Pubblicato il 30/03/2026

N. 00210/2026REG.PROV.COLL.

N. 00637/2025 REG.RIC.

N. 00676/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 637 del 2025, proposto dalla IC CN US s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e quale capogruppo mandataria del costituendo r.t.i. con Elios s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Zaccone e Fabrizio Belfiore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa s.p.a. - LI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Cintioli e Giuseppe Lo Pinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore , del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del Ministro pro tempore , del Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore , del Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Roberta Cannarozzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Nico s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e nella qualità di mandataria del costituendo r.t.i. con la RO Construction CO s.p.a., e della RO Construction CO s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Paolo Galante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Opere s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e nella qualità di capogruppo mandataria del costituendo r.t.i. con il Consorzio Stabile Progettisti Costruttori, e del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori, in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e nella qualità di mandante del costituendo r.t.i. con Opere s.r.l., rappresentate e difese dagli avvocati Arturo Cancrini, Pietro De Luca e Francesco Vagnucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Geos s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 676 del 2025, proposto dalla Opere s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e nella qualità di capogruppo mandataria del costituendo r.t.i. con il Consorzio Stabile Progettisti Costruttori, e del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori, in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e nella qualità di mandante del costituendo r.t.i. con Opere s.r.l., rappresentate e difese dagli avvocati Arturo Cancrini, Pietro De Luca e Francesco Vagnucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa s.p.a. - LI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Cintioli e Giuseppe Lo Pinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, e il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

nei confronti

della IC CN US s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Zaccone e Fabrizio Belfiore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della RO Construction CO s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Nunzio Pinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
EC s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo Comandè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

- quanto al ricorso n. 637 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la ICia (Sezione Prima) n. 1068/2025, resa tra le parti, pubblicata il 15 maggio 2025, non notificata, pronunciata nel giudizio di primo grado n.r.g. 652/2025;

- quanto al ricorso n. 676 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la ICia (Sezione Prima) n. 1067/2025, resa tra le parti, pubblicata il 15 maggio 2025, non notificata, pronunciata nel giudizio di primo grado n.r.g. 695/2025;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del Ministero dell'Interno, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa s.p.a. – LI, della RO Construction CO s.p.a., del Comune di Palermo, della Nico s.r.l., del Consorzio Stabile Progettisti Costruttori, della Opere s.r.l., della IC CN US s.r.l. e della EC s.r.l.;

Viste le ordinanze cautelari n. 237 del 2025 e n. 240 del 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025, il consigliere IC ZZ e uditi per le parti l’avvocato Fabrizio Belfiore, l’avvocato Giuseppe Lo Pinto, l’avvocato Paolo Galante, l’avvocato Pietro De Luca, l’avvocato Enzo Puccio, su delega dell’avvocato Carlo Comandè, l’avvocato Nunzio Pinelli e l’avvocato dello Stato Carlo Spampinato;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la ICia (n.r.g. 652/2025), notificato il 23 aprile 2025 e depositato il giorno successivo, la IC CN US s.r.l., in proprio e quale mandataria del costituendo r.t.i. con Elios s.r.l., esponeva:

- che l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa [d’ora in avanti LI o Amministrazione, n.d.r.], con bando del 12 agosto 2024, aveva indetto una procedura di gara aperta per l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori aventi ad oggetto “ Parco a mare allo Sperone-Comune di Palermo ”;

- che l’appalto in questione, finanziato con fondi PNRR, aveva previsto una durata totale delle prestazioni pari a nove mesi;

- di aver partecipato alla gara in questione in qualità di mandataria del costituendo r.t.i. con la mandante Elios s.r.l. e di essere risultata prima classificata, con un ribasso del 22,00%;

- che al secondo posto si era classificato il costituendo r.t.i. composto da Geos s.r.l. e Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori, che aveva offerto un ribasso del 27,33%;

- che tuttavia, prima di disporre l’aggiudicazione in favore della ricorrente, LI, con nota del 18 febbraio 2025, aveva comunicato l’avvio del procedimento di esclusione ai sensi dell’art. 95, comma 1, lett. d), del decreto legislativo n. 36/2023;

- che LI, nella suddetta comunicazione, aveva rappresentato che - nell’ambito di altra analoga procedura bandita dalla medesima Amministrazione, concernente la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori per la realizzazione dell’intervento “ Riqualificazione del Porto Bandita e delle aree portuali – Comune di Palermo ” - erano risultati, quali primi due classificati, i medesimi due operatori della gara relativa al “ Parco a mare allo Sperone ”, ancorché in composizione non identica ed in posizione invertita (primo classificato il costituendo r.t.i. Opere s.r.l.-Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori con un ribasso del 27,33%, seconda classificata la IC CN US s.r.l., con un ribasso del 25,00%);

- che LI aveva altresì rappresentato che i ribassi offerti dai predetti operatori economici, nelle due suddette analoghe procedure di gara, avevano un divario minimo ed erano molto elevati rispetto alla media dei ribassi offerti da tutti gli altri operatori economici;

- che il r.u.p. aveva chiesto la produzione dei DSAN (Dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà) relative ai familiari conviventi di maggiore età, e che LI aveva riscontrato ulteriori incongruenze dai DSAN prodotti, sulla base delle quali aveva ritenuto potenzialmente integrati i presupposti per inferire un rischio di collegamento sostanziale tra l’offerta del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori e quella della IC CN US s.r.l., nonché l’imputabilità delle stesse offerte ad un unico centro decisionale, ai sensi dell’art. 95, comma 1, lett. d), del decreto legislativo n. 36/2023;

- di aver presentato una memoria procedimentale in data 5 marzo 2025, precisando l’insussistenza del collegamento sostanziale;

- che comunque LI, con provvedimento prot. n. 102880 del 28 marzo 2025, aveva disposto l’esclusione della ricorrente dalla gara relativa al “ Parco a Mare allo Sperone-Comune di Palermo ”.

