SENTENZA N. 29

ANNO 2026

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta da: Presidente: AN AMOROSO;
Giudici : CE VIGANÒ, Luca ANTONINI, EF PETITTI, LO EM, EM RE, IA RI SA RG, Filippo PATRONI GRIFFI, CO D’LB, AN TR, ON ON IB, IA SA SADULLI, CE VE MARINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 417, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)», promosso dalla Corte d’appello di Roma, prima sezione civile, nel procedimento vertente tra il Ministero dell’economia e delle finanze e la Cassa italiana di previdenza e assistenza dei geometri liberi professionisti, con ordinanza del 2 aprile 2025, iscritta al n. 106 del registro ordinanze 2025 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell’anno 2025.

Visti l’atto di costituzione di Cassa italiana di previdenza e assistenza dei geometri liberi professionisti, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 27 gennaio 2026 il Giudice relatore Filippo Patroni Griffi;

uditi l’avvocata Barbara Randazzo per la Cassa italiana di previdenza e assistenza dei geometri liberi professionisti, nonché l’avvocato dello Stato Amedeo Elefante per il Presidente del Consiglio dei ministri;

deliberato nella camera di consiglio del 27 gennaio 2026.

Ritenuto in fatto

1.− Con ordinanza del 2 aprile 2025, iscritta al n. 106 del registro ordinanze 2025, la Corte d’appello di Roma, prima sezione civile, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 38 e 97 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 417, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)», «nella parte in cui prescrive che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa previste da tale disposizione siano versate annualmente dalla Cassa italiana di previdenza e assistenza dei geometri liberi professionisti ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato».

1.1.− Tale disposizione recita: «A decorrere dall’anno 2014, ai fini del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea e del rispetto dei saldi strutturali di finanza pubblica, gli enti di cui al decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509, e al decreto legislativo 10 febbraio 1996, n. 103, possono assolvere alle disposizioni vigenti in materia di contenimento della spesa dell’apparato amministrativo effettuando un riversamento a favore dell’entrata del bilancio dello Stato entro il 30 giugno di ciascun anno, pari al 15 per cento della spesa sostenuta per consumi intermedi nell’anno 2010. Per detti enti, la presente disposizione sostituisce tutta la normativa vigente in materia di contenimento della spesa pubblica che prevede, ai fini del conseguimento dei risparmi di finanza pubblica, il concorso delle amministrazioni di cui all’articolo 1, commi 2 e 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, ferme restando, in ogni caso, le disposizioni vigenti che recano vincoli in materia di spese di personale».

La previsione si correla alla imposizione delle misure di contenimento della spesa pubblica sugli enti previdenziali di diritto privato (originati dalla privatizzazione dei preesistenti enti pubblici ai sensi del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509, recante «Attuazione della delega conferita dall’art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza» o istituiti ex novo per i liberi professionisti iscritti in appositi albi o elenchi ai sensi del decreto legislativo 10 febbraio 1996, n. 103, recante «Attuazione della delega conferita dall’art. 2, comma 25, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia di tutela previdenziale obbligatoria dei soggetti che svolgono attività autonoma di libera professione») in forza della loro inclusione nel conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni, secondo l’elenco redatto annualmente dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’art. 1, commi 2 e 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica).

In particolare, tra tali misure è stato previsto per gli enti che, come le casse di previdenza di liberi professionisti, sono dotati di autonomia finanziaria e non ricevono trasferimenti dal bilancio dello Stato, il dovere di «riduzione della spesa per consumi intermedi» secondo percentuali differentemente stabilite per le diverse annualità, e correlativamente prescritto l’obbligo di riversamento annuale al bilancio dello Stato dei risparmi così conseguiti (art. 8, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, e art. 50, comma 3, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, recante «Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale», convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89).

In questo contesto normativo, la disposizione censurata ha consentito alle sole casse di previdenza di categoria, a decorrere dall’anno 2014, di optare, in luogo dell’assolvimento analitico alle specifiche prescrizioni di contenimento della spesa pubblica, per l’effettuazione del predetto riversamento forfettario al bilancio statale pari al 15 per cento della spesa sostenuta per consumi intermedi nell’anno 2010.

1.2.− Il giudice a quo è chiamato a decidere − per quanto di interesse − dell’appello proposto dalla Cassa italiana di previdenza e assistenza dei geometri liberi professionisti (CIPAG, o anche: Cassa dei geometri), avverso la sentenza del Tribunale ordinario di Roma seconda sezione civile, in composizione monocratica, 9 giugno 2020, n. 8314, che aveva rigettato la sua domanda di ripetizione delle somme riversate allo Stato negli anni 2014-2016, in adempimento a quanto previsto dal censurato art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013.

La domanda di restituzione della CIPAG era fondata sulla ritenuta illegittimità costituzionale di tale ultima disposizione, poiché reputata impositiva di un trasferimento allo Stato dei risparmi di spesa degli enti previdenziali privatizzati contrario agli artt. 3, 38 e 97 Cost. Tale contrasto, in particolare, era dedotto «in applicazione del principio di diritto» affermato dalla sentenza n. 7 del 2017 di questa Corte che, con riguardo alla Cassa nazionale di previdenza ed assistenza per i dottori commercialisti (CNPADC), ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del predetto art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, nella parte in cui gli ha imposto il versamento all’erario delle somme ottenute dalla riduzione delle spese per consumi intermedi contestualmente prevista.

