Pubblicato il 19/01/2026

N. 00044/2026REG.PROV.COLL.

N. 01178/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1178 del 2023, proposto da IA SA LL, rappresentata e difesa dagli avvocati Gaetano Barone, Guglielmo Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio RE Lo CO in Palermo, via IAno Stabile 151;

contro

Comune di Santa Croce Camerina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Mezzasalma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza di rigetto del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia-sezione staccata di Catania (Sezione Quarta) n. 03237/2023, resa tra le parti, e per il conseguente annullamento:

- del provvedimento del Dirigente del 3° Dipartimento del Comune di S. Croce Camerina del 10 ottobre 2016, notificato il 20 ottobre 2016, con il quale è stata disposta l'acquisizione gratuita al patrimonio del Comune resistente, ai sensi dell'art. 31 del D.P.R. N. 380/2001, del fabbricato sito in c.da Caucana, lungomare delle Anticaglie n. 5 Santa Croce Camerina, e relativa area di sedime, distinto in catasto urbano al foglio 39 particella 253, sub. 1, cat. A, di proprietà della ricorrente, giudicato non sanabile ai sensi dell'art. 23 della L.R. n. 37/1985 in quanto posto a distanza inferiore a quella stabilita dall'art. 15 della L.R. N. 78/1976.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Santa Croce Camerina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. TI Di ET e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sig.ra IA SA LL è proprietaria di un fabbricato ad uso abitativo sito nel territorio del Comune di Santa Croce Camerina, in contrada Caucana, lungomare delle Anticaglie n. 5, identificato catastalmente al foglio 39, particella 253, subalterno 1.

Dagli atti risulta che il fabbricato è stato realizzato nel corso dell’anno 1992, in assenza di concessione edilizia, all’interno della fascia di rispetto di metri 150 dalla linea di battigia, area soggetta al divieto di nuova edificazione previsto dall’art. 15 della legge regionale Sicilia 12 giugno 1976, n. 78.

2. In data 1995, la proprietaria presentava al Comune istanza di concessione edilizia in sanatoria, ai sensi dell’art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, estensiva delle disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47.

L’istanza veniva esaminata dall’amministrazione comunale che, con provvedimento del 22 giugno 2000, ne disponeva il rigetto, rilevando l’insanabilità dell’opera per contrasto con il divieto di edificazione nella fascia costiera, in applicazione dell’art. 15 della l.r. n. 78 del 1976 e dell’art. 23 della l.r. n. 37 del 1985.

Tale provvedimento non risulta essere stato impugnato nei termini di legge.

3. Successivamente, con ordinanza n. 542 del 18 luglio 2000, il Comune intimava alla proprietaria la demolizione del manufatto abusivo. Anche tale ordinanza non risulta essere stata oggetto di impugnazione.

4. A distanza di anni, preso atto della persistente inottemperanza all’ordine demolitorio, il Comune di Santa Croce Camerina adottava il provvedimento del 10 ottobre 2016, notificato il 20 ottobre 2016, con il quale disponeva l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale del fabbricato e della relativa area di sedime, ai sensi della normativa vigente in materia repressiva dell’abusivismo edilizio.

5. Avverso tale atto la sig.ra LL proponeva ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, deducendo l’illegittimità dell’acquisizione sul presupposto della asserita sanabilità dell’immobile, in ragione della disciplina transitoria di cui all’art. 18 della l.r. n. 78 del 1976, nonché della preesistenza, nel Comune, di uno strumento urbanistico generale approvato nel 1972 che avrebbe consentito l’edificazione nella zona interessata.

Il Comune di Santa Croce Camerina non si costituiva nel giudizio di primo grado.

6. Con sentenza n. 3237 del 31 ottobre 2023, il TAR Sicilia – Catania, Sezione Quarta, dichiarava il ricorso inammissibile, rilevando che la ricorrente aveva impugnato il provvedimento di acquisizione senza dedurre vizi propri dello stesso, ma contestando in realtà la legittimità del diniego di sanatoria del 22 giugno 2000 e dell’ordinanza di demolizione del 18 luglio 2000, atti presupposti non tempestivamente impugnati e divenuti definitivi.