2. La ricorrente quindi chiedeva:

a) l’annullamento:

a.1) del provvedimento di esclusione prot. n. 102880 del 28 marzo 2025;

a.2) della relazione istruttoria prot. n. 101352 del 27 marzo 2025;

a.3) della comunicazione di avvio del procedimento del 18 febbraio 2025;

a.4) ove occorra: di tutti i verbali di gara, del bando e del disciplinare di gara, dell’eventuale aggiudicazione disposta a favore del nuovo aggiudicatario;

b) la riammissione alla procedura di gara ed il subentro nel contratto eventualmente sottoscritto con il terzo classificato;

c) in via subordinata, la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno per equivalente.

3. Il ricorso di primo grado (n.r.g. 652/2025), contenente altresì domanda cautelare, era articolato nei seguenti tre motivi:

i) violazione degli articoli 68 e 95, comma 1, lett. d) , del decreto legislativo n. 36/2023, eccesso di potere per difetto di adeguata e corretta istruttoria e valutazione, errore nei presupposti, travisamento dei fatti, irragionevolezza ed arbitrarietà della valutazione e della motivazione, ingiustizia manifesta e sviamento di potere, essendo illegittimo il gravato provvedimento di esclusione, in quanto « non esiste, a monte, alcun rilevante indizio onde poter ritenere sussistente un collegamento sostanziale tra le due offerte; non sussiste né è provato, a valle, alcun accordo intercorso tra le due imprese che possa far desumere che le rispettive offerte siano imputabili ad un unico centro decisionale » (pag. 10 del ricorso), avendo LI desunto l’asserito unico centro decisionale « dal solo fatto che: i) le medie dei ribassi offerti nelle due distinte procedere di gara sono simili e più alte rispetto a quelle di altri concorrenti; ii) il legale rappresentante del CPC (ZI MA) convive con un socio di minoranza della IC CN US (ZE AN IR); iii) quest’ultima (ZE AN IR) avrebbe solo dichiarato di condividere la stessa residenza (ma non la dimora abituale) con ZE AR, altro socio di minoranza della IC CN US; iv) la IC CN US sarebbe una consorziata del CPC, anche se mai designata per le due distinte procedure di cui in premessa dal consorzio, avendo preso parte alle medesime con compagini totalmente differenti rispetto a quelle prescelte dal CPC; v) vi sarebbe una apparente identità dell’indirizzo tra la sede legale del Consorzio CPC e la dimora abituale dei coniugi ZI e ZE » (pag. 10 del ricorso); secondo la ricorrente non vi sarebbe alcuna ipotesi di comunanza tra le strutture imprenditoriali della IC CN US e del Consorzio Progettisti e Costruttori, avendo tali società diverse sede legali, diverse durate, un diverso numero di dipendenti, di oggetto sociale e di capitale sociale, inoltre vi sarebbero « plurimi indici attestanti una netta separazione anche tra la tipologia di attività e prestazioni espletate dalle due distinte entità societarie » (pag. 12 del ricorso), quali la diversità degli Organismi di attestazione e le diverse categorie di qualificazione attestate all’interno delle SOA, che dimostrerebbero una diversa capacità tecnico-finanziaria ed operativa tra le due società; inoltre l’assenza dei requisiti minimi necessari per l’attivazione della causa di esclusione ai sensi dell’art. 95, comma 1, lett. d) , d.lgs. n. 36/2023 sarebbe dimostrata dalla diversità delle offerte amministrative, economiche e tecniche (avuto particolare riguardo alla diversa composizione della compagine di progettisti) presentate dalle due società in sede di gara, essendovi una « diversità ontologica delle offerte tecniche presentate dai due operatori economici partecipanti alla procedura di gara denominata “Parco a mare” » (pag. 19 del ricorso), stante la diversità delle migliorie offerte;

