SENTENZA N. 40

ANNO 2026

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta da: Presidente: Giovanni AMOROSO;
Giudici : CO VIGANÒ, Luca ANTONINI, FA TI, LO CE, NU RR, MA RI SA GI, LI NI FI, MA D’BE, Giovanni PI, NT RR LI, SI LU, MA ND SADULLI, CO RI MARINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2- bis , del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale), introdotto dall’art. 1, comma 2- bis , lettera a ), del decreto-legge 28 marzo 2025, n. 37 (Disposizioni urgenti per il contrasto dell’immigrazione irregolare), convertito, con modificazioni, nella legge 23 maggio 2025, n. 75, promosso dalla Corte di cassazione, sezione prima penale, sul ricorso proposto da M. N., con ordinanza del 4 settembre 2025, iscritta al n. 188 del registro ordinanze 2025 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell’anno 2025.

Visti l’atto di costituzione di M. N., nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 27 gennaio 2026 il Giudice relatore CO Viganò;

uditi l’avvocato Salvatore Fachile per M. N. e l’avvocato dello Stato Lorenzo D’Ascia per il Presidente del Consiglio dei ministri;

deliberato nella camera di consiglio del 27 gennaio 2026.

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza del 4 settembre 2025, iscritta al n. 188 reg. ord. del 2025, la Corte di cassazione, sezione prima penale, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2- bis , del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale), introdotto dall’art. 1, comma 2- bis , lettera a ), numero 1), del decreto-legge 28 marzo 2025, n. 37 (Disposizioni urgenti per il contrasto dell’immigrazione irregolare), convertito, con modificazioni, nella legge 23 maggio 2025, n. 75, «nella parte in cui, nel caso di mancata convalida del provvedimento di trattenimento adottato ai sensi del comma 3 del medesimo art. 6 nei confronti del richiedente che ha presentato la domanda in un centro di cui all’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, prevede che il richiedente permanga nel centro fino alla decisione sulla convalida del provvedimento di trattenimento eventualmente adottato dal Questore».

La disposizione è censurata in riferimento agli artt. 3, 13, 24 e 111, nonché all’art. 117 della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 5 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, all’art. 3 della Dichiarazione universale dei diritti umani, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948, all’art. 9 del Patto internazionale sui diritti civili e politici (PIDCP), adottato dall’Assemblea generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966; e agli artt. 11 e 117 Cost., in relazione all’art. 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

1.1.– In punto di fatto, la Sezione rimettente riferisce:

– che con provvedimento del 28 aprile 2025, convalidato dal Giudice di pace di Bari in pari data, il Questore di Ancona ha disposto, ai sensi dell’art. 14, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), il trattenimento del cittadino straniero M. N. presso il Centro di permanenza per i rimpatri (CP) di Bari, in vista dell’esecuzione dell’espulsione dal territorio nazionale, ordinata il 20 maggio 2016 dal Prefetto di Pescara;

– che il 9 maggio 2025 è stato disposto il trasferimento dell’interessato presso il CP di Gjader, in Albania;

– che il 14 giugno 2025, dalla zona di transito di Schengjin, egli ha presentato una domanda di riconoscimento della protezione internazionale, respinta dalla Commissione territoriale di Roma il 30 giugno 2025;

– che lo stesso 30 giugno 2025 il Questore di Roma ha ordinato il trattenimento di M. N. presso il CP di Gjader, chiedendone la convalida, a norma dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142 del 2015;

– che il 4 luglio 2025 la Corte d’appello di Roma ha negato la convalida di tale provvedimento di trattenimento, esprimendo dubbi sulla compatibilità della normativa interna rispetto al diritto dell’Unione europea;

– che frattanto, M. N. ha presentato, dal CP di Gjader, una nuova domanda di riconoscimento della protezione internazionale, respinta dalla Commissione territoriale di Roma con provvedimento del 2 luglio 2025 (i cui termini per l’impugnazione risultavano pendenti alla data del ricorso per cassazione);

– che il 5 luglio 2025 il Questore di Bari ha emesso un nuovo provvedimento di trattenimento di M. N., questa volta presso il CP di Bari, a norma dell’art. 6, commi 2 e 2- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, per un periodo di sessanta giorni, prorogabili, ritenendo l’interessato socialmente pericoloso, in ragione della sussistenza a suo carico di provvedimenti di condanna per tentato omicidio e per «plurime violazion[i] della legge in materia di cessione di sostanze stupefacenti»;

– che il 9 luglio 2025 quest’ultimo trattenimento è stato convalidato dalla Corte d’appello di Bari, sul quadruplice rilievo: a) che lo straniero costituiva un pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica, in considerazione dei suoi plurimi precedenti penali per i delitti di tentato omicidio, resistenza a pubblico ufficiale, lesioni, produzione e traffico di sostanze stupefacenti, furto;
b) che l’interessato non vantava un diritto al ricongiungimento familiare, in presenza di una mera relazione sentimentale in Italia e della riferita intenzione di sposarsi;
c) che le sue condizioni di salute erano compatibili con la permanenza in un CP;
d) che non erano applicabili le misure alternative al trattenimento previste dall’art. 14, comma 1- bis , del d.lgs. n. 286 del 1998, essendo lo straniero privo di documenti di identificazione e senza fissa dimora;

– che M. N. ha presentato ricorso per cassazione, formulando una serie di doglianze (convalida di un provvedimento di trattenimento privo di motivazione;
mancato vaglio della concreta e attuale pericolosità sociale dell’interessato; illegittimità degli atti presupposti del trattenimento;
violazione del diritto all’unità familiare) e riproponendo altresì la questione di legittimità costituzionale – già formulata innanzi alla Corte d’appello di Bari e da essa disattesa senza motivazione sul punto – dell’art. 6, comma 2- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, nella parte in cui, in contrasto con l’art. 13 Cost., imporrebbe la permanenza dell’interessato presso il CP anche in caso di mancata convalida del trattenimento.

1.2.– Tanto premesso, la Sezione rimettente ritiene non manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2- bis , ai sensi del quale «[l]a mancata convalida del provvedimento di trattenimento adottato ai sensi del comma 3 nei confronti del richiedente che ha presentato la domanda in un centro di cui all’art. 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, non preclude l’eventuale successiva adozione di un provvedimento di trattenimento ai sensi del comma 2, qualora ne ricorrano i presupposti. Quando il provvedimento ai sensi del comma 2 è adottato immediatamente o, comunque, non oltre quarantotto ore dalla comunicazione della mancata convalida di cui al primo periodo, il richiedente permane nel centro fino alla decisione sulla convalida del predetto provvedimento».

1.2.1.– Premette il giudice a quo che il trattenimento costituisce misura restrittiva della libertà personale (sono citate la sentenza n. 96 del 2025 di questa Corte, nonché Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenze 22 aprile 2025, n. 15757, n. 15754, n. 15751, n. 15747, e ordinanza 7 marzo 2025, n. 9556).