7. Avverso tale decisione la sig.ra LL proponeva appello innanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, insistendo per la riforma della sentenza di primo grado e ribadendo la sanabilità dell’opera, nonché l’erroneità della declaratoria di inammissibilità.

Nel giudizio di appello si costituiva il Comune di Santa Croce Camerina, chiedendo il rigetto del gravame e la conferma della sentenza impugnata, evidenziando la definitività degli atti presupposti e la natura meramente consequenziale del provvedimento di acquisizione.

Nel corso del giudizio di appello, la parte appellante sollevava altresì eccezione di difetto di ius postulandi in capo al difensore del Comune, eccezione contestata dall’amministrazione resistente con memoria di replica, nella quale veniva richiamata la costituzione dell’Ufficio unico di avvocatura tra il Comune e il Libero Consorzio Comunale di Ragusa.

8. All’udienza del giorno 17 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. Con il primo motivo l’appellante muove dall’assunto secondo cui il TAR Sicilia avrebbe dichiarato l’inammissibilità del ricorso introduttivo sul presupposto dell’esistenza di un provvedimento di diniego della sanatoria del 22 giugno 2000 non tempestivamente impugnato, laddove, a suo dire, tale diniego non sarebbe riconoscibile come atto provvedimentale definitivo perché ricondotto ad un “parere di inammissibilità” privo di autonoma valenza lesiva e non formalmente adottato dall’autorità competente. Da qui la deduzione secondo cui il Giudice di primo grado avrebbe “travisato” il petitum e la causa petendi del ricorso, che sarebbe stato diretto, invece, contro l’acquisizione del 2016 e, più in generale, contro l’erronea applicazione del divieto costiero alla luce della disciplina transitoria dell’art. 18 l.r. n. 78/1976 e della preesistenza dello strumento urbanistico comunale.

Il motivo non merita accoglimento.

In via preliminare, va ribadito che la sentenza impugnata ha posto a fondamento della declaratoria di inammissibilità una ratio lineare: l’atto gravato (acquisizione gratuita del 10 ottobre 2016) è atto consequenziale rispetto a provvedimenti presupposti (diniego della sanatoria e ordinanza di demolizione) divenuti definitivi per mancata impugnazione; il ricorso di primo grado, pur formalmente rivolto contro l’acquisizione, non deduceva vizi propri di tale atto ma mirava, nella sostanza, a rimettere in discussione la legittimità dei provvedimenti presupposti. La sentenza del primo Giudice enuncia in modo espresso e puntuale tali passaggi, dando atto sia dell’adozione del diniego del 22 giugno 2000 sia della successiva ordinanza di demolizione n. 542 del 18 luglio 2000, entrambe non impugnate, e ravvisando, per l’appunto, un’impugnazione mediata e tardiva degli atti presupposti mediante la contestazione dell’atto consequenziale.

Orbene, il primo motivo d’appello, pur formalmente censurando la declaratoria di inammissibilità, non incrina la regola processuale applicata dal TAR Sicilia, la quale si innerva su un principio elementare di stabilità degli effetti degli atti amministrativi non tempestivamente contestati: non è consentito riaprire, attraverso l’impugnazione dell’atto consequenziale, la contestazione della legittimità dell’atto presupposto, quando quest’ultimo sia divenuto inoppugnabile per decorso del termine e per mancata impugnazione.

Il tentativo dell’appellante di superare la preclusione muove, in realtà, da una diversa prospettazione: sostenere che il diniego del 22 giugno 2000 non sarebbe stato un “provvedimento” ma un mero “parere”, e che, quindi, mancherebbe l’atto presupposto idoneo a fondare la definitività e l’effetto preclusivo. Tale prospettazione, tuttavia, non risulta compatibile con la ricostruzione fattuale recepita dal Giudice di primo grado, il quale non si limita a menzionare un parere interno, bensì qualifica l’atto del 22 giugno 2000 come “provvedimento” di rigetto dell’istanza di sanatoria e, in correlazione, dà atto dell’adozione e della notificazione della successiva ordinanza di demolizione anch’essa non impugnata. In altri termini, la sentenza impugnata individua in modo espresso la presenza di atti amministrativi provvedimentali presupposti e fonda su tale dato la declaratoria di inammissibilità.