ii) violazione degli articoli 67, 68 e 95, comma 1, lett. d) , del decreto legislativo n. 36/2023, eccesso di potere per difetto di adeguata e corretta istruttoria e valutazione, errore nei presupposti, travisamento dei fatti, irragionevolezza ed arbitrarietà della valutazione e della motivazione, ingiustizia manifesta e sviamento di potere, avendo LI errato nel ritenere “ pressoché identico ” il ribasso proposto dalle due prime classificate nella gara “ Parco a mare allo Sperone ” (essendo invece i ribassi del 22% e del 27,33%), né sarebbero identici i ribassi proposti nella parallela gara “ Parco della Bandita ”, avendo l’r.t.i. Opere s.r.l.-Consorzio Progettisti Costruttori offerto un ribasso del 27,33%, mentre la IC CN US aveva offerto un ribasso del 25%, né sarebbe di per sé rilevante il mero fatto che il Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori abbia presentato lo stesso ribasso del 27,33% in entrambe le suddette gare, né che i ribassi offerti dai primi due classificati siano più elevati dei ribassi offerti dagli altri concorrenti, anche considerato che, trattandosi di gara da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, « l’elemento prezzo è sicuramente secondario rispetto agli aspetti qualitativi legati all’offerta tecnica ed al punteggio per la stessa previsto » (pag. 22 del ricorso); inoltre sarebbero irrilevanti sia il rapporto di convivenza tra il sig. MA ZI (legale rappresentate del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori) e la sig.ra AN IR ZE (socio di minoranza della IC CN US), sia la condivisione della medesima residenza tra la predetta sig.ra AN IR ZE e il di lei fratello sig. AR ZE (anch’egli socio di minoranza della IC CN US), considerato che « la sola condivisione della originaria residenza anagrafica tra la ZE AN IR e il fratello ZE AR (entrambi soci di IC CN US s.r.l.) non significa che costoro condividano la dimora abituale, convivano o facciano parte del medesimo nucleo familiare » (pag. 23 del ricorso), e che la sig.ra ZE AN IR « non ha alcun familiare convivente al di fuori del Sig. ZI MA al quale è legato da un rapporto more uxorio » (pag. 23 del ricorso), dovendosi rilevare che: « il semplice rapporto coniugale e/o more uxorio tra due soggetti legati a realtà imprenditoriali diverse e concorrenti alla medesima gara non è di per sé determinante per fondare il sospetto di riferibilità di due offerte ad un medesimo centro decisionale […]. In altri termini, e detto più semplicemente, il solo fatto che il socio (di minoranza) della IC CN US S.r.l. (ZE AN IR) sia legato da un rapporto more uxorio e condivida la medesima dimora con il legale rappresentante del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori (ZI MA) non può essere ritenuto di per sé circostanza ostativa alla partecipazione alla stessa gara come concorrenti delle rispettive (e differenti) realtà imprenditoriali » (pagg. 24 e 26 del ricorso); né si potrebbe dare rilievo al fatto che la IC CN US sia una consorziata del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori, tenuto conto che la IC CN US non è stata designata dal predetto Consorzio, nella sua offerta, per l’esecuzione dell’appalto; né vi sarebbe coincidenza tra la sede legale del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori e la dimora abituale dei coniugi ZI/ZE, in quanto si tratta invece di due immobili diversi, pur ricadenti nella medesima via, sprovvista di numerazione civica;

iii) violazione dell’art. 95, comma 1, lett. d) , del decreto legislativo n. 36/2023, degli articoli 3 e 97 della Costituzione, violazione dei principi di proporzionalità, imparzialità, buon andamento dell’azione amministrativa, eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, sviamento e illogicità manifesta, a causa della « totale assenza di una autonoma attività istruttoria da parte della Commissione giudicatrice », non risultando che « l’organo tecnicamente preposto alla valutazione delle offerte abbia svolto alcuna attività di verifica e/o riscontro in ordine alla pretesa riconducibilità delle offerte economiche e tecniche a un medesimo centro decisionale » (pag. 30 del ricorso), essendo la gravata esclusione fondata esclusivamente sulle valutazioni del r.u.p.

4. Nel giudizio di primo grado (n.r.g. 652/2025) si costituivano la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero dell’interno, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, precisando che il ricorso era stato loro notificato unicamente perché l’appalto in questione usufruisce dei fondi PNRR.

4.1. Si costituiva altresì il costituendo r.t.i. Opere s.r.l.-Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori, chiedendo l’accoglimento del ricorso.

4.2. LI, costituitasi in giudizio, chiedeva il rigetto del ricorso; allo stesso modo chiedeva il rigetto del ricorso il costituendo r.t.i. Nico s.r.l.-RO Construction CO s.p.a., classificatosi al terzo posto.

5. Con parallelo ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la ICia (n.r.g. 695/2025), notificato il 28 aprile 2025 e depositato il 2 maggio 2025, la Opere s.r.l., in proprio e quale mandataria del costituendo r.t.i. con il Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori, esponeva:

- che LI, con bando del 12 agosto 2024, aveva indetto, per conto del Comune di Palermo, una procedura di gara aperta per l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori per la realizzazione dell’intervento denominato “ Riqualificazione del Porto Bandita e delle aree portuali-Comune di Palermo ”;

- di essersi classificata al primo posto (al secondo posto la IC CN US, al terzo posto la RO Construction CO);

- di aver ricevuto, in data 19 febbraio 2025, la comunicazione di avvio del procedimento di esclusione dalla gara, ai sensi dell’art. 95, comma 1, lett. d) , del decreto legislativo n. 36/2023;

- che l’esclusione era motivata sul fatto che le offerte economiche presentate dai primi due classificati (la ricorrente con un ribasso del 27,33%, la IC CN US con un ribasso del 25,00%) avevano un divario minimo ed erano superiori alla media dei ribassi offerti dagli altri operatori concorrenti; inoltre i due suddetti operatori economici (primo e secondo classificato) erano altresì i primi due classificati nell’analoga gara relativa al “ Parco al mare allo Sperone ”, benché in composizione non identica ed in posizione invertita; infine erano emerse incongruenze dal controllo dei DSAN; tutto ciò aveva portato LI a ritenere che vi fosse un unico centro decisionale tra il Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori e la IC CN US;

- di aver presentato memorie procedimentali in data 4 marzo 2025;

- che LI, con provvedimento del 28 marzo 2025, aveva escluso l’r.t.i. ricorrente dalla gara.