La Sezione rimettente richiama altresì la relazione sul d.l. n. 37 del 2025, come convertito, redatta dall’Ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione, che, nell’analizzare i contenuti del neointrodotto art. 6, comma 2- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, ha delineato il quadro unionale di riferimento, costituito dall’art. 15, paragrafi 1, 2, secondo comma, 4, 5 e 6, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare;
dagli artt. 8, paragrafi 2 e 3, e 9, paragrafi 1, 2, 3 e 4, della direttiva (UE) 2013/33, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, e dall’art. 28, paragrafi 2, 3 e 4, del regolamento (UE) 604/2013, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide. Ai sensi di tali strumenti, il cittadino di un Paese terzo non può essere trattenuto laddove sia possibile applicare una misura meno coercitiva e, ove i presupposti di legittimità del trattenimento non siano stati o non siano più sussistenti, deve essere liberato immediatamente (è citata Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza 8 novembre 2022, cause riunite C-704/20 e C-39/21, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, paragrafi 78 e 79).

1.2.2.– Il censurato art. 6, comma 2- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, nella parte in cui prevede la permanenza del richiedente protezione internazionale all’interno del CP anche in caso di mancata convalida del trattenimento disposto ai sensi dell’art. 6, comma 3 (ossia se vi sono fondati motivi per ritenere che la domanda di riconoscimento della protezione internazionale sia stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione dell’espulsione o del respingimento), e nelle more dell’eventuale adozione di un ulteriore provvedimento di trattenimento, questa volta ai sensi del comma 2 del medesimo articolo (per pericolosità o rischio di fuga), contrasterebbe con l’art. 13 Cost., che tutela la libertà personale come espressione della dignità di ogni persona. La disposizione prevede infatti che «un provvedimento di trattenimento che venga dichiarato dal giudice quale illegittimamente assunto […] non venga seguito dalla immediata liberazione dell’interessato, bensì possa avere la residua attitudine a legittimare la permanenza del migrante stesso all’interno del Centro per i rimpatri, per un successivo arco temporale anche ampio;
ciò in attesa che il Questore si risolva, eventualmente, ad adottare un nuovo decreto di trattenimento».

Nel lasso di tempo tra la mancata convalida del trattenimento ex art. 6, comma 3, e l’adozione del provvedimento di trattenimento ex art. 6, comma 2, si determinerebbe dunque una privazione della libertà personale «disposta direttamente dalla legge», in contrasto con la riserva di giurisdizione prevista dall’art. 13, secondo comma Cost., e finalizzata a «consent[ire], in ogni caso, il necessario sindacato in punto di riconducibilità della situazione concreta alle fattispecie paradigmaticamente previste dalla legge ordinaria».

1.2.3.– La disposizione censurata sarebbe altresì contraria all’art. 3 Cost.: a) perché, in modo «manifestamente irrazionale», priverebbe della libertà personale un individuo «in assenza di un provvedimento esplicito dell’autorità»; b) perché, in contrasto con il principio di uguaglianza, consentirebbe «la limitazione ex lege della libertà personale di un individuo solo perché si trovi già in un centro di rimpatrio – peraltro in forza di un provvedimento giudicato illegittimo e, perciò, non convalidato dall’autorità giudiziaria – a differenza di chi, invece, sia libero o sia stato liberato, ma suscettibile di essere sottoposto a un provvedimento di trattenimento del Questore» e implicherebbe «per i soggetti indicati dalla norma, una indiscriminata e totale negazione di rilievo al principio della riserva di giurisdizione nella materia della libertà personale»; c) perché, in spregio al canone di ragionevolezza, limiterebbe un diritto fondamentale della persona, come avvenuto nel caso di specie, in cui il ricorrente è stato trattenuto presso il CP, in forza della disposizione censurata e in assenza di un provvedimento amministrativo o giudiziario, dal 4 luglio 2025 e fino all’adozione del decreto ex art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 142 del 2015, in data 5 luglio 2025.

1.2.4.– Richiamata la sentenza n. 96 del 2025 di questa Corte, il giudice a quo ritiene che il censurato art. 6, comma 2- bis , del d.lgs. n.142 del 2015 violi altresì l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione:

– all’art. 5 CEDU, il quale «richiede che l’arresto e la detenzione disposte nel corso di un procedimento di espulsione siano “regolari”, cioè conformi alle disposizioni convenzionali che attribuiscono soltanto all’autorità giudiziaria e, nei casi di urgenza, all’autorità di polizia, il potere di arrestare e detenere una persona», essendo dunque necessario che «la privazione della libertà personale sia prevista dalla legge (conforme alla Convenzione), ma non già ordinata dal legislatore, quanto piuttosto disposta da un giudice»;

– all’art. 3 della Dichiarazione universale dei diritti umani, che attribuisce a ciascuno il diritto alla vita, alla libertà e alla sicurezza, «in relazione all’art. 8 della stessa Dichiarazione quanto alla tutela giurisdizionale»;

– all’art. 9 PIDCP, che garantisce il diritto alla libertà e alla sicurezza e stabilisce che nessuno può essere arbitrariamente arrestato o detenuto, né può essere privato della libertà, se non per i motivi e secondo la procedura previsti dalla legge;

– all’art. 6 CDFUE (quest’ultimo anche in relazione all’art. 11 Cost.), che pure sancisce il diritto alla libertà e alla sicurezza.

1.2.5.– Ritiene infine il giudice a quo che «la disciplina in esame rend[a] non effettiva, dunque illegittima secondo le previsioni degli atti e accordi internazionali sopra richiamati, nonché a mente degli artt. 13, 24 e 111 Cost., la tutela giurisdizionale vittoriosamente ottenuta dal ricorrente, nel momento in cui egli ha ottenuto la decisione giurisdizionale di non convalida del decreto di trattenimento», in spregio alla giurisprudenza costituzionale che ritiene vulnerato l’art. 24 Cost. ogniqualvolta «il legislatore operi una sostanziale vanificazione della via giurisdizionale, intesa quale mezzo al fine dell’attuazione di un preesistente diritto» (sono richiamate le sentenze n. 159 del 2023, n. 186 del 2013 e n. 364 del 2007 di questa Corte).

1.3.– La disposizione censurata non sarebbe, poi, interpretabile in senso costituzionalmente orientato, a ciò ostando il dato letterale e segnatamente l’uso del modo indicativo «permane», riferito al trattenimento del cittadino straniero presso il CP.