Il rimettente espone che il primo giudice aveva rigettato la domanda di cui all’art. 2033 del codice civile, ritenendo manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale, prospettate dalla parte attrice, dell’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013, del quale aveva delineato le differenze rispetto all’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, oggetto della richiamata sentenza n. 7 del 2017.

Non condividendo la valutazione del Tribunale, la Corte d’appello motiva sui presupposti per sollevare le questioni di legittimità costituzionale.

1.2.1.– In punto di rilevanza, il giudice a quo assume che la decisione della domanda di ripetizione dell’indebito proposta dalla Cassa di previdenza richiede la necessaria applicazione dell’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013.

Inoltre, della disciplina censurata è esclusa la praticabilità di una interpretazione costituzionalmente orientata in considerazione della sua inequivoca portata letterale, della sua rat i o , e dei suoi effetti.

1.2.2.– In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente deduce che l’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013 presenterebbe i medesimi vizi di illegittimità costituzionale ravvisati dalla menzionata sentenza n. 7 del 2017 nei confronti dall’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito.

Infatti, la norma indubbiata e quella già dichiarata costituzionalmente illegittima condividerebbero la medesima ratio e determinerebbero lo stesso effetto distrattivo in favore dello Stato del risparmio di spesa conseguito da un ente previdenziale privatizzato.

A sostegno di tale assunto, l’ordinanza riporta le argomentazioni svolte dalla CIPAG.

In particolare, le due disposizioni darebbero luogo a un meccanismo analogo – con imposizione sia dell’obbligo di riduzione di spese sia dell’obbligo di riversamento all’erario del risparmio ottenuto –, differenziandosi solamente la seconda dalla prima per la maggiore entità degli importi da riversare e per l’alternatività del riversamento rispetto all’assolvimento degli altri obblighi di spending review . Piuttosto, la facoltà di scelta concessa agli enti dall’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013 verterebbe solo sulle «modalità attraverso cui procedere alle riduzioni di spesa e ai conseguenti riversamenti, se forfettarie […] ovvero analitiche in base alla normativa generale degli enti pubblici non territoriali». Entrambe le discipline, dunque, arrecherebbero nocumento all’autonomia finanziaria degli enti previdenziali privatistici.

Alla luce della ritenuta coincidenza della portata delle due disposizioni, il giudice a quo sostiene gli odierni dubbi di legittimità costituzionale, riproducendo quasi per intero la motivazione della citata sentenza n. 7 del 2017.

In particolare, sono riportati di tale pronuncia i seguenti assunti:

a) l’art. 8 del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, nella parte in cui stabilisce il dovere di riduzione della spesa per consumi intermedi è giustificato dal necessario rispetto degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea ed è strumento idoneo a rendere più efficiente la gestione pensionistica, poiché riduce le spese correnti della Cassa e determina risorse per le prestazioni previdenziali;

b) al contrario, laddove impone l’obbligo di destinazione all’erario dei risparmi realizzati è costituzionalmente illegittimo per tre profili:

– in primo luogo, in contrasto con il principio di ragionevolezza, la norma (che opera in deroga all’ordinario regime di autonomia di quella Cassa) sacrifica incongruamente il suo interesse a mantenere le somme risparmiate per assolvere alla sua missione di gestire e assicurare nel tempo le prestazioni previdenziali agli iscritti, rispetto a un generico interesse dello Stato ad apprenderle per arricchire, in modo peraltro marginale, le proprie dotazioni di entrata;

− in secondo luogo, in violazione del buon andamento della gestione amministrativa dell’ente previdenziale, l’obbligo di riversamento all’erario opera in senso contrario alle norme di spending review − che limitano le spese correnti a beneficio dei fondi a disposizione per il pagamento delle prestazioni − in quanto decurta il risparmio ottenuto dalle risorse naturalmente a ciò destinate;

− infine, la previsione compromette la garanzia delle posizioni previdenziali degli associati (art. 38 Cost.), cui gli equilibri finanziari della Cassa sono funzionali. Infatti, il prelievo statale (strutturale e continuativo) rischia di minare, nel lungo periodo, gli equilibri di un sistema previdenziale improntato all’autosufficienza economica (con espresso divieto normativo di intervento riequilibratore dello Stato) e sul vincolo di destinazione tra contributi degli iscritti e prestazioni previdenziali.

2.− Si è costituita in giudizio la CIPAG, chiedendo la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013 negli stessi termini auspicati dal rimettente.

L’ente previdenziale ha condiviso e sostenuto le argomentazioni spese dall’atto di rimessione.

In particolare, per rafforzare le argomentazioni del giudice a quo in punto di non manifesta infondatezza, la parte si dedica alla ricostruzione dell’intero quadro normativo e rimarca le affermazioni della sentenza di questa Corte n. 7 del 2017, ritenendole estensibili al sindacato di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013 in virtù della affermata analogia del meccanismo censurato rispetto a quello previsto dall’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito: entrambe le disposizioni, infatti, imporrebbero riduzioni di spesa e riversamenti delle somme risparmiate allo Stato, differendo nelle modalità (analitiche o forfettarie) con cui procedervi.

Inoltre, l’atto difensivo si sofferma sulla natura del riversamento qualificandolo come prelievo di tipo strutturale e continuativo.