Né può ritenersi che la censura dell’appellante, così come articolata, sia idonea a trasformare il thema decidendum del giudizio di appello in una rivalutazione piena della sanabilità dell’intervento e dell’esatta portata della disciplina urbanistico-costiera, poiché proprio tale rivalutazione è ciò che la regola della preclusione impedisce una volta che il diniego e l’ordine demolitorio siano rimasti incontestati.

Sotto un ulteriore profilo, che concorre a confermare la correttezza della pronuncia impugnata, occorre rimarcare che lo stesso atto di appello, nel ricostruire la vicenda, dà atto che il Comune aveva esplicitamente ricondotto l’esito negativo dell’istanza di condono ad una valutazione impeditiva collegata alla disciplina costiera e che, in conseguenza, si era poi giunti all’adozione dell’acquisizione; e, soprattutto, struttura le doglianze non già come censure intrinseche dell’atto di acquisizione, ma come contestazione della ragione ostativa alla sanatoria, della sua riconducibilità alla l.r. n. 78/1976, della portata dell’art. 18 e dell’equiparazione (o meno) tra P.R.G. e programma di fabbricazione. Si tratta, ancora una volta, di un impianto argomentativo che opera sul piano dell’atto presupposto (diniego della sanatoria) e dei suoi presupposti normativi e non sul piano dell’atto consequenziale del 2016.

Ne discende che la declaratoria di inammissibilità non può ritenersi frutto di un mero equivoco qualificatorio (“parere” anziché “provvedimento”), ma si fonda su una constatazione sostanziale: il ricorso di primo grado, e l’appello che lo riproduce nella sostanza, intendono riaprire un contenzioso sul diniego della sanatoria e sull’ordine demolitorio, ormai precluso dalla mancata impugnazione nei termini degli atti presupposti.

II. Con il secondo motivo l’appellante insiste, in sostanza, sulla tesi secondo cui l’opera realizzata nel 1992, pur ricadendo entro la fascia dei 150 metri dalla battigia, sarebbe condonabile perché il Comune di Santa Croce Camerina sarebbe stato già dotato, alla data del 16 giugno 1976, di uno strumento urbanistico generale approvato (richiamato come approvato nel 1972) che includeva l’area in zona “C2” a destinazione residenziale; di qui l’assunto che la disciplina transitoria dell’art. 18 l.r. n. 78/1976 farebbe salve le previsioni degli strumenti urbanistici anteriori e impedirebbe di applicare il divieto assoluto di cui all’art. 15 l.r. n. 78/1976, con conseguente erroneità del diniego della sanatoria del 2000 e, in via riflessa, illegittimità degli atti repressivi successivi.

Il motivo non può essere accolto, già in ragione della preclusione processuale evidenziata nel rigetto del primo motivo; tuttavia, anche a voler prescindere da tale assorbente rilievo (e dunque solo per completezza di motivazione e per migliore comprensione del quadro normativo evocato dalle parti), l’impostazione dell’appellante non risulta idonea a sovvertire l’esito cui è pervenuto il primo Giudice.

In primo luogo, va chiarito che l’appellante fonda la propria tesi su una ricostruzione che tende a far discendere dalla “zonizzazione” pregressa (zona “C2”) e dalla preesistenza dello strumento urbanistico comunale l’automatica degradazione del vincolo costiero, sino a trasformarlo in una mera regola urbanistica derogabile o neutralizzabile in sede di condono. Senonché, dal fascicolo processuale emerge che l’opera è pacificamente collocata entro la fascia dei 150 metri dalla battigia ed è stata realizzata nel 1992 in assenza di titolo.

In secondo luogo, la tesi dell’appellante si regge su un presupposto ulteriore: che lo strumento urbanistico comunale del 1972 fosse, per così dire, idoneo a produrre quell’effetto “salvifico” invocato e che l’art. 18 l.r. n. 78/1976 operi in termini tali da rendere irrilevante l’applicazione del divieto nella fascia dei 150 metri.