1.4.– Quanto alla rilevanza delle questioni, la Sezione rimettente premette che oggetto del ricorso per cassazione è la decisione della Corte d’appello di Bari del 9 luglio 2025, di convalida del trattenimento di M. N. disposto il 5 luglio 2025 ai sensi dell’art. 6, comma 2- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, osservando che il trattenimento «trova la propria legittimazione nel rigetto della precedente richiesta di convalida, senza che a tale decisione reiettiva abbia fatto seguito la liberazione del cittadino straniero»; sicché l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2- bis , si riverbererebbe non solo sulla legalità della privazione della libertà personale dell’interessato nel lasso temporale tra il 4 e il 5 luglio 2025, ma anche sul provvedimento di trattenimento del 5 luglio e sulla decisione di convalida dello stesso.

Richiamata la giurisprudenza costituzionale sulla natura meramente “esterna” del controllo di questa Corte sulla rilevanza delle questioni sottopostele, il giudice a quo osserva che il provvedimento di trattenimento impugnato «postula la verifica dei presupposti indicati dal comma 2 dell’art. 6» del d.lgs. n. 142 del 2015, ma «trova il proprio ancoraggio normativo nella disposizione di cui all’art. 6, comma 2- bis », poiché «intanto il Questore può adottare un nuovo provvedimento di convalida, dopo la non convalida del trattenimento del richiedente asilo, in quanto ciò è espressamente previsto dal comma 2- bis », sicché «[i]l provvedimento amministrativo […] trova la sua scaturigine normativa all’interno della procedura introdotta proprio dalla disposizione oggetto del dubbio di costituzionalità che […] poggia, con un inscindibile legame funzionale e strutturale, sulla (illegittima) permanenza del trattenimento in precedenza disposto e non convalidato».

Il legislatore avrebbe infatti individuato, con l’art. 6, comma 2- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, «un modulo procedimentale distinto e separato» di trattenimento, connotato dalla sussistenza sia dei requisiti posti dal comma 2 della disposizione, sia dalla «permanenza “di fatto”, ma legalmente imposta, del richiedente nella […] struttura»; permanenza connotata «in termini di stringente necessità, in presenza del presupposto negativo costituito dalla mancata convalida del trattenimento» e «in vista della esecuzione dell’ulteriore ed eventuale decreto del questore», ancorché «in spregio alle previsioni unionali (articolo 15, paragrafo 2, quarto comma, e paragrafo 4, della direttiva 2008/115/CE; articolo 9, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva 2013/33/UE)».

Da ciò discenderebbe che «la valutazione in ordine alla legittimità di siffatta permanenza [nel CP] – ossia, per maggior precisione, della norma che l’autorizza – costituisce oggetto del giudizio di convalida del successivo provvedimento di trattenimento» e che «la convalida del trattenimento (oggetto di ricorso), proprio in quanto si va ad innestare su una “nuova” procedura unica (detenzione ex lege e nuovo trattenimento), non [può] legittimare (inammissibilmente) ex post la restrizione della libertà personale determinata dalla ingiustificata permanenza nel centro in forza del trattenimento non convalidato, sicché anche il provvedimento di trattenimento, che […] poggia su tale illegittimo stato di privazione della libertà personale, deve ritenersi illegittimamente adottato».

Di qui la rilevanza delle questioni, da apprezzare anche alla luce della necessità di sottoporre immediatamente al sindacato di questa Corte disposizioni distoniche rispetto alla norma costituzionale che tutela la libertà personale.

1.5.– Il giudice a quo precisa, inoltre, di non ritenere possibile disporre la liberazione dell’interessato nelle more dell’incidente di costituzionalità, poiché da un lato non vi sarebbero termini perentori entro cui assumere la decisione sull’impugnazione del provvedimento di convalida adottato dalla Corte d’appello; dall’altro lato, non sarebbe possibile ricollegare all’incidente di costituzionalità una perdita dell’efficacia del trattenimento, essendo quest’ultima «determinata dalla legge, oltre che, sul versante pratico e attuativo, dallo specifico provvedimento non caducato».

1.6.– Il rimettente dà infine atto che la stessa sezione prima penale della Corte di cassazione, con ordinanza 29 maggio-20 giugno 2025, n. 23105, ha effettuato rinvio pregiudiziale, ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, chiedendo alla Corte di giustizia se la direttiva 2008/115/CE e in particolare i suoi artt. 3, 6, 8, 15 e 16 ostino a una disciplina, come quella recata dall’art. 3, comma 2, della legge 21 febbraio 2024, n. 14 (Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno), che consente di condurre nelle aree di cui all’art. 1, paragrafo 1, lettera c ), di detto Protocollo, persone destinatarie di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998; e, in caso di risposta negativa a tale quesito, se l’art. 9, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2013/32 (del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale) osti a una disciplina come quella prevista dalla legge n. 14 del 2024, che consente di disporre, in ragione del ritenuto carattere strumentale della domanda di protezione, il trattenimento, in una delle aree predette, del migrante destinatario di un provvedimento di espulsione, che, condotto in queste ultime, abbia presentato una domanda di protezione internazionale.

La Sezione rimettente precisa di non reputare necessario il rinvio del procedimento a quo in attesa della decisione della Corte di giustizia, da un lato essendosi «in presenza di un atto che si present[a] di univoca lettura e di pacifica interpretazione, ferma restando la riscontrata tensione rispetto ai principi costituzionali»; dall’altro lato rivestendo le questioni di legittimità costituzionale «portata preliminare rispetto a ogni questione di compatibilità con le regole sovranazionali», in ragione della loro attinenza «direttamente allo status libertatis e all’ habeas corpus , principi di rilievo costituzionale primario che devono trovare immediata tutela», considerato poi che la norma censurata non rinverrebbe «alcun appiglio nel diritto unitario».

2.– È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o infondate.

2.1.– L’inammissibilità (manifesta) deriverebbe anzitutto dal difetto di rilevanza delle questioni: non si configurerebbe «alcuna saldatura tra la “proroga” della detenzione e il successivo (e solo eventuale) provvedimento di trattenimento», che potrebbe essere emesso anche a prescindere dall’applicazione del censurato comma 2- bis . Quest’ultimo comma potrebbe «ritenersi semmai “saldato” alla disciplina del (precedente) provvedimento non convalidato, estendendone gli effetti per altre 48 ore: ma né il precedente provvedimento, né il protrarsi dei suoi effetti limitativi della libertà personale, sono oggetto del giudizio a quo ». Il rimettente, del resto, ascriverebbe l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2- bis non già al provvedimento della cui convalida si discute nel giudizio principale, ma alla previsione di una limitazione della libertà personale operante ex lege .

Le questioni sarebbero altresì inammissibili per insufficiente motivazione circa la non manifesta infondatezza, poiché la Sezione rimettente si sarebbe limitata a enunciare il contenuto dei parametri costituzionali evocati e delle norme interposte sovranazionali e internazionali, senza argomentare in ordine alle ragioni del contrasto con essi della disposizione censurata.

2.2.– Nel merito, le questioni non sarebbero fondate.