Il trasferimento degli importi in parola sarebbe stato introdotto, infatti, quale misura non temporanea, ma permanente, come rivelato dal tenore letterale della disposizione che farebbe riferimento al solo termine iniziale della previsione («[a] decorrere dall’anno 2014»). Per contro, non ne sarebbe predicabile il carattere eccezionale, neppure alla luce della sopravvenuta limitazione della sua previsione all’anno 2019, in conseguenza della sottrazione degli enti previdenziali privatizzati dalla normativa di contenimento della spesa pubblica dall’anno 2020 in virtù dell’art. 1, comma 183, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020). Infatti, quest’ultima disposizione sarebbe espressione di una successiva decisione legislativa di porre termine al prelievo, peraltro dopo sei anni di sua efficacia.

3.− È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le sollevate questioni siano dichiarate inammissibili o, in subordine, non fondate.

3.1.− L’interveniente antepone ad ogni considerazione di rito e di merito la descrizione della portata economica delle questioni, in ragione degli ingenti riflessi finanziari che comporterebbe una decisione di accoglimento.

In proposito, l’Avvocatura dello Stato rappresenta che tutti gli enti previdenziali «privatizzati» ( recte : di diritto privato) di cui al d.lgs. n. 509 del 1994 e al d.lgs. n. 103 del 1996 hanno esercitato l’opzione prevista dalla disposizione censurata con la conseguenza che da una eventuale pronuncia di illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013, non circoscritta alla sola CIPAG, deriverebbe l’obbligo per l’erario di restituzione alle casse di previdenza dei versamenti da loro effettuati in favore del bilancio dello Stato dal 2014 al 2019, per un importo di circa 68,5 milioni di euro, oltre interessi.

3.2.− In via preliminare, l’interveniente ha eccepito l’inammissibilità delle questioni per differenti ragioni.

3.2.1.− In primo luogo, le questioni sarebbero inammissibili per inadeguata e/o carente motivazione sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza avendo largamente utilizzato la tecnica della motivazione per relationem .

In particolare, quanto alla rilevanza e alla impossibilità di interpretazione conforme, la Corte d’appello rimettente avrebbe richiamato quanto affermato dal Tribunale di Roma nella sentenza oggetto di impugnazione e, quanto alla non manifesta infondatezza, si sarebbe limitata a: 1) far proprie talune considerazioni della CIPAG;
2) condividere gli argomenti utilizzati dal Consiglio di Stato, sezione quarta, nel sollevare, con ordinanza iscritta al n. 208 reg. ord. 2015, le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito (poi decise con la più volte citata sentenza n. 7 del 2017); 3) soprattutto effettuare meri rinvii alle ragioni di illegittimità costituzionale enunciate nella più volte citata sentenza n. 7 del 2017 con riguardo a tale diversa normativa, peraltro riportandone quasi integralmente la motivazione.

Dunque, il rimettente non avrebbe esposto autonome considerazioni per sostenere l’illegittimità costituzionale della norma censurata e i lamentati vizi sarebbero stati fatti discendere, in modo automatico, da quelli riscontrati nella predetta pronuncia in riferimento ad altra e diversa normativa della quale sarebbe asserito, in modo apodittico, l’identità di ratio e di effetti con quella oggetto di scrutinio.

3.2.2.− In secondo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri nega la sussistenza del presupposto della rilevanza per due profili.

Per un verso, le sollevate questioni di legittimità costituzionale non sarebbero necessarie per decidere la controversia la quale, piuttosto, sarebbe «fondata sulla incontestata esistenza della fonte legale dell’obbligazione, la quale è stata criticata dalla CIPAG ai fini del riconoscimento del diritto tutelato dall’art. 2033 c.c.».

Per altro verso, l’invocata pronuncia di illegittimità costituzionale sarebbe ininfluente sul giudizio a quo .

Tanto perché si sarebbe «venuta a creare una situazione di fatto irreversibile in termini di correttivi alle spese già effettuate negli anni dal 2017 al 2019». Infatti, il versamento forfettario, effettuato in alternativa all’adempimento di tutte le norme in materia di riduzione delle spese, avrebbe «consentito alla CIPAG di non porre in essere le analitiche riduzioni della spesa richieste dalle norme sostituite e che avrebbero dovuto essere applicate in assenza [dell’opzione esercitata]».

3.2.3.− In terzo luogo, il rimettente avrebbe esperito solo apparentemente il tentativo di interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione censurata, procedendo a richiedere a questa Corte un avallo ad una determinata esegesi e non già la soluzione di un dubbio di legittimità costituzionale.

3.3.− Nel merito, la difesa statale ha resistito alle diverse questioni sollevate.

L’Avvocatura dello Stato ha, innanzitutto, confutato la somiglianza tra la norma censurata e quella contenuta nell’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, sostenuta dall’ordinanza del rimettente e dalla difesa della parte.

A tal fine sono poste in evidenza le differenti caratteristiche e le diverse rationes delle due discipline: l’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013 − emanata per garantire alle casse di previdenza privatizzate una maggiore flessibilità gestionale di spesa −, al contrario della seconda, avrebbe una portata facoltativa (essendone rimessa l’applicazione alla libera adesione di ciascun ente previdenziale) e natura speciale (non intervenendo sulle riduzioni di spesa per consumi intermedi, ma consentendo ai soli enti previdenziali di diritto privato un esonero dalle previsioni di spending review purché assicurino, tramite il prescelto riversamento predeterminato e forfettario, il concorso all’equilibrio e alla sostenibilità del debito pubblico). Per tali peculiarità, il meccanismo de quo non sarebbe qualificabile come prelievo strutturale e continuativo e, inoltre, il menzionato intervento abolitivo ad opera dell’art. 1, comma 183, della legge n. 205 del 2017, ne avrebbe confermato il carattere transitorio.