6. La ricorrente quindi chiedeva:

a) l’annullamento:

a.1) del provvedimento di esclusione del 28 marzo 2025;

a.2) della comunicazione di avvio del procedimento del 19 febbraio 2025;

a.3) del provvedimento di aggiudicazione nelle more eventualmente stipulato;

b) la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno in forma specifica, con declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e subentro della ricorrente (con riserva di proporre, in separato giudizio, domanda di risarcimento del danno per equivalente).

7. Il ricorso di primo grado (n.r.g. 695/2025), contenente altresì domanda cautelare, era articolato in un unico motivo, con il quale era dedotta la violazione dell’art. 95, comma 1, lett. d) , del decreto legislativo n. 36/2023, eccesso di potere per contraddittorietà manifesta, travisamento dei fatti, difetto d’istruttoria e di motivazione, ingiustizia ed irragionevolezza manifeste, avendo LI escluso la ricorrente sulla base di « un fantasioso collage di fatti e circostanze tra loro indipendenti, neutre e comunque insite nella consentita partecipazione contestuale di un consorzio stabile e di una sua consorziata a una stessa procedura di gara, e finendo per trasformare la causa di esclusione de qua in un indebito ostacolo al libero esercizio dell’attività di impresa in regime di concorrenza, anche tra coniugi e famigliari » (pag. 6 del ricorso); la ricorrente - nel precisare che, al di là di qualche inesattezza, « gli elementi di fatto posti a fondamento dell’esclusione non sono di per sé inveritieri e, nella loro oggettività, l’odierna ricorrente non aveva e non ha alcun motivo di contestarne l’esistenza » (pag. 7 del ricorso) - comunque ne contestava la valenza sintomatica della sussistenza di un unico centro decisionale tra il Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori e la IC CN US, non potendosi « paralizzare, in via di principio, qualunque tipo di iniziativa imprenditoriale plurima all’interno dello stesso gruppo famigliare » (pag. 9 del ricorso); secondo la ricorrente LI avrebbe errato laddove aveva: a) « ritratto elementi indicativi di un supposto collegamento sostanziale nella gara controversa (gara Porto Bandita) dalle risultanze e dagli esiti di una distinta e autonoma procedura di gara (la gara Parco a mare) » (pag. 10 del ricorso); b) omesso di considerare che il nuovo codice dei contratti pubblici « non pone un divieto assoluto di partecipazione “plurima” del concorrente alla stessa gara in diversa composizione (art. 68, comma 14), né di contestuale partecipazione anche in forma individuale della consorziata designata come esecutrice dal consorzio stabile concorrente […]» (pag. 11 del ricorso), tenuto conto la IC CN US non solo non era stata designata dal Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori per l’esecuzione della gara, ma aveva anche domandato il recesso dal predetto Consorzio due mesi prima dalla scadenza per la presentazione delle offerte; c) ritenuto rilevante il fatto che il Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori e la IC CN US avessero entrambe partecipato alle due gare bandite da LI, e si fossero trovate poi, in maniera invertita, al primo e al secondo posto delle due graduatorie, senza tener conto né della marginalità del punteggio economico, né della diversità delle offerte tecniche (diversa composizione dei progettisti) delle due predette società; d) ritenuto di poter evincere la sussistenza degli indici sintomatici dell’esistenza di un unico centro decisionale dall’entità dei ribassi offerti nelle due differenti gare indette da LI; e) omesso di considerare che: « il sig. AR ZE condivide con la sorella e con il cognato soltanto l’indirizzo di residenza, ma non il domicilio e la dimora abituale » (pag. 20 del ricorso), dimora che comunque non coincide con la sede legale del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori, e comunque nell’aver erroneamente attribuito troppo rilievo agli aspetti familiari, di per sé inidonei a dimostrare un collegamento sostanziale tra imprese concorrenti.

8. Nel giudizio di primo grado (n.r.g. 695/2025) si costituivano la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Interno, precisando che il ricorso era stato loro notificato solo perché l’appalto in questione usufruisce dei fondi PNRR.

8.1. Si costituiva, altresì, LI chiedendo il rigetto del ricorso; allo stesso modo la RO CT CO (terza classificata) ed il Comune di Palermo, costituitisi in giudizio, chiedevano il rigetto del ricorso.

8.2. Si costituiva anche la IC CN US, chiedendo l’accoglimento del ricorso.

9. Il T.a.r. per la ICia, pronunciando nei due giudizi in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.:

a) con sentenza n. 1068 del 2025 ha respinto il ricorso n.r.g. 652/2025, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di lite;

b) con sentenza n. 1067 del 2025 ha respinto il ricorso n.r.g. 695/2025, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di lite.

10. Con ricorso in appello (n.r.g. 637/2025) notificato in data 11 giugno 2025 e depositato in pari data, contenente altresì domanda cautelare, la IC CN US s.r.l., in proprio e quale capogruppo mandataria del costituendo r.t.i. con Elios s.r.l., ha impugnato la menzionata sentenza del T.a.r. per la ICia n. 1068 del 2025, criticandone l’impianto motivazionale e riproponendo le censure dedotte in primo grado.