2.2.1– L’art. 6, comma 2- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015 sarebbe volto a scongiurare il pericolo che soggetti potenzialmente pericolosi – come il ricorrente nel giudizio a quo – possano «strumentalizzare la domanda di protezione internazionale confidando […] nella sospensione del diniego di protezione […] e nella successiva liberazione dal centro una volta ottenuta detta sospensione».

Il legislatore, «per consentire la formalizzazione di un trattenimento ad altro titolo, in ragione della pericolosità», sarebbe «intervenuto a “giustificare” il trattenimento nel centro fino all’adozione di un successivo trattenimento, che deve intervenire però entro 48 ore: così bilanciando ragionevolmente il trattenimento previsto dalla legge, che non può superare le 48 ore, e l’interesse pubblico a non liberare un soggetto potenzialmente pericoloso». La discrezionalità legislativa sarebbe stata esercitata senza travalicare il limite della manifesta arbitrarietà e irragionevolezza (sono richiamate le sentenze n. 172 del 2012, n. 88 del 2023 e n. 208 del 2023 di questa Corte). Il termine massimo del trattenimento, pari a quarantotto ore, sarebbe stato individuato proprio in ossequio a «evidenti esigenze di speditezza» e «a garanzia del destinatario del provvedimento restrittivo».

Il legislatore avrebbe dunque «inteso disciplinare lo status libertatis nel tempo che intercorre tra la presentazione della domanda di protezione internazionale e il preliminare esame di essa da parte dell’autorità amministrativa, quanto alla eventuale protrazione, nei casi indicati dalla legge, del restringimento in corso», assicurando comunque al cittadino straniero «tutte le garanzie previste dalla Carta costituzionale», sicché non sarebbe lesa l’inviolabilità della libertà personale di cui all’art. 13 Cost., e la disposizione censurata risulterebbe «ragionevole e proporzionata» al metro dell’art. 3 Cost.

2.2.2.– L’interveniente richiama la sentenza n. 15747 del 2025 della Corte di cassazione, secondo cui, ove il cittadino straniero trattenuto in un CP in vista dell’espulsione presenti richiesta di protezione internazionale, è invero necessario adottare un nuovo provvedimento di trattenimento, per il mutamento del titolo della restrizione della libertà personale, ma non sono previsti termini perentori per la sua adozione, salva la convalida nei tempi imposti dall’art. 13 Cost. e ferma l’insuperabilità dei limiti massimi di durata del trattenimento. Nel caso di specie, relativo alla diversa fattispecie di «inefficacia del primo trattenimento disposto per manifesta infondatezza della domanda» il legislatore avrebbe invece previsto, con il censurato comma 2- bis , termini precisi per l’adozione del secondo provvedimento di trattenimento.

2.2.3.– Ancora, la Corte di cassazione avrebbe ritenuto che la direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, e la direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1° dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, non ostino a che il cittadino di un Paese terzo, che abbia presentato una domanda di protezione internazionale dopo che sia stato disposto il suo trattenimento ai sensi dell’art. 15 della direttiva 2008/115/CE, continui ad essere trattenuto in base ad una norma del diritto nazionale qualora appaia, in esito ad una valutazione individuale di tutte le circostanze pertinenti, che la domanda è stata presentata al solo scopo di ritardare o compromettere l’esecuzione della decisione di rimpatrio e che è oggettivamente necessario che il provvedimento di trattenimento sia mantenuto al fine di evitare che l’interessato si sottragga definitivamente al proprio rimpatrio (è citata Corte di cassazione, sezione sesta civile-1, ordinanza 26 luglio 2018, n. 19819).

Anche l’art. 8, paragrafo 3, lettera d ), della direttiva 2013/33/UE consentirebbe agli Stati membri di trattenere un richiedente protezione internazionale già trattenuto in vista del rimpatrio qualora possano comprovare in base a criteri obiettivi (tra cui il fatto che il richiedente ha già avuto l’opportunità di accedere alla procedura di asilo), la pretestuosità della domanda. La citata direttiva prevederebbe invero il vaglio dell’autorità giudiziaria sulla legittimità del trattenimento disposto dall’autorità amministrativa, rimettendo però agli Stati membri il termine entro cui ciò debba avvenire e imponendo genericamente che il periodo di trattenimento sia «il più breve possibile». Dunque «[l]a posizione dello Stato italiano, per effetto delle sue norme costituzionali» risulterebbe «più garantista di quella della Direttiva».

2.2.4.– Infine, in punto di fatto l’interveniente rappresenta che la Corte d’appello di Bari, il 12 settembre 2025, dopo il promovimento delle questioni di legittimità costituzionale da parte della Corte di cassazione, ha disposto l’immediata liberazione di M. N., con invito a presentarsi, ex art. 15 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) innanzi all’autorità di pubblica sicurezza (in specie, presso la Questura di Ancona); e che l’interessato, in data 17 settembre 2025, è stato denunciato dalla Questura di Rimini per resistenza a pubblico ufficiale e rifiuto di fornire indicazioni sulla propria identità personale.

3.– Si è costituito in giudizio M. N., chiedendo l’accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale e riservando l’illustrazione delle proprie argomentazioni a una successiva memoria.

Quest’ultima, depositata in prossimità dell’udienza pubblica, argomenta la fondatezza delle questioni in relazione a tutti i parametri evocati dal rimettente.

3.1.– Il secondo periodo del censurato art. 6, comma 2- bis , si porrebbe «in diretto contrasto» con l’art. 13 Cost., che legittima la privazione della libertà personale solo in forza di un provvedimento espresso, che deve essere comunicato all’autorità giudiziaria entro quarantotto ore per essere convalidato entro le successive quarantotto ore. La disposizione censurata, invece, «ammette espressamente che il richiedente asilo possa essere sottoposto ad una privazione della libertà personale di fatto fino a 48 ore e che la convalida del provvedimento possa intervenire sino a 144 ore (e non 96) dopo l’applicazione di tale misura (48 ore di trattenimento di fatto, cui segue l’adozione del trattenimento + 48 ore per chiedere la convalida + 48 entro cui il trattenimento deve essere convalidato)».

Tale dato fonderebbe la rilevanza delle questioni, poiché nel giudizio di convalida del trattenimento il giudice a quo dovrebbe verificare che «tali tempistiche rigidamente predeterminate [dall’art. 13 Cost.] siano rispettate e quindi che dal momento in cui è posta in essere la privazione della libertà personale al momento in cui il provvedimento di trattenimento è sottoposto a convalida […] intercorrano non più di 48 ore»; condizione nella specie non verificatasi, poiché il trattenimento della parte «è stato sottoposto all’autorità giudiziaria per la convalida ben oltre le 48 ore dalla sua realizzazione», proprio in forza della disposizione censurata dalla Corte di cassazione.