Dunque, per le sostenute difformità sostanziali tra le due normative non sarebbero, anzitutto, trasponibili all’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013 i vizi di illegittimità costituzionale ravvisati dalla sentenza n. 7 del 2017 con riguardo all’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito.

In particolare, le violazioni degli artt. 3, 38 e 97 Cost. non sussisterebbero poiché la descritta facoltatività del riversamento forfettario, dipendente da una scelta della Cassa effettuata nell’esercizio della propria autonomia gestionale, organizzativa e contabile, non altererebbe gli equilibri finanziari tra contributi versati dagli iscritti e prestazioni rese, funzionali alla garanzia delle posizioni previdenziali degli associati, né comprometterebbe l’autosufficienza del relativo sistema previdenziale.

Piuttosto, il riversamento a forfait costituirebbe un sistema alternativo rispetto al puntuale adempimento della normativa in materia di contenimento di spesa, frutto del bilanciamento del legislatore tra l’autonomia degli enti previdenziali e le esigenze di finanza pubblica.

3.3.1.− L’atto di intervento rimarca altresì che il dictum della predetta pronuncia n. 7 del 2017, che ha riguardato solo la Cassa nazionale di previdenza dei dottori commercialisti, non sarebbe mai stato esteso dall’amministrazione finanziaria alle altre casse categoriali di liberi professionisti.

3.4.− Infine, l’interveniente sostiene la non fondatezza delle questioni sottolineando l’irragionevolezza della richiesta di dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013 nella sola parte in cui è previsto il riversamento − in termini analoghi al dispositivo di cui alla sentenza n. 7 del 2017 − e non anche nella restante parte che ne sancisce la sua alternatività agli adempimenti di contenimento della spesa pubblica: piuttosto, la caducazione della prima norma, farebbe perdere la «ragion d’esistere» della seconda. Il Presidente del Consiglio dei ministri fa notare, inoltre, che nell’ordinamento permarrebbe la puntuale normativa in materia di spending review.

4.− In vista dell’udienza pubblica, la CIPAG ha depositato memoria in cui ha replicato alle difese svolte dall’Avvocatura dello Stato, tanto con riferimento alle spiegate eccezioni di inammissibilità delle questioni, quanto con riguardo agli argomenti di merito spesi per la loro non fondatezza.

In particolare, nell’avversare la tesi dell’interveniente della diversità della portata dell’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013 rispetto all’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, ha approfondito il proprio assunto difensivo secondo cui anche il riversamento forfettario previsto nella prima disposizione avrebbe come presupposto implicito l’obbligo di procedere ai risparmi di spesa: sarebbe, infatti, irragionevole e non coerente con la disciplina europea di spending review l’imposizione di un pagamento di somme allo Stato da parte degli enti previdenziali non accompagnato dal loro dovere di contenimento delle spese .

Considerato in diritto

5.− La Corte d’appello di Roma, prima sezione civile, dubita, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 38, secondo comma, e 97, secondo comma, Cost., della legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013 «nella parte in cui prescrive che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa previste da tale disposizione siano versate annualmente dalla Cassa italiana di previdenza e assistenza dei geometri liberi professionisti ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato».

Il primo periodo della predetta disposizione ha consentito, a decorrere dal 2014, ai soli enti previdenziali di diritto privato di «assolvere alle disposizioni vigenti in materia di contenimento della spesa dell’apparato amministrativo» − cui sono tenuti in quanto soggetti inclusi nell’elenco delle pubbliche amministrazioni redatto dall’ISTAT ai sensi dell’art. 1, commi 2 e 3, della legge n. 196 del 2009 − «effettuando un riversamento [annuale al bilancio statale] pari al 15 per cento della spesa sostenuta per consumi intermedi nell’anno 2010». Il secondo periodo precisa che per «detti enti, la presente disposizione sostituisce tutta la normativa vigente in materia di contenimento della spesa pubblica», ferme le disposizioni che recano vincoli in materia di spese di personale.

Le censure sono sostenute con largo richiamo alla motivazione della sentenza di questa Corte n. 7 del 2017, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, «nella parte in cui prevede che le somme derivanti dalle riduzioni [dei consumi intermedi contestualmente imposte] siano versate annualmente dalla Cassa nazionale di previdenza ed assistenza per i dottori commercialisti ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato».

5.1.− Prioritaria ad ogni altra considerazione è la delimitazione del thema decidendum .

Il rimettente − chiamato a giudicare in appello della domanda della CIPAG di restituzione degli importi versati allo Stato a tale titolo negli anni 2014-2016 − appunta le sue censure sul meccanismo di trasferimento di risorse previsto dall’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013, primo periodo, con specifico riferimento a tale Cassa di previdenza.

In tali termini va perimetrato l’oggetto delle questioni di legittimità costituzionale per garantirne «l’aderenza alla fattispecie soggettiva del giudizio a quo » (sentenza n. 267 del 2020), tenuto conto della eterogeneità della categoria delle casse di previdenza dei liberi professionisti.