Il Collegio, nel prendere posizione sul motivo, non è qui chiamato a ricostruire in astratto l’intera evoluzione della disciplina regionale costiera, quanto piuttosto a verificare se l’appellante fornisca un fondamento idoneo a trasformare la zonizzazione “C2” e l’anteriorità dello strumento comunale in un titolo sufficiente a rendere “sanabile” (e dunque condonabile) un intervento abusivo eseguito nel 1992 entro la fascia dei 150 metri. Proprio su questo punto l’impostazione dell’appellante mostra un limite strutturale: essa non si misura, in modo dirimente, con il fatto che l’istanza di condono è stata rigettata nel 2000 per ragioni urbanistico-costiere e che tale rigetto – quale che sia la qualificazione lessicale che se ne voglia dare – è stato trattato dal primo Giudice come atto conclusivo del procedimento e, soprattutto, è rimasto incontestato, così come è rimasta incontestata l’ordinanza di demolizione.

Né appare conferente, ai fini della legittimità degli atti repressivi già consolidati, il richiamo dell’appellante a circostanze di pianificazione sopravvenuta (adozione del nuovo PRG nel 2024 e accoglimento di osservazioni nel 2025) valorizzate nella memoria ex art. 73 c.p.a.: si tratta, infatti, di elementi che attengono ad una diversa stagione pianificatoria e che, per come sono prospettati dall’appellante, mirano sostanzialmente a costruire un argomento di “opportunità” o di “coerenza pianificatoria” ex post , senza incidere sulla definitività degli atti presupposti e sull’assetto provvedimentale formatosi nel 2000 e poi sfociato nell’acquisizione del 2016.

Infine, giova rimarcare che lo stesso TAR Sicilia, pur arrestando la propria pronuncia sul rilievo processuale, dà atto, nel fatto, dell’esistenza del diniego del 22 giugno 2000 e della demolizione del luglio 2000, nonché del collegamento consequenziale tra tali atti e l’acquisizione del 2016 e proprio tale concatenazione procedimentale rende inidoneo il motivo a produrre l’effetto demolitorio richiesto, perché esso non rimuove (né può rimuovere, per la via scelta) i provvedimenti presupposti ormai stabilizzati.

III. Con il terzo motivo l’appellante sostiene che il Comune non avrebbe potuto adottare l’ingiunzione di demolizione – e, a cascata, l’acquisizione – poiché il procedimento di condono avviato nel 1995 non sarebbe stato definito con un atto finale “definitivo espresso”. Ne deriverebbe, secondo la prospettazione, una carenza originaria di potere repressivo, fino a configurare la “nullità” dell’ingiunzione demolitoria e degli atti successivi per difetto di attribuzione, essendo l’ordine di demolizione ricondotto dall’appellante ad un mero “parere” e non ad un provvedimento di rigetto effettivo.

Anche tale motivo non può essere accolto.

In primo luogo, esso si scontra con il dato fattuale e processuale che costituisce, per così dire, l’ossatura della decisione di primo grado: la sentenza del TAR Sicilia ricostruisce espressamente la sequenza provvedimentale, dando atto che il Comune “con provvedimento assunto in data 22 giugno 2000 e non impugnato ha rigettato la richiesta”, e che “in data 27 luglio 2000 è stata notificata l’ordinanza di demolizione n. 542 del 18.07.2000, anch’essa non impugnata”, con conseguente stabilizzazione degli atti presupposti e conseguente inammissibilità dell’impugnazione dell’atto di acquisizione in quanto volta, nella sostanza, a rimettere in discussione atti divenuti definitivi.

In altri termini, la doglianza dell’appellante – pur formulata come censura “radicale” di carenza di potere – finisce per riproporre, sotto diversa etichetta, la medesima operazione già esaminata nei motivi precedenti: contestare oggi la consistenza e la qualificazione dell’atto del 22 giugno 2000 (e, per derivazione, la legittimità dell’ordine demolitorio del luglio 2000), al fine di elidere la preclusione derivante dalla mancata impugnazione tempestiva. Ma proprio la ratio della sentenza impugnata è che tale riapertura non è consentita attraverso l’impugnazione dell’atto consequenziale del 2016.