10.1. Nel giudizio si è costituita LI, con atto di costituzione del 17 giugno 2025, chiedendo il rigetto del ricorso.

10.2. Si sono, altresì, costituiti la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero dell’interno, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con unico atto di costituzione del 18 giugno 2025, precisando che il ricorso è stato loro notificato in quanto l’appalto usufruisce dei fondi PNRR.

10.3. Si sono altresì costituiti, con atto di costituzione del 19 giugno 2025, la Opere s.r.l., in proprio e quale mandataria del costituendo r.t.i. con il Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori, nonché il predetto Consorzio Stabile, chiedendo l’accoglimento dell’appello.

10.4. Si sono poi costituiti, con memoria del 20 giugno 2025, la Nico s.r.l., in proprio e quale mandataria del costituendo r.t.i. con la RO Construction CO s.p.a., chiedendo il rigetto dell’appello.

10.5. LI, con articolata memoria del 24 giugno 2025, ha insistito per il rigetto dell’appello.

10.6. Si è costituito, altresì, il Comune di Palermo, con memoria del 4 luglio 2025, chiedendo il rigetto dell’appello.

10.7. La Sezione, con ordinanza n. 237 del 22 luglio 2025, ha accolto la domanda cautelare ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza pubblica, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

10.8. La Nico s.r.l., la IC CN US e LI, con memorie del 25 novembre e del 1° dicembre 2025, hanno insistito nelle rispettive difese.

10.9. L’AP e LI hanno, altresì, depositato memorie di replica nella medesima data del 5 dicembre 2025.

11. Con parallelo ricorso in appello (n.r.g. 676/2025), notificato il 20 giugno 2025 e depositato il giorno successivo, contenente altresì domanda cautelare, la Opere s.r.l., in proprio e quale mandataria del costituendo r.t.i. con il Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori, nonché il predetto Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori, hanno impugnato la menzionata sentenza del T.a.r. per la ICia n. 1067 del 2025, criticandone l’impianto motivazionale e riproponendo le censure dedotte in primo grado.

11.1. Nel giudizio d’appello si sono costituiti la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Interno, con atto di costituzione del 24 giugno 2025.

11.2. Si è costituita, altresì, la IC CN US con atto di costituzione del 24 giugno 2025, chiedendo l’accoglimento dell’appello.

11.3. LI si è costituita con atto di costituzione del 1° luglio 2025, chiedendo il rigetto del gravame.

11.4. Le Amministrazioni centrali, con nota del 2 luglio 2025, hanno precisato che l’appello è stato loro notificato perché l’appalto usufruisce dei fondi PNRR.

11.5. Ha proposto intervento ad adiuvandum la EC s.r.l. - indicata in sede di gara dal costituendo r.t.i. Opere-Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori come impresa cooptata per l’esecuzione dei lavori nel limite del 20% dell’importo complessivo posto a base di gara - con atto di costituzione dell’11 luglio 2025, chiedendo l’accoglimento dell’appello.

11.6. LI, con articolata memoria del 14 luglio 2025, ha insistito per il rigetto del gravame.

11.7. Si è poi costituita la RO Construction CO s.p.a., con articolata memoria del 14 luglio 2025, chiedendo il rigetto dell’appello.

11.8. La Sezione, con ordinanza n. 240 del 22 luglio 2025, ha accolto la domanda cautelare ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza pubblica, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

11.9. La EC s.p.a., LI e le appellanti, con memorie del 28 novembre e del 1° dicembre 2025, hanno insistito nelle rispettive difese.

11.10. Le appellanti e LI hanno presentato memorie di replica nella medesima data del 5 dicembre 2025.

11.11. Si è costituito infine il Comune di Palermo con memoria del 10 dicembre 2025, chiedendo il rigetto dell’appello e illustrando le proprie difese con successiva memoria del 15 dicembre 2025.

12. All’udienza pubblica del 17 dicembre 2025 le due cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

13. In via preliminare deve essere:

a) disposta la riunione, ai sensi degli articoli 38 e 70 c.p.a., delle cause connesse n.r.g. 637/2025 e n.r.g. 676/2025;

b) rilevata l’ammissibilità dell’intervento ad adiunvandum della EC, la quale, non essendo legittimata ad impugnare il provvedimento di LI, è pregiudicata, in via indiretta, dall’esclusione dalla gara del costituendo r.t.i. Opere-Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori.

14. Ancora in via preliminare, a cagione della proposizione degli appelli e della reiterazione di tutti i motivi dedotti in prime cure, il Collegio osserva che è riemerso l’intero thema decidendum dei giudizi di primo grado, che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a., sicché, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, il Collegio prende direttamente in esame gli originari motivi posti a sostegno dei due ricorsi introduttivi (cfr. ex plurimis , C.g.a.r.s., sez. giurisdizionale, n. 862 del 2025, n. 696 del 2025, n. 467 del 2025, n. 208 del 2025, n. 848 del 2024, n. 607 del 2024, n. 542 del 2024, n. 537 del 2024, n. 438 del 2024, n. 560 del 2023, n. 537 del 2023, n. 325 del 2023, n. 1253 del 2022, n. 1132 del 2022, n. 791 del 2022; Cons. Stato, sez. IV, n. 234 del 2022; n. 1137 del 2020).