6.− Tanto chiarito, in via preliminare, occorre soffermarsi sulle eccezioni di inammissibilità sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.

6.1.− Anzitutto, l’Avvocatura dello Stato denuncia la carenza di motivazione dell’ordinanza su entrambi i presupposti per sollevare questioni di legittimità costituzionale, poiché svolta solo per relationem alla citata sentenza di questa Corte n. 7 del 2017 e agli atti difensivi della CIPAG, senza argomentazioni autosufficienti.

L’eccezione è infondata.

Quanto alla rilevanza, la Corte d’appello motiva in modo autonomo, seppur sintetico.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo non effettua meri rinvii;
piuttosto, egli riproduce ampi stralci della motivazione della pronuncia di questa Corte affermando di far propri i relativi assunti e di ritenere trasponibili al censurato art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013 i vizi allora ravvisati con riguardo all’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, in ragione delle similitudini, per ratio ed effetti, tra i riversamenti rispettivamente previsti. Tale conclusione, inoltre, è rafforzata dalla condivisione di taluni ulteriori argomenti sostenuti dall’ente di previdenza.

6.2.− L’interveniente eccepisce, poi, l’inammissibilità delle questioni per il difetto di rilevanza sotto due diversi profili.

6.2.1.− In primo luogo, l’incidente di costituzionalità non sarebbe necessario per dirimere il giudizio a quo .

L’eccezione per tale profilo non ha pregio.

Dalla complessiva lettura dell’ordinanza si evincono le ragioni poste dal rimettente, in termini tutt’altro che implausibili, a sostegno della pregiudizialità della questione sollevata rispetto alla definizione del processo principale ( ex plurimis , sentenze n. 88 del 2025, n. 125 del 2024, n. 151 del 2023 e n. 192 del 2022): è esposto, infatti, che la domanda, proposta ai sensi dell’art. 2033 cod. civ., di ripetizione dei pagamenti effettuati dalla CIPAG allo Stato, in attuazione dell’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013, ha causa nella denunciata illegittimità costituzionale di tale previsione normativa, che costituisce il titolo delle rispettive obbligazioni pecuniarie.

6.2.2.− In secondo luogo, si sostiene l’ininfluenza dell’invocato intervento ablativo sul giudizio a quo . In particolare, l’eventuale pronuncia di accoglimento non sarebbe in grado di correggere le spese ormai effettuate dall’ente previdenziale negli anni trascorsi e alla cui analitica riduzione sarebbe stato tenuto in assenza dell’opzione per il riversamento forfettario consentito della norma censurata.

Anche per tale profilo l’eccezione va disattesa.

Quanto rappresentato concerne, infatti, un effetto del tutto estraneo al thema decidendum del giudizio principale che attiene solo alla ripetizione delle somme versate in via forfettaria.

6.3.− Va, infine, respinta la residua eccezione per mancata sperimentazione del tentativo di interpretazione costituzionalmente orientata.

Il giudice a quo ha escluso la praticabilità dell’esegesi conforme del censurato art. 1, comma 417, per la sua inequivoca portata sul piano letterale, assunto che non è confutabile posta la chiarezza della previsione del versamento annuale di somme da parte delle casse di previdenza dei liberi professionisti in favore dello Stato.

Pertanto, il rimettente ha fatto corretta applicazione del principio della giurisprudenza costituzionale secondo cui l’univoco tenore della disposizione segna il confine in presenza del quale il tentativo di interpretazione conforme deve cedere il passo al sindacato di legittimità costituzionale (tra le tantissime, sentenze n. 142 e n. 88 del 2025, n. 44 del 2024, n. 193 del 2022 e n. 221 del 2019).

7.− L’esame del merito richiede una breve ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale in cui si inseriscono le questioni sollevate, limitatamente agli aspetti essenziali per la decisione.

7.1.− La Cassa italiana di previdenza e assistenza dei geometri liberi professionisti è uno degli enti previdenziali con personalità giuridica di diritto privato per le categorie dei liberi professionisti e, in particolare, una associazione derivata dalla trasformazione di un preesistente ente di diritto pubblico, secondo quanto previsto dal d.lgs. n. 509 del 1994.

Come già affermato da questa Corte, tale privatizzazione ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti, avendo, piuttosto, inciso sui diversi piani della forma giuridica e delle modalità organizzative delle funzioni (sentenze n. 7 del 2017 e n. 248 del 1997; ordinanza n. 214 del 1999).

La combinazione della personalità giuridica di diritto privato con la rilevanza pubblicistica del servizio reso ha specifico rilievo nella fattispecie in esame.

7.1.1.− Da un lato, al mutamento della qualificazione giuridica dell’ente e degli strumenti gestionali è legata la configurazione legislativa della loro «autonomia gestionale, organizzativa e contabile», che, tuttavia, trova i «limiti fissati [dallo stesso d.lgs. n. 509 del 1994] in relazione alla natura pubblica dell’attività svolta» (art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 509 del 1994).

