione ad altre sanzioni, come l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale, dove la giurisprudenza richiede una valutazione dell'elemento soggettivo (sent. del Consiglio di Stato n. 313 del 2025).

Tuttavia, ai fini della demolizione, l'interesse pubblico al ripristino di un'area soggetta a vincolo di inedificabilità assoluta, posto a tutela del paesaggio (art. 9 Cost.), è considerato preminente e recessivo rispetto alla posizione del privato, anche se incolpevole.

- Terzo motivo: Illegittimità dell'intervento tardivo e legittimo affidamento.

L'appellante lamenta la violazione del principio del legittimo affidamento a causa del notevole lasso di tempo (oltre 30 anni) trascorso tra la realizzazione dell'abuso e l'adozione dei provvedimenti sanzionatori.

Il motivo è infondato.

Il potere di reprimere gli abusi edilizi non è soggetto a termini di prescrizione o decadenza. L'inerzia dell'Amministrazione non può sanare una situazione “ contra legem” né ingenerare un affidamento giuridicamente tutelabile.

Inoltre, le ordinanze di demolizione sono state emesse a seguito del diniego definitivo delle istanze di condono, divenuto inoppugnabile nel 2005.

In tale contesto, l'ordine di demolizione costituisce un atto vincolato e dovuto, che non richiede una motivazione rafforzata sulla sussistenza di un interesse pubblico attuale al ripristino, essendo tale interesse “ in re ipsa” nella necessità di rimuovere opere insanabili.

- Quarto motivo: Erronea interpretazione della L.R. 15/1991.

Come ampiamente illustrato al punto B), questo motivo è stato definitivamente superato dalla pronuncia della Corte Costituzionale n. 72/2025, che ha sancito la natura di interpretazione autentica della L.R. 15/1991 e la conseguente efficacia retroattiva del vincolo di inedificabilità assoluta sin dal 1976 . Non residua pertanto alcuno spazio per una diversa interpretazione.

- Quinto motivo: Illegittimità della sanzione pecuniaria per irretroattività.

L'appellante contesta l'applicazione della sanzione pecuniaria di € 20.000,00, prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. 380/2001 (introdotto nel 2014), a un abuso commesso negli anni '80, per violazione del principio di irretroattivi.

Anche questo motivo non coglie nel segno.

La giurisprudenza ha chiarito che il presupposto di tale sanzione non è la commissione dell'abuso edilizio, ma la successiva e autonoma condotta di inottemperanza all'ordine di demolizione (Cons St. n. 2899 del 2024). Si tratta di un illecito permanente la cui condotta si perfeziona e viene accertata in un momento successivo all'entrata in vigore della norma sanzionatoria.

Nel caso di specie, l'ordine di demolizione è del 2018 e l'inottemperanza è stata accertata nel 2019 . Poiché la norma che istituisce la sanzione pecuniaria era in vigore dal 2014, la sua applicazione è pienamente legittima e non viola il principio di irretroattività.

C) Alla luce delle suesposte considerazioni, l'appello si rivela manifestamente infondato in ogni sua parte. Le censure dell'appellante si scontrano con principi consolidati della giurisprudenza amministrativa, ulteriormente rafforzati dal recente intervento nomofilattico della Corte Costituzionale, che ha confermato la piena legittimità del sistema normativo siciliano a tutela delle coste. L'Amministrazione comunale ha agito in modo legittimo, emanando atti dovuti e vincolati a fronte di abusi edilizi insanabili, realizzati in violazione di un vincolo di inedificabilità assoluta posto a presidio di un valore di rango costituzionale.

Per quanto fin qui esposto , l'appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza di primo grado.

D) Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del grado di giudizio, in considerazione della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO OL, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

TO Lo ES, Consigliere, Estensore

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO Lo ES	TO OL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.