15. Venendo ora all’esame delle censure dedotte con i due ricorsi di primo grado – e riproposte nei due appelli riuniti – il Collegio osserva che è possibile esaminare congiuntamente tutte le doglianze proposte sia dalla IC CN US, sia dal Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori, vertendo tutte le censure, pur sotto diversi profili, sulle medesime questioni concernenti l’esatta definizione della nozione di “ unico centro decisionale ” e la sua asserita insussistenza nel caso di specie.

16. I motivi di ricorso sono tutti infondati per le ragioni che seguono.

16.1. In linea generale:

a) l’art. 95, comma 1, lett. d) , del decreto legislativo n. 36/2023 - con una formulazione diversa e più definita rispetto al precedente articolo 80, comma 5, lett. m) del decreto legislativo n. 50/2016, al fine di dare migliore attuazione al disposto euro-unitario di cui all’articolo 57, par. 4, lett. d) , della direttiva 2014/24/UE, che fa riferimento a “ indicazioni sufficientemente plausibili per concludere che l’operatore economico ha sottoscritto accordi con altri operatori economici intesi a falsare la concorrenza ” – prevede ora che la stazione appaltante escluda dalla gara un operatore economico, qualora accerti “ sussistere rilevanti indizi tali da far ritenere che le offerte degli operatori economici siano imputabili ad unico centro decisionale a cagione di accordi intercorsi con altri operatori economici partecipanti alla stessa gara ”;

b) nella vigenza del precedente articolo 80, comma 5, lett. m) , d.lgs. n. 50/2016, la Sezione ha affermato alcuni principi di diritto, sulla questione dell’unicità del centro decisionale, che possono comunque continuare a trovare applicazione, anche con il nuovo codice dei contratti pubblici; in particolare la Sezione ha già avuto modo di chiarire che:

b.1) « Innanzitutto deve essere scrutinata l'esistenza di una relazione tra le imprese, anche di fatto, che possa in astratto aprire la strada ad un reciproco condizionamento nella formulazione delle offerte. Ove tale relazione sia accertata, deve essere verificata l’esistenza di un “unico centro decisionale” da effettuare ab externo e cioè sulla base di elementi strutturali o funzionali ricavati dagli assetti societari e personali delle società, ovvero, ove per tale via non si pervenga a conclusione positiva, mediante un attento esame del contenuto delle offerte dal quale si possa evincere l'esistenza dell'unicità soggettiva sostanziale (Cons. St., sez. V, 3 gennaio 2019 n. 69 e 10 gennaio 2017 n. 39) » (C.g.a.r.s, sez. giur., n. 24 del 2025, § 11.2);

b.2) « Il bene giuridico tutelato dalla disposizione in esame è la concorrenza e lo sviluppo del mercato interno, che impongono, da un lato, la più ampia partecipazione possibile alle gare e, dall’altro lato, l’effettiva competizione fra i partecipanti. Di talché, se si richiede, in uno con la Corte di Giustizia, che vi sia stata un’influenza sul contenuto delle offerte affinché il collegamento fra le imprese partecipanti ne comporti l’esclusione, la lesione dell’interesse alla concorrenza deve essere effettiva, così enucleando un istituto di pericolo concreto e non di mero pericolo presunto. Invero, se anche la presentazione di più offerte decise da un medesimo centro di interessi non ha comportato un’alterazione del risultato della gara e non ha quindi pregiudicato i concorrenti, è quanto meno necessario che le offerte concretamente presentate siano state il frutto dell’accordo fra i competitors, di talché risulti quanto meno alterata la tensione verso il punto di massima efficienza del sistema (cui lo strumento della gara comunque aspira), che presuppone la parità fra le parti e la segretezza delle offerte » (C.g.a.r.s, sez. giur., n. 24 del 2025, § 11.2);

b.3) « la fattispecie escludente de quo si contraddistingue per un profilo di concretezza che lo differenzia dalle fattispecie di pericolo presunto. Invero nel caso di specie la disposizione è contemplata nella direttiva n. 24/2014/UE e in particolare dall’art. 57 par. 4 lett. d), laddove si mette in relazione la sottoscrizione di accordi all’idoneità a “falsare la concorrenza”. Le norme eurounitarie in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici sono state infatti adottate nell’ambito della realizzazione del mercato interno, nel quale è assicurata la libera circolazione e sono eliminate le restrizioni alla concorrenza. Nel contesto di un mercato interno unico e di concorrenza effettiva, è nell’interesse del diritto UE che venga garantita la partecipazione più ampia possibile di offerenti ad una gara d’appalto (Corte Giust. 19 maggio 2009, in C-538/07)» (C.g.a.r.s., sez. giur., n. 1336 del 2022, § 10.3); nella medesima sentenza la Sezione ha altresì richiamato la sentenza della C.G.U.E. 8 febbraio 2018, in C-144/17, ove si è affermata la necessità di « accertare se il rapporto sussistente tra due entità abbia esercitato un’influenza concreta sul rispettivo contenuto delle offerte depositate nell’ambito di una medesima procedura di aggiudicazione pubblica, e la constatazione di una simile influenza, in qualunque forma, è sufficiente affinché le suddette imprese possano essere escluse dalla procedura» , dovendosi altresì escludere la sufficienza di presunzioni meramente generiche e rifiutandosi ogni automatismo, come da comunicazione della Commissione europea 2021/C 91/01 “ comunicazione sugli strumenti per combattere la collusione negli appalti pubblici e sugli orientamenti riguardanti le modalità di applicazione del relativo motivo di esclusione ”;