Il sistema previdenziale affidato alle casse privatizzate risulta conseguentemente caratterizzato: 1) dall’obbligatorietà dell’iscrizione e della contribuzione degli appartenenti alla relativa categoria professionale (art. 1, comma 3, primo periodo); 2) dall’espresso divieto di «finanziamenti pubblici diretti o indiretti» (art. 1, comma 3, secondo periodo); 3) dal dovere dei medesimi di attenersi ad una rigorosa gestione economico-finanziaria tale da assicurare l’equilibrio di bilancio (art. 2, comma 2), il quale, se alterato da un disavanzo economico-finanziario di tipo provvisorio, dà luogo alla nomina di un commissario straordinario o, se alterato da un disavanzo di tipo persistente, alla apertura della liquidazione coatta amministrativa (art. 2, commi 4 e 5); 4) dalla previsione di una riserva legale, al fine di assicurare la continuità nell’erogazione delle prestazioni, in misura non inferiore a cinque annualità dell’importo delle pensioni in essere (art. 1, comma 4, lettera c ). A ciò, il legislatore ha successivamente aggiunto la previsione della stabilità delle gestioni previdenziali di lungo periodo, elevata nel tempo dagli originari quindici agli attuali cinquanta anni (art. 3, comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335, recante «Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare»; art. 1, comma 763, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007»; art. 24, comma 24, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante «Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici», convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214).

7.1.2.− Dall’altro lato, la natura pubblica dell’attività previdenziale e assistenziale svolta − in uno con la previsione del suo sostegno tramite la contribuzione obbligatoria, la soggezione alla vigilanza ministeriale e il controllo della Corte dei conti sulla gestione (art. 3 del d.lgs. n. 509 del 1994) – hanno sinora giustificato l’inserimento da parte dell’ISTAT della CIPAG tra le «unità istituzionali» i cui bilanci concorrono alla formazione del conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni, secondo quanto previsto dal regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea che ha sostituito il regolamento (CE) n. 2223/1996 del Consiglio, del 25 giugno 1996, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità (si veda, Consiglio di Stato, sesta sezione, sentenza 28 novembre 2012, n. 6014). Per quel che qui interessa, a livello sovranazionale, il prospetto contabile in cui si sostanzia il conto economico consolidato ha rilevanza per la verifica del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati da ciascuno Stato membro in sede europea e dell’ottemperanza all’obbligo di evitare disavanzi pubblici effettivi, sancito dall’art. 126 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

A livello nazionale, invece, dall’inserimento di un ente nell’elenco redatto dall’ISTAT, il legislatore ha fatto derivare − al pari di quanto stabilito per le autorità indipendenti e le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) − l’applicazione delle disposizioni in materia di contabilità e finanza pubblica (art. 1, commi 2 e 3, della legge n. 196 del 2009), il concorso all’equilibrio di bilancio e alla sostenibilità del debito pubblico, ai sensi dell’art. 97, primo comma, Cost., nonché il limite del tasso annuo di crescita delle uscite (artt. 2, comma 1, lettera a , 3, 4 e 5 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante «Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione») e, in termini generali, la soggezione alle discipline di contenimento della spesa pubblica tramite la sua razionalizzazione e riduzione di alcune delle sue voci.

7.2.− In ordine a queste ultime normative di contenimento della spesa pubblica, interessate dalle sollevate questioni, occorre svolgere due considerazioni necessarie per la loro decisione.

Anzitutto, sul piano degli effetti deve sottolinearsi che le norme che prevedono specifiche riduzioni di spesa, applicate ai soggetti dotati di autonomia finanziaria, che non ricevono trasferimenti dal bilancio dello Stato, come la CIPAG, possono incidere in modo differente sul relativo patrimonio.

Infatti, ordinariamente, i vincoli di spesa determinano un risparmio nella disponibilità del soggetto onerato e, dunque, si traducono, di riflesso, in una risorsa investibile nella propria missione istituzionale.

Al contrario, ciò non si verifica quanto all’obbligo di riduzione degli esborsi a cui il legislatore abbia ricollegato l’obbligo dell’ente di riversare allo Stato le somme risparmiate (si vedano: art. 61, comma 17, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria», convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133; art. 6, comma 21, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122; art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito;
art. 1, commi 141-148, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013»). In tale caso − a invarianza del saldo complessivo del consolidato pubblico (dato dalla misura del risparmio ottenuto da una delle sue unità) − si genera una entrata per il bilancio statale sostenuta da una decurtazione patrimoniale per il soggetto obbligato.

Ancora, sul piano soggettivo, va dato conto di una applicazione limitata delle discipline di spending review agli enti previdenziali privatizzati come la Cassa dei geometri, nonostante il loro costante inserimento nell’elenco dei soggetti della cosiddetta finanza pubblica allargata: infatti, in ragione della riconosciuta autonomia, questi: 1) sono stati a volte esclusi dall’imposizione di determinati vincoli di spesa (art. 61, comma 15, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito, e artt. 6, comma 21- bis , e 8, comma 15- bis , del d.l. n. 78 del 2010, come convertito); 2) altre volte hanno beneficiato di norme di favore e 3) in ultimo, a far data dall’anno 2020, sono stati definitivamente sottratti dal relativo ambito applicativo ad opera dell’art. 1, comma 183, della legge n. 205 del 2017.

7.3.− Tra le previsioni di favore si colloca proprio l’art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013 che ha concesso ai soli enti previdenziali di diritto privato, a decorrere dal 2014, la facoltà di «assolvere alle disposizioni in materia di contenimento della spesa dell’apparato amministrativo» − eccezione fatta per i vincoli in materia di spese di personale − «effettuando un riversamento a favore dell’entrata del bilancio dello Stato entro il 30 giugno di ciascun anno» nella misura inizialmente fissata al 12 per cento «della spesa sostenuta per consumi intermedi nell’anno 2010», poi elevata al 15 per cento dall’art. 50, comma 3, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito.