3.2.– Sarebbe altresì violato l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 5 CEDU. Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (è richiamata la sentenza della grande camera 29 gennaio 2008, AD

contro

Regno Unito), il trattenimento di un cittadino straniero è conforme alla garanzia convenzionale solo se previsto dalla legge, attuato in conformità del diritto interno e non applicato in mala fede, rispondente a uno degli scopi di interesse generale che legittimano la limitazione dei diritti fondamentali nel sistema della Convenzione e rispettoso del principio di proporzionalità. La misura deve inoltre avere una durata ragionevole e non può rivestire portata vessatoria o afflittiva.

La Corte EDU avrebbe in particolare ritenuto contrario all’art. 5, paragrafo 1, lettera f ), CEDU il trattenimento «di fatto» del cittadino straniero nelle zone di transito in frontiera per la durata di cinque giorni, al fine di una prima valutazione della domanda di protezione internazionale, senza che fossero determinati con precisione i presupposti della misura e senza che ne fosse consentita l’impugnazione immediata (è citata la sentenza 27 novembre 2008, Rashed

contro

Repubblica Ceca).

L’art. 6, comma 2- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, all’opposto, non determinerebbe i presupposti fattuali e giuridici sulla cui base l’autorità di pubblica sicurezza potrebbe adottare il nuovo provvedimento di trattenimento del cittadino straniero dopo la mancata convalida del trattenimento ex art. 6, comma 3 (mancata convalida che potrebbe anche fondarsi su «un’accertata inidoneità al trattenimento»). La disposizione censurata configurerebbe dunque il trattenimento alla stregua di un «automatismo sanzionatorio sine titulo », a prescindere dall’effettiva pericolosità sociale dell’interessato o dal concreto rischio della sua fuga, nelle more della valutazione della richiesta di protezione internazionale, laddove, invece, il trattenimento dovrebbe costituire una misura di extrema ratio .

Il carattere residuale del trattenimento – oltre alla necessità di un’analitica disciplina legale dei suoi presupposti e del controllo dell’autorità giudiziaria – emergerebbero invece dai principi guida contenuti nel rapporto della Commissione UE sull’immigrazione e sui rifugiati con riguardo alla detenzione dei richiedenti asilo e dei migranti irregolari in Europa dell’11 gennaio 2010, richiamato quale standard rilevante nell’interpretazione dell’art. 5, paragrafo 1, lettera f ), CEDU dalla risoluzione n. 1707(2010), del 28 gennaio 2010, dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa.

Al lume di tali standard, il censurato art. 6, comma 2- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015 disvelerebbe «la sua più totale irragionevolezza, illogicità e sproporzionalità, se non addirittura una sua intrinseca irrazionalità»: la mancata convalida del trattenimento da parte dell’autorità giudiziaria dimostrerebbe la carenza dei presupposti fattuali e giuridici per disporlo, sicché esso non potrebbe essere prolungato né ulteriormente ordinato dall’autorità di pubblica sicurezza, che dovrebbe semmai disporre una misura ad esso alternativa.

3.3.– Il trattenimento previsto dalla disposizione censurata non potrebbe essere utilizzato – come invece opina l’Avvocatura dello Stato – quale misura di contenimento della pericolosità sociale dello straniero, essendo tale funzione propria della pena o della misura di sicurezza;
ciò tanto più che nulla impedirebbe all’autorità di pubblica sicurezza di richiedere sin da subito, dopo la presentazione della domanda di protezione internazionale da parte dell’interessato, il suo trattenimento ai sensi del comma 2 dell’art. 6, ossia in ragione della sua pericolosità per l’ordine e la sicurezza pubblica (lettera c ), ovvero della necessità di acquisire gli elementi su cui si fonda la domanda e del rischio di fuga (lettera d ), in luogo del suo trattenimento ex art. 6, comma 3, per ritenuta pretestuosità della domanda di protezione.

3.4.– La norma censurata sarebbe poi affetta da «assoluta indeterminatezza», non stabilendo né le ragioni del prolungamento ex lege della privazione della libertà personale dello straniero dopo la mancata convalida del trattenimento ex art. 6, comma 3, né chiarendo se i presupposti in base ai quali l’autorità di pubblica sicurezza possa disporre l’ulteriore trattenimento ex art. 6, comma 2, debbano consistere in circostanze emerse dopo la mancata convalida, o in circostanze non segnalate al giudice della convalida e quindi da questi non valutate.

Nel caso di specie peraltro – osserva la parte – l’asserita pericolosità sociale di M. N. era stata dedotta dall’autorità di pubblica sicurezza innanzi alla Corte d’appello di Roma, in sede di convalida del trattenimento ex art. 6, comma 3, e tuttavia non ritenuta idonea a determinare la convalida.

3.5.– La disposizione censurata contrasterebbe, infine, con gli artt. 3 e 24 Cost. L’automatismo sanzionatorio da essa determinato condurrebbe a «vanificare completamente il diritto di difesa esercitato dal legale del trattenuto il quale, dopo aver ottenuto la mancata convalida, si ritrova quale conseguenza dell’applicazione della norma ivi rilevante al permanere del suo assistito in stato di limitazione di libertà personale, senza tra l’altro poter accedere in alcun modo all’autorità giudiziaria per far cessare tale “coda detentiva”».

E invero, il giudice che non convalidi il trattenimento ex art. 6, comma 3, non potrebbe impedire l’ulteriore trattenimento «di fatto» disposto dal censurato comma 2- bis , sicché il difensore del cittadino straniero non potrebbe avanzare innanzi a lui una domanda in tal senso. La Sezione rimettente correttamente avrebbe evidenziato l’esistenza di una «zona franca giudiziaria […] tra l’altro in materia di limitazione della libertà personale».

Sicché, oltre a una violazione del diritto di difesa, la disposizione censurata creerebbe «una sorta di legal black hole », a dimostrazione della «volontà del legislatore di agire “in mala fede”», inserendo nell’ordinamento una norma unicamente finalizzata a «consentire all’autorità di pubblica sicurezza competente di avere il tempo sufficiente a richiedere una nuova convalida di trattenimento, senza che lo straniero, pur dichiarato libero dall’autorità giudiziaria, possa allontanarsi dal CP ME EM ».

La disposizione censurata, stante la sua indeterminatezza, produrrebbe altresì «l’effetto di distogliere il cittadino straniero dal giudice naturale, ammettendo un’inammissibile attività di forum shopping da parte dell’amministrazione, che – ottenuto un provvedimento di segno negativo da un giudice – ben può disporre il trattenimento in altro luogo e quindi rivolgersi ad un giudice diverso».

Anche nel caso di specie, infatti, dopo che il trattenimento di M. N. presso il CP di Gjader, in Albania, disposto dal Questore di Roma, non era stato convalidato dalla Corte d’appello di Roma, il nuovo trattenimento è stato disposto dal Questore di Bari, con conseguente spostamento della competenza sul giudizio di convalida alla Corte d’appello di Bari, dunque a un giudice «individuato in ragione di una scelta discrezionale della pubblica amministrazione, che ha così potuto chiedere la convalida ad un giudice diverso da quello che si era già pronunciato».