b.4) la Sezione ha quindi abbracciato una posizione ermeneutica maggiormente rivolta a verificare, in concreto, la lesione della concorrenza, discostandosi in questo dall’orientamento giurisprudenziale più restrittivo, basato sulla nozione di “ pericolo astratto ”, secondo cui: « Ai fini dell'esclusione da una pubblica gara, ciò che deve essere provato è soltanto l'unicità del centro decisionale, e non anche la concreta idoneità ad alterare il libero gioco concorrenziale; ciò, in quanto la riconducibilità di due o più offerte a un unico centro decisionale costituisce ex se elemento idoneo a violare i generali principi in tema di par condicio, segretezza e trasparenza delle offerte» (Cons. Stato, sez. V, n. 10201 del 2024; conformi Cons. Stato, sez. V, n. 7607 del 2024; id., n. 48 del 2024);

c) la giurisprudenza della Corte di Giustizia sul punto ha avuto modo di chiarire che, ai fini dell’esclusione dalla gara, non è di per sé sufficiente la semplice constatazione dell’esistenza di un rapporto di controllo tra imprese, che partecipino simultaneamente ad una medesima gara d’appalto (né è sufficiente che queste imprese siano tra loro collegate), dovendosi lasciare la possibilità agli operatori economici di dimostrare che il rapporto suddetto non ha influito sul loro rispettivo comportamento nell'ambito di tale gara (C.G.U.E. 19 maggio 2009, causa C-538/07).

16.2. Nel caso di specie i due gravati provvedimenti di esclusione, adottati da LI, sono stati motivati sulla base dei seguenti elementi:

a) nella gara d’appalto relativa al “ Parco a mare allo Sperone ” il costituendo r.t.i. IC CN US s.r.l.-Elios s.r.l. si è classificato al primo posto con un ribasso del 22% e, al secondo posto, si è classificato il costituendo r.t.i. Geos s.r.l.-Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori con un ribasso del 27,33% (le altre concorrenti, posizionate al terzo, quarto, quinto e sesto posto, avevano presentato offerte con ribassi dal 3,85% al 10,55%);

b) nella parallela gara d’appalto relativa al “ Porto Bandita e aree portuali ” si è classificato al primo posto il costituendo r.t.i. Opere s.r.l.-Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori con un ribasso del 27,33% e, al secondo posto, si è classificata la IC CN US s.r.l. con un ribasso del 25% (le altre concorrenti, posizionate al terzo, quarto e quinto posto, avevano presentato offerte con ribassi dal 7,17% al 15,51%);

c) la IC CN US s.r.l. e il Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori – partecipanti entrambi simultaneamente alle due predette gare d’appalto – si sono aggiudicati entrambe le gare de quibus , classificandosi al primo e al secondo posto in una gara, e invertendo le rispettive posizioni nell’altra gara;

d) i due operatori economici in questione avevano operato, con riferimento ad entrambe le gare, un « ribasso pressoché “identico” », e inoltre il ribasso era « molto elevato rispetto alla media dei ribassi effettuati da tutti gli altri operatori »;

e) la IC CN US è una consorziata del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori;

f) il legale rappresentante del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori (sig. MA ZI) è convivente con una socia al 34% della IC CN US (sig.ra AN IR ZE);

g) il sig. AR ZE (socio al 33% della IC CN US), ancorché non convivente con la sig.ra AN IR ZE, « è risultato residente al medesimo indirizzo di quest’ultima, ove essa ha dichiarato di convivere – secondo la documentazione in atti – con ZI MA »;

h) il legale rappresentante del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori «condivideva il domicilio con soggetti i quali, unitamente, posseggono una quota che raggiunge il 67% del capitale IC CN US s.r.l.»;

i) «la dimora abituale dei coniugi ZI-ZE coincide con l’indirizzo della sede legale di CPC»;

l) «a prescindere dalla coincidenza degli indirizzi di dimora/residenza dei coniugi ZI-ZE con il sig. ZE AR, CPC, per il tramite del proprio legale rappresentante, accede, in ogni caso, al 67% delle quote societarie di IC CN US s.r.l., in virtù del rapporto di parentela che egli ha con entrambi i sig.ri ZE (coniuge e cognato)» .

16.3. Gli elementi valorizzati da LI – alla luce delle coordinate ermeneutiche sopra illustrate circa la nozione di “ unico centro decisionale ” – unitamente considerati sono idonei a fondare i provvedimenti di esclusione ai sensi dell’art. 95, comma 1, lett. d) , del d.lgs. n. 36/2023, in quanto non solo comprovanti la sussistenza di rilevanti indizi tali da far ritenere che le offerte della IC CN US e del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori siano imputabili ad un unico centro decisionale, ma anche concretamente idonei a falsare il gioco concorrenziale nelle due gare in questione.