Dunque, con questa disposizione, anteriormente al 2020, è stata lasciata alle casse una possibilità di scelta tra soggiacere a «tutta la normativa vigente in materia di contenimento della spesa pubblica» − e quindi alle previsioni di tagli analitici e di eventuali corrispondenti riversamenti in favore del bilancio statale − oppure essere esonerate da quegli obblighi puntuali provvedendo al trasferimento annuale forfettario.

Sebbene l’art. 1, comma 417, non correli la previsione del pagamento a forfait al dovere di contenimento delle spese − al contrario delle citate disposizioni che prevedono puntuali obblighi di riduzione dei consumi ed equivalenti riversamenti − è evidente che il generale obbligo di taglio dei consumi sia ricavabile dal sistema e ne sia il presupposto.

Tanto si evince da un triplice rilievo: 1) sul piano letterale, la disposizione esplicita nel suo incipit quale giustificazione del prelievo il «raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea e del rispetto dei saldi strutturali di finanza pubblica»; 2) sul piano sistematico, l’imposizione generale della riduzione delle uscite si ricava dalla sottoposizione degli enti previdenziali ai rammentati doveri di concorso alla sostenibilità del debito pubblico e al contenimento del tasso annuo di crescita della spesa pubblica (artt. 4 e 5 della legge n. 243 del 2012) e al principio dell’equilibrio di bilancio (art. 3 della legge n. 243 del 2012 e art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 509 del 1994); 3) sul piano della intentio legis , la relazione tecnica di accompagnamento al disegno di legge spiega, per un verso, che il contributo annuo del riversamento forfettario è fissato in misura tale da assicurare allo Stato l’introito di importi almeno pari all’«apporto annuale imposto agli enti in questione ai sensi della vigente normativa» − dato dalla somma tra il riversamento annuale dovuto per i risparmi conseguiti sui consumi intermedi di cui all’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, e quello per la restrizione sull’acquisto di mobili e arredi di cui all’art. 1, commi 141 e 142, della legge n. 228 del 2012 − e, per altro verso, che il previsto versamento sostitutivo «rispetta [l’] autonomia organizzativa [degli enti], con effetti positivi sulla [loro] efficienza».

7.3.1.− Quanto alle disposizioni «sostituite» dal trasferimento facoltativo e forfettario, questa Corte si è già occupata due volte dell’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, dichiarando l’illegittimità costituzionale del riversamento annuale previsto con specifico riguardo alla Cassa nazionale di previdenza ed assistenza per i dottori commercialisti (sentenza n. 7 del 2017) e alle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (sentenza n. 210 del 2022). Le pronunce si fondano sul comune assunto che il trasferimento dei risparmi conseguiti dai predetti enti al bilancio dello Stato comporta la sottrazione di risorse dall’impiego per la realizzazione dei propri fini istituzionali e il pregiudizio al buon andamento nella loro gestione amministrativa.

8.− Tanto premesso, le questioni sollevate sono fondate per violazione di tutti i parametri evocati.

Il rimettente, con ampio richiamo alla sentenza n. 7 del 2017, a ragione lamenta che il meccanismo di trasferimento degli importi frutto dei risparmi della CIPAG determini, anzitutto, la lesione dell’art. 3, primo comma, Cost., per l’incongruo sacrificio dell’interesse della Cassa a trattenerli e destinarli all’impiego nella attività previdenziale, a vantaggio di un generico interesse dello Stato a incrementare le sue entrate in modo marginale e, correlativamente, la lesione delle posizioni previdenziali degli iscritti tutelata dall’art. 38 Cost. e del buon andamento dell’ente nella gestione amministrativa.

Sono le caratteristiche strutturali del riversamento che conducono a tale conclusione, senza che rilevi la facoltà riconosciuta alla Cassa di prescegliere il pagamento forfettario in luogo dell’adempimento agli analitici obblighi di contenimento della spesa e dei corrispondenti trasferimenti delle economie realizzate, ove imposti.

8.1.− Contrariamente a quanto sostenuto dall’Avvocatura dello Stato, in primo luogo, il riversamento previsto dalla disposizione censurata è stato congegnato come obbligo di pagamento periodico («entro il 30 giugno di ciascun anno»), con carattere duraturo («A decorrere dall’anno 2014» e senza la previsione di un termine finale), il quale è venuto meno solo per effetto dell’art. 1, comma 183, della legge n. 205 del 2017 che ha sottratto, dal 2020, le casse categoriali privatistiche dall’applicazione della normativa sul contenimento della spesa pubblica e, quindi, dal complesso di norme di cui il riversamento forfettario è «sostitu[tivo]».

Dunque, lungi dal configurarsi come contributo straordinario a carico delle casse previdenziali privatizzate per far fronte a una contingente crisi economica, è stata una imposizione introdotta in via stabile, rimasta in vigore per sei anni, fino alla sua caducazione per scelta legislativa successiva, che non ne ha mutato l’originario carattere (sentenze n. 262 del 2020 e n. 125 del 2018).