4.– L’Unione delle camere penali italiane (UCPI), Antigone Onlus, Spazi Circolari e ActionAid International Italia Onlus hanno depositato opinioni in qualità di amici curiae , ai sensi dell’art. 6 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, ammesse con decreto presidenziale del 5 dicembre 2025, esprimendosi a sostegno dell’accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale.

Le argomentazioni svolte dagli amici curiae possono essere complessivamente sintetizzate come segue.

4.1.– L’art. 6, comma 2- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015 opererebbe una sorta di “rimessione in termini” del questore per l’emissione di un nuovo provvedimento di trattenimento, a fronte della mancata convalida del primo. Concepita per legittimare il trasferimento dei richiedenti protezione internazionale in Italia in caso di mancata convalida dei trattenimenti disposti presso il CP di Gjader, in Albania, in forza del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, la disposizione censurata sarebbe utilizzata in modo pressoché sistematico in tale contesto, onde “forzare” un sistema rispetto al quale la Corte di cassazione ha già evidenziato, con l’ordinanza n. 23105 del 2025, dubbi di conformità alla normativa unionale. Il legislatore avrebbe, dunque, inserito nell’ordinamento una zona franca giurisdizionale, al solo fine di consentire all’autorità di pubblica sicurezza di avere il tempo sufficiente a richiedere una nuova convalida del trattenimento, senza che lo straniero, pur dichiarato libero dall’autorità giudiziaria, possa allontanarsi dal CP ME EM . L’intento del legislatore – ossia impedire che, per mancata convalida del trattenimento, soggetti ritenuti pericolosi siano rimessi in libertà e dunque soddisfare esigenze di prevenzione criminale e pubblica sicurezza – dovrebbe essere perseguito attraverso l’adozione delle misure di prevenzione disciplinate dal decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136) e non potrebbe essere realizzato con il trattenimento previsto dalla disposizione censurata.

4.2.– Quest’ultima si porrebbe in conflitto con l’art. 13 Cost., perché legittimerebbe un trattenimento operante ex lege , senza alcun atto formale, né amministrativo né giudiziario e senza che siano indicati i presupposti legittimanti della misura, introducendo un automatismo che elude la logica di extrema ratio della privazione della libertà personale alla base della garanzia costituzionale. Sarebbe altresì violato lo sbarramento temporale previsto dall’art. 13, terzo comma, Cost., poiché in forza dell’art. 6, comma 2- bis , la compressione della libertà personale sine titulo potrebbe protrarsi fino a 240 ore (48+48+48+48+48). Palese sarebbe il rischio di uso strumentale di tale congegno normativo, che consentirebbe all’autorità di pubblica sicurezza di reiterare i provvedimenti di trattenimento sine die , lasciando il richiedente protezione internazionale in una sorta di limbo giuridico, a disposizione dell’autorità di pubblica sicurezza. Verrebbe così sovvertito il meccanismo logico-giuridico che governa le restrizioni alla libertà personale, nella misura in cui «il trattenimento è posto in essere in attesa che siano individuate ed esplicitate le ragioni che lo giustificano» (opinioni di Spazi Circolari e di ActionAid International Italia Onlus). Il cittadino straniero, pur destinatario di un provvedimento a lui favorevole, non verrebbe posto in libertà, né informato delle ragioni di permanenza nel CP, e non avrebbe la possibilità di contestare la legittimità della misura innanzi a un giudice.

4.3.– Il censurato comma 2- bis produrrebbe altresì un’ingiustificata disparità di trattamento dei richiedenti asilo rispetto alle altre persone sottoposte a misure restrittive della libertà personale, quali l’arresto o il fermo, che non potrebbero essere private delle libertà personale senza un provvedimento individuale.

4.4.– L’assenza di un controllo effettivo e tempestivo sul trattenimento – non impugnabile, nemmeno ex art. 700 del codice di procedura civile, perché disposto direttamente dalla legge e non con atto dell’autorità di pubblica sicurezza – determinerebbe altresì un vulnus al diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost. e al principio del giusto processo di cui all’art. 111 Cost., oltre a non assicurare una tutela giurisdizionale effettiva, come richiesto dagli artt. 5, paragrafo 4, CEDU e 47 CDFUE. Il prolungamento ex lege del trattenimento vanificherebbe infatti il risultato ottenuto dall’interessato nell’esercizio del diritto di difesa, ossia la mancata convalida del primo provvedimento di trattenimento, cui dovrebbe, invece, seguire l’immediata liberazione.

4.5.– Sussisterebbe poi la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 5, paragrafi 1, lettera f ), 2 e 4, CEDU, che esigono che la detenzione del cittadino straniero, finalizzata a impedirne l’ingresso irregolare nel territorio dello Stato o a espellerlo, sia conforme al principio di legalità, non arbitraria e proporzionata;
che non abbia portata vessatoria o afflittiva, e che sia fondata su un quadro normativo sufficientemente accessibile, chiaro e preciso, che ne renda prevedibile l’applicazione. Il trattenimento previsto dall’art. 6, comma 2- bis , realizzerebbe infatti una forma di detenzione extra ordinem , analoga a quelle già censurate dalla Corte EDU nelle sentenze 30 marzo 2023, J.A. e altri

contro

Italia, grande camera, 15 dicembre 2016, Khlaifia

contro

Italia, e la già citata AD

contro

Regno Unito.

4.6.– Anche dal punto di vista del diritto dell’Unione europea, il censurato art. 6, comma 2- bis , autorizzerebbe una detenzione arbitraria, contraria alle direttive 2013/33/UE e 2008/115/CE – ai sensi delle quali il trattenimento deve essere limitato, necessario, proporzionato e autorizzato da un’autorità giudiziaria o comunque sottoposto al suo riesame – ed entrerebbe dunque in frizione con l’art. 117, primo comma, Cost.

4.7.– Sussisterebbe, infine, il denunciato contrasto con gli artt. 5 CEDU, 3 della Dichiarazione universale dei diritti umani, 9 PIDCP e 6 CDFUE;
disposizioni che, tutte, sanciscono il diritto di ogni individuo alla libertà e alla sicurezza.

Considerato in diritto

5.– Con l’ordinanza in epigrafe la Corte di cassazione, sezione prima penale, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, introdotto dal d.l. n. 37 del 2025, come convertito, nella parte in cui, nel caso di mancata convalida del provvedimento di trattenimento adottato ai sensi del comma 3 del medesimo art. 6 nei confronti del richiedente che ha presentato domanda di protezione internazionale in un centro di cui all’art. 14 t.u. immigrazione, prevede che il richiedente permanga nel centro fino alla decisione sulla convalida del provvedimento di trattenimento eventualmente adottato dal questore.