16.4. Infatti:

a) seppure è vero che il solo rapporto di coniugio tra il sig. MA ZI (legale rappresentante del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori) e la sig.ra AN IR ZE (socia al 34% della IC CN US), di per sé considerato, non sarebbe idoneo a fondare il provvedimento di esclusione dei due predetti operatori economici, è anche vero tuttavia che LI ha altresì preso in considerazione la sussistenza del rapporto di “ parentela ” [ melius , di affinità] tra il medesimo sig. MA ZI e il cognato, sig. AR ZE, anch’egli socio della IC CN US s.r.l., con una quota del 33% del capitale sociale, con la conseguenza che non è affatto irragionevole sostenere (come appunto condivisibilmente sostenuto da LI) che il legale rappresentante del Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori - attraverso il rapporto di coniugio con la moglie e il rapporto di affinità con il cognato – potesse di fatto “ accedere ” al 67% delle quote societarie della suddetta IC CN US;

b) né le gravate esclusioni sono state motivate (anche a dispetto di quanto affermato dagli stessi provvedimenti impugnati) sulla base di un mero pericolo “ astratto ” o “ presunto ” (cioé sulla base dei soli rapporti personali tra il sig. MA ZI, la sig.ra AN IR ZE e il sig. AR ZE), avendo invece LI correttamente analizzato in concreto l’andamento delle due gare sotto esame, focalizzando l’attenzione su ulteriori e specifici elementi fattuali, idonei ad integrare i “ rilevanti indizi ” (di cui all’art. 95, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 36/2023) sia per l’imputazione delle offerte ad unico centro decisionale, sia per la concreta lesione della concorrenza nelle due gare in questione: ovvero la partecipazione simultanea, in entrambe le gare, dei due suddetti operatori economici (Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori e IC CN US, seppure in r.t.i. con altre imprese), i quali - presentando offerte con ribassi molto simili tra loro nelle due gare, ma di gran lunga superiori ai ribassi offerti da tutti gli altri partecipanti alle gare in questione – si sono aggiudicati entrambe le gare de quibus , classificandosi al primo e al secondo posto in una gara, e poi con le rispettive posizioni invertite nell’altra gara;

c) ciò è sufficiente, anche a prescindere dagli ulteriori elementi di fatto indicati da LI e dalle offerte tecniche dei due menzionati operatori economici, a ritenere sussistenti rilevanti indizi e “ indicazioni sufficientemente plausibili ” (come recita l’art. 57, par. 4, lett. d) , della direttiva 2014/24/UE) circa l’esistenza di accordi intesi a falsare la concorrenza nelle due gare in questione;

d) non è inoltre condivisibile la tesi secondo cui, ai fini della valutazione circa la sussistenza dei menzionati “ rilevanti indizi ”, la stazione appaltante non potrebbe valutare elementi estranei alla singola gara: al riguardo è opportuno chiarire che, se è vero che gli effetti distorsivi della concorrenza devono avere ad oggetto una specifica gara singolarmente considerata, è anche vero tuttavia che la prova, circa la sussistenza di un unico centro decisionale, può essere ricercata anche valutando elementi di fatto estranei alla singola gara in questione, come appunto accaduto nel presente caso, avendo LI dedotto la sussistenza di rilevanti indizi dell’unico centro decisionale (che in concreto ha altresì prodotto la lesione della concorrenza) prendendo a riferimento l’andamento delle due gare parallele, oggetto del presente giudizio;

e) né si può ritenere che i due gravati provvedimenti di esclusione siano viziati da carenza di istruttoria, non essendo affatto necessario che l’istruttoria fosse compiuta (o integrata) dalle rispettive commissioni di gara, essendo sufficiente l’approfondita istruttoria svolta dal responsabile unico del progetto.

17. In definitiva i due appelli riuniti devono essere entrambi respinti.

18. Le spese di lite dei giudizi riuniti seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, sussistendo invece giuste ragioni per la compensazione delle spese di lite con l’Avvocatura dello Stato e con il Comune di Palermo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione ICiana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sugli appelli n.r.g. 637/2025 e n.r.g. 676/2025, come in epigrafe proposti, li riunisce e li respinge entrambi.

Condanna la IC CN US s.r.l. (AP nella causa n.r.g. 637/2025) al pagamento delle spese di lite del relativo giudizio, liquidate in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre s.g. e accessori di legge, in favore di LI, ed in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre s.g. e accessori di legge, in favore della Nico s.r.l. e della RO Construction CO s.r.l.; compensa le spese di lite del giudizio n.r.g. 637/2025 con Opere s.r.l., con il Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori e con il Comune di Palermo.

Condanna in solido la Opere s.r.l. e il Consorzio Stabile Progettisti e Costruttori (appellanti nella causa n.r.g. 676/2025) al pagamento delle spese di lite del relativo giudizio, liquidate in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre s.g. e accessori di legge, in favore di LI, ed in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre s.g. e accessori di legge, in favore della RO Construction CO s.r.l.; compensa le spese di lite del giudizio n.r.g. 676/2025 con la IC CN US, con la EC s.r.l. e con il Comune di Palermo.

Compensa, per entrambi i giudizi, le spese di lite con l’Avvocatura dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO GN, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

IC ZZ, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC ZZ	TO GN

IL SEGRETARIO