In secondo luogo, la facoltatività di provvedere alla corresponsione a forfait , seppur preserva l’autonomia gestionale, organizzativa e contabile della Cassa di previdenza dei geometri quanto alle modalità con le quali contenere le proprie uscite, non allevia la criticità della previsione rispetto alla autonomia finanziaria «che preclude la possibilità di ottenere finanziamenti adeguati da parte dello Stato e interventi di ripianamento di eventuali deficit generati dalla gestione amministrativa» (sentenza n. 210 del 2022).

In particolare, il trasferimento risulta evidentemente incoerente con le previsioni dettate per gli enti previdenziali privatizzati, che già la giurisprudenza di questa Corte ha avuto modo di rimarcare, costituite dall’autofinanziamento (sentenze n. 88 e n. 78 del 1995; ordinanze n. 340 del 2000 e n. 214 del 1999) − basato essenzialmente sulla contribuzione degli iscritti e accompagnato dal divieto di finanziamento pubblico (sentenze n. 67 del 2018, n. 7 del 2017 e n. 248 del 1997) − e dal principio dell’equilibrio finanziario dell’ente (sentenze n. 404 del 2000 e n. 390 del 1995; ordinanza n. 340 del 2000); il “prelievo” è, ancora, distonico rispetto all’imposta stabilità della gestione previdenziale nel lungo periodo e all’esclusione di misure economiche di riequilibrio in caso di disavanzo economico-finanziario temporaneo o persistente.

8.1.1.− Nel quadro così tracciato, risulta anzitutto contrario al principio di ragionevolezza il bilanciamento operato tra gli interessi in gioco, tramite la previsione di un riversamento forfettario in luogo di quelli analitici che − parimenti a questi − sancisce comunque il sacrificio dell’interesse della Cassa a che i risparmi siano mantenuti per l’impiego nella «missione istituzionale di gestire ed assicurare nel tempo le prestazioni previdenziali agli associati» rispetto a un «generico interesse dello Stato ad arricchire, in modo peraltro marginale, le proprie dotazioni di entrata» (sentenza n. 7 del 2017, punto 4.1.).

In particolare, il previsto obbligo finanziario non trova giustificazione nel finanziamento di altri specifici interessi costituzionalmente tutelati affidati allo Stato né nei principi di cui all’art. 97, primo comma, Cost., per il raggiungimento degli obiettivi concordati in sede europea, posta la suddetta invarianza del saldo della complessiva spesa consolidata.

8.1.2.− Il descritto “prelievo dei risparmi” lede, poi, sia gli interessi degli iscritti garantiti dall’art. 38, secondo comma, Cost., sia l’interesse della stessa Cassa a svolgere i propri compiti in un sistema improntato al buon andamento (art. 97 Cost.).

In primo luogo, infatti, il riversamento forfettario decurta i proventi dell’ente, alimentati eminentemente attraverso i contributi degli iscritti, i quali costituiscono la provvista per le prestazioni previdenziali e assistenziali.

In secondo luogo, il pagamento de quo contrasta con il principio di buon andamento cui l’ente previdenziale è soggetto in quanto, seppur dotato di personalità giuridica di diritto privato, svolge attività di carattere pubblicistico (art. 1, commi 1 e 1- ter , della legge 7 agosto 1990, n. 241, recante «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi»).

In particolare, il sistema prescelto dal d.lgs. n. 509 del 1994 implica che le spese di gestione siano «ispirate alla logica del massimo contenimento e della massima efficienza» (ancora, sentenza n. 7 del 2017), così da non incidere negativamente sui mezzi necessari per le provvidenze agli associati: ebbene, l’attuazione di tale regola finanziaria, rimessa all’autonomia dell’ente nelle scelte organizzative, trova sostegno nella normativa statale che impone il rigore nelle spese per i soggetti della finanza pubblica allargata, mentre risulta vanificata dalla «sottra[zione...] dei risparmi di spesa conseguiti» tramite «la corretta ed efficace gestione dei compiti amministrativi», dando luogo a uno «“sbilanciamento” dei conti» (ancora, sentenza n. 210 del 2022).

9.− In conclusione, va dichiarata l’illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 38, secondo comma, e 97, secondo comma, Cost., dell’art. 1, comma 417, primo periodo, della legge n. 147 del 2013, nella parte in cui prevede, a decorrere dall’anno 2014, un riversamento forfettario annuale a favore del bilancio dello Stato da parte della CIPAG, quale mezzo alternativo di adempimento alla normativa in materia di contenimento della spesa pubblica.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale comporta che, per la medesima Cassa di previdenza, rimane privo di autonoma portata normativa il secondo periodo del medesimo art. 1, comma 417, della legge n. 147 del 2013, il quale ribadisce l’effetto sostitutivo del riversamento forfettario rispetto alla intera normativa in materia di contenimento della spesa pubblica applicabile a tale ente (ferme restando le disposizioni vigenti che recano vincoli in materia di spese di personale).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 417, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)», nella parte in cui prevede, a decorrere dall’anno 2014, un riversamento forfettario annuale a favore del bilancio dello Stato da parte della Cassa italiana di previdenza e assistenza dei geometri liberi professionisti, quale mezzo alternativo di adempimento alla normativa in materia di contenimento della spesa pubblica, ferme restando le disposizioni vigenti che recano vincoli in materia di spese di personale.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2026.

F.to:

AN AMOROSO, Presidente

Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore

Valeria EMMA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 marzo 2026

Il Cancelliere

F.to: Valeria EMMA