Tale disposizione violerebbe gli artt. 3, 13, 24, 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 5 CEDU, all’art. 3 della Dichiarazione universale dei diritti umani, all’art. 9 PIDCP. Essa sarebbe altresì in contrasto con gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 CDFUE.

6.– Ai fini di una migliore comprensione delle questioni è opportuno ricostruire i tratti essenziali della – obiettivamente complessa – disciplina in cui esse si ambientano.

Come più puntualmente illustrato supra , punto 1.1., il giudizio a quo trae origine da un ricorso per cassazione contro la decisione della Corte d’appello di Bari che ha convalidato un provvedimento di trattenimento di uno straniero in un centro per il rimpatrio (CP).

Lo straniero in questione aveva presentato due domande di protezione internazionale mentre si trovava nel CP di Gjader (Albania) in forza di un precedente provvedimento di trattenimento, adottato dal Questore di Ancona e all’epoca convalidato dal giudice di pace competente, in vista dell’esecuzione di un provvedimento di espulsione.

In seguito alla sua domanda di protezione internazionale, il Questore di Roma aveva adottato un secondo provvedimento di trattenimento, fondato sul carattere pretestuoso della domanda medesima. Questo provvedimento, tuttavia, non era stato convalidato dalla Corte d’appello di Roma, territorialmente competente.

Essendo stato nel frattempo lo straniero trasferito presso il CP di Bari, il Questore locale aveva quindi adottato un terzo provvedimento di trattenimento, motivato in ragione del pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica costituito dallo straniero, nonché dal rischio di fuga dello stesso. La convalida di questo provvedimento è, per l’appunto, oggetto del ricorso per cassazione nel giudizio a quo .

In tale giudizio viene dunque in rilievo l’interazione fra i provvedimenti di trattenimento adottati nell’ambito di due diverse discipline concernenti il cittadino di uno Stato non appartenente all’Unione europea: da un lato, quella relativa alla procedura di espulsione (o di “rimpatrio”, nella terminologia del diritto UE); dall’altro, quella relativa alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale.

6.1.– Entrambe le discipline sono, oggi, ampiamente conformate dal diritto dell’Unione europea, al quale occorrerà anzitutto rivolgere l’attenzione.

6.1.1.– La procedura di rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è, o è divenuto, irregolare è attualmente regolata dalla direttiva 2008/115/CE (direttiva “rimpatri”), i cui artt. 15-18 disciplinano il trattenimento dello straniero nei cui confronti è stata adottata una decisione di rimpatrio.

In particolare, l’art. 15, paragrafo 1, della direttiva – dopo aver chiarito che il trattenimento può essere disposto soltanto ove altre misure meno coercitive risultino insufficienti – dispone che tale misura può essere adottata soltanto «per preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento, in particolare quando: a) sussiste un rischio di fuga o b) il cittadino del paese terzo evita od ostacola la preparazione del rimpatrio o dell’allontanamento».

Il paragrafo 2, lettera a ), affida poi agli Stati membri la scelta se prevedere un «pronto riesame giudiziario della legittimità del trattenimento», ovvero il diritto dello straniero di presentare un ricorso all’autorità giudiziaria, affinché questa si esprima entro il più breve tempo possibile sulla legittimità del trattenimento.

6.1.2.– La misura del trattenimento nel quadro della procedura di riconoscimento della protezione internazionale trova invece la sua disciplina, a livello unionale, nella direttiva 2013/33/UE, ora trasfusa nella direttiva (UE) 2024/1346 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, che la abroga a decorrere dal 12 giugno 2026.

L’art. 8 della direttiva 2013/33/UE – dopo avere stabilito, al paragrafo 1, che il trattenimento non può essere disposto per il solo fatto che l’interessato abbia presentato domanda di protezione internazionale – prevede al paragrafo 2 che una tale misura possa essere disposta «[o]ve necessario e sulla base di una valutazione caso per caso», e comunque «salvo se non siano applicabili efficacemente misure alternative meno coercitive». Il paragrafo 3 elenca poi specificamente i (tassativi) motivi per i quali il richiedente protezione internazionale può essere trattenuto, tra i quali – segnatamente – le ipotesi di cui alle lettere b) («per determinare gli elementi su cui si basa la domanda di protezione internazionale che non potrebbero ottenersi senza il trattenimento, in particolare se sussiste il rischio di fuga del richiedente») ed e ) («quando lo impongano motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico»).

La lettera d) del medesimo art. 8, paragrafo 3, disciplina la peculiare ipotesi – che viene in considerazione nel giudizio a quo – in cui il richiedente protezione internazionale sia già trattenuto nell’ambito di una procedura di rimpatrio ai sensi della direttiva 2008/115/CE. In tal caso, l’ulteriore trattenimento durante la procedura di riconoscimento della protezione internazionale è consentito se «lo Stato membro interessato può comprovare, in base a criteri obiettivi, tra cui il fatto che la persona in questione abbia già avuto l’opportunità di accedere alla procedura di asilo, che vi sono fondati motivi per ritenere che la persona abbia manifestato la volontà di presentare la domanda di protezione internazionale al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione della decisione di rimpatrio».

Rispetto a tale specifica situazione, la Corte di giustizia ha recentemente statuito che la direttiva 2008/115/CE non è (più) applicabile a un cittadino di un Paese terzo che ha presentato una domanda di protezione internazionale durante il periodo che intercorre tra la presentazione di tale domanda e l’adozione della decisione dell’autorità di primo grado che si pronuncia su detta domanda o, eventualmente, fino all’esito del ricorso che sia stato proposto avverso tale decisione (CGUE, sentenza 4 ottobre 2024, causa C-387/24, PPU, Bouskoura, paragrafo 49, e ivi ulteriori riferimenti). Pertanto, il richiedente asilo non può essere trattenuto durante la relativa procedura ai sensi dell’art. 15 della direttiva “rimpatri”, ma soltanto in forza delle disposizioni specifiche del diritto dell’Unione concernenti la procedura di asilo, e in particolare dell’art. 8 della direttiva 2013/33/UE.

Tuttavia, la medesima sentenza ha chiarito che la procedura di rimpatrio resta solo «temporaneamente inapplicabile durante lo svolgimento del procedimento d’esame della domanda d’asilo», ben potendo essa proseguire una volta che la domanda d’asilo venga respinta. Ciò comporta la possibilità di adottare una misura di trattenimento sulla base della direttiva “rimpatri” non appena la procedura di riconoscimento della protezione internazionale si concluda con esito negativo per lo straniero, e venga pertanto meno il trattenimento disposto ai sensi della direttiva 2013/33/UE, giacché «la finalità della direttiva 2008/115, vale a dire l’efficace rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, risulterebbe compromessa se fosse impossibile per gli Stati membri evitare che l’interessato, mediante la presentazione di una domanda, possa ottenere automaticamente di essere rimesso in libertà» al termine del trattenimento (CGUE, sentenza Bouskoura, paragrafo 51).