In secondo luogo, e restando sempre sul terreno strettamente processuale (che qui è dirimente), l’appellante non deduce, neppure con questo sviluppo, vizi propri dell’acquisizione del 2016. Anche in questa parte, infatti, le argomentazioni attaccano il presupposto sostanziale e procedimentale dell’azione repressiva (asserita mancata definizione del condono; asserita inesistenza del rigetto; asserita radicale carenza di potere), ma non individuano un’autonoma illegittimità dell’atto di acquisizione in sé considerato, quale atto conseguenziale a valle di una catena provvedimentale ormai stabilizzata.

Ne discende che il motivo risulta, ancora una volta, inidoneo a scalfire la declaratoria di inammissibilità pronunciata dal primo Giudice perché, per un verso, muove da premesse che involgono direttamente atti presupposti ormai incontestabili e, per altro verso, non trasforma l’impugnazione dell’acquisizione in un’impugnazione fondata su censure proprie ed attuali dell’atto consequenziale.

IV. L’appellante eccepisce, infine, il difetto di ius postulandi del procuratore costituito per il Comune deducendo che lo stesso risulterebbe iscritto nell’elenco speciale degli avvocati dipendenti da enti pubblici quale avvocato del Libero Consorzio Comunale di Ragusa e non già del Comune di Santa Croce Camerina. L’appellante sostiene altresì che l’eventuale “Ufficio unico di avvocatura” non sarebbe configurabile in termini conformi ai requisiti richiesti, richiamando, a sostegno, precedenti giurisprudenziali inerenti alla disciplina dell’art. 2, comma 12, l. n. 244/2007.

L’eccezione non può essere accolta.

In primo luogo, va rimarcato che, nel presente giudizio, l’esito della controversia è governato da un rilievo pregiudiziale di carattere processuale – la preclusione derivante dalla mancata tempestiva impugnazione degli atti presupposti (diniego della sanatoria del 22 giugno 2000 e ordinanza di demolizione del luglio 2000) – che il TAR Sicilia ha posto a fondamento della decisione e che l’appello non è riuscito a scalfire. Ne consegue che, anche sotto il profilo dell’interesse, l’eccezione sullo ius postulandi – quand’anche astrattamente scrutinabile – non risulta idonea a incidere in modo determinante sull’esito del giudizio, posto che la controversia è definibile sulla base del contenuto della sentenza impugnata e degli atti presupposti come ricostruiti in essa.

In ogni caso, comunque, l’eccezione è smentita dalla puntuale replica dell’amministrazione.

Il Comune, con memoria di replica, ha: richiamato il fondamento normativo dell’attività difensiva svolta nell’ambito di un Ufficio unico di avvocatura costituito, mediante convenzione, ai sensi dell’art. 2, comma 12, della l. n. 244/2007; rappresentato, inoltre, che tra il Comune di Santa Croce Camerina e il Libero Consorzio Comunale di Ragusa sarebbe intervenuta apposita convenzione, e che la questione – già oggetto in passato di contenziosi promossi dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Ragusa e da avvocati del libero foro – si sarebbe conclusa senza esito favorevole per gli impugnanti, con successivi atti autorizzativi dell’Ordine professionale e con documentazione attestante l’abilitazione al patrocinio anche nell’interesse del Comune convenzionato.

A fronte di tale ricostruzione, l’eccezione sollevata dall’appellante non appare sorretta, negli atti di causa, da elementi idonei a infirmare, in modo serio e puntuale, il titolo organizzativo e normativo addotto dal Comune. Né, soprattutto, risulta utilmente spendibile l’affermazione unilaterale di “non accettazione del contraddittorio”, la quale non produce effetti processuali e non può impedire al Collegio di esaminare e valutare gli scritti difensivi ritualmente depositati.

Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e vanno pertanto poste a carico della parte appellante, che va condannata al pagamento, in favore del Comune di Santa Croce Camerina, della somma complessiva di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre rimborso spese generali, IVA e CPA come per legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.g.r. 1178 del 2023, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante al pagamento, in favore del Comune di Santa Croce Camerina, delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre rimborso spese generali, IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO LI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

TI Di ET, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TI Di ET	TO LI

IL SEGRETARIO