6.2.– Passando ora alla regolamentazione dei due procedimenti nell’ordinamento italiano, occorre preliminarmente sottolineare che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, ogni misura di trattenimento dello straniero costituisce misura privativa della libertà personale ai sensi dell’art. 13 Cost. (sentenze n. 205 del 2025, punto 6.3. del Considerato in diritto ; n. 96 del 2025, punto 9 del Considerato in diritto ; n. 203 del 2024, punto 4.1.1. del Considerato in diritto ; n. 212 del 2023; n. 127 del 2022, punto 4 del Considerato in diritto ; n. 105 del 2001, punto 4 del Considerato in diritto ). È pertanto necessario che il provvedimento di adozione della misura da parte dell’autorità amministrativa sia comunicato entro quarantotto ore all’autorità giudiziaria, e che questa lo convalidi nelle successive quarantotto ore, dovendo il provvedimento, in caso contrario, intendersi revocato e privo di ogni ulteriore effetto.

6.2.1.– Per ciò che concerne i trattenimenti adottati nel quadro di procedure di espulsione, regolati a livello unionale dalla direttiva “rimpatri”, essi sono disciplinati nell’ordinamento italiano dall’art. 14 t.u. immigrazione, rubricato «Esecuzione dell’espulsione».

Il comma 1 prevede che il trattenimento sia disposto dal questore «[q]uando non è possibile eseguire con immediatezza l’espulsione mediante accompagnamento alla frontiera o il respingimento», mentre il successivo comma 1- bis disciplina altre misure meno coercitive idonee ad assicurare il medesimo scopo. I commi 3, 4 e 4- bis regolano il procedimento di convalida del provvedimento da parte del giudice di pace territorialmente competente, con scansioni temporali corrispondenti a quelle indicate dall’art. 13, terzo comma, Cost. Il successivo comma 6 regola il procedimento di ricorso per cassazione avverso i decreti di convalida (e di proroga) del trattenimento (su tale disciplina, recentemente novellata, sentenza n. 39 del 2025). Il comma 5, infine, prevede un articolato sistema di termini massimi di durata del trattenimento stesso.

6.2.2.– Il trattenimento dello straniero durante il procedimento di riconoscimento della protezione internazionale, disciplinato a livello unionale dalla direttiva 2013/33/UE, è invece regolato a livello interno dall’art. 6 del d.lgs. n. 142 del 2015.

Dopo l’enunciazione, da parte del comma 1, del principio – di derivazione unionale – per cui il richiedente non può essere trattenuto al solo fine di esaminare la sua domanda, il comma 2 elenca le possibili ragioni che giustificano il suo trattenimento nei medesimi centri previsti dall’art. 14 t.u. immigrazione (oggi, i CP). Fra tali ragioni sono indicati – segnatamente – il pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica (lettera c ), nonché il rischio di fuga (lettera d ).

Il successivo comma 5 disciplina il procedimento di convalida del trattenimento (da parte della Corte d’appello territorialmente competente: su tale competenza, sentenza n. 205 del 2025), anche in questo caso con scansioni cronologiche corrispondenti a quelle indicate nell’art. 13, terzo comma, Cost. (quarantotto ore per la trasmissione del provvedimento, e quarantotto ore ulteriori per la sua convalida). Il comma 5- bis prevede poi la possibilità di ricorso per cassazione avverso il provvedimento di convalida, mediante un mero rinvio alla parallela disciplina dell’art. 14, comma 6, t.u. immigrazione di cui è detto poc’anzi.

La specifica ipotesi, che viene in considerazione nel procedimento a quo , in cui il richiedente protezione internazionale già sia sottoposto a trattenimento nel quadro di una procedura di espulsione a suo carico è oggetto a livello nazionale di una complessa disciplina ad opera del combinato disposto dei commi 2- bis , 3 e 5, ultimo periodo, dello stesso art. 6 del d.lgs. n. 142 del 2015.

Procedendo in ordine logico e cronologico, anziché secondo la scansione prefigurata dal legislatore, il comma 5, ultimo periodo, dell’art. 6 del d.lgs. n. 142 del 2015 dispone che «[q]uando il trattenimento [dello straniero] è già in corso al momento della presentazione della domanda», i termini per la durata massima del trattenimento previsti dall’art. 14, comma 5, t.u. immigrazione si sospendono «e il questore trasmette gli atti alla corte d’appello competente per la convalida del trattenimento per un periodo massimo di ulteriori sessanta giorni, per consentire l’espletamento della procedura di esame della domanda».

Dal testo della disposizione emerge evidente la duplice intenzione del legislatore: a) di mantenere l’efficacia del primo trattenimento sino all’intervento del questore successivo alla domanda di protezione internazionale, e b) di imporre al questore, durante la procedura di esame della domanda, l’adozione di un nuovo provvedimento di trattenimento, “secondario” rispetto al primo provvedimento, e avente una durata massima di sessanta giorni.

La giurisprudenza di legittimità ha precisato che, in tale ipotesi, il termine di quarantotto ore previsto dal primo periodo del comma 5 per la trasmissione all’autorità giudiziaria del provvedimento di trattenimento decorre non già dalla data della domanda di protezione internazionale, ma da quella in cui il questore abbia effettivamente adottato il provvedimento medesimo (Corte di cassazione, sezione prima civile, ordinanza 29 dicembre 2023, n. 36522, sulla scorta di quanto affermato da questa stessa Corte nella sentenza n. 212 del 2023, punto 3 del Considerato in diritto ). La privazione di libertà personale dello straniero tra il momento della presentazione della domanda e quello del provvedimento di trattenimento “secondario” del questore non resta tuttavia priva di titolo, purché lo stesso venga trasmesso al giudice competente per la convalida entro quarantotto ore dalla sua adozione e sia convalidato nelle successive quarantotto ore (Cass., n. 15754 del 2025; Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza 13 novembre-16 dicembre 2024, n. 32763). Ciò, evidentemente, in quanto il permanere dello status detentionis viene considerato dal legislatore come ancora legittimato dal provvedimento di trattenimento originario, disposto a carico dello straniero nel quadro della procedura di esecuzione dell’espulsione. La disposizione non chiarisce, peraltro, entro quale termine il questore debba provvedere, a valle della domanda di protezione internazionale presentata dallo straniero, anche se la giurisprudenza di legittimità ha fatto leva sui termini previsti per la registrazione della domanda di protezione internazionale previsti dall’art. 26, commi 2 e 2- bis , del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 (Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato), per dedurne la necessità di una sollecita definizione della posizione giuridica del richiedente asilo (Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza 10 luglio 2025, n. 25541).

Quanto poi alle ragioni che possono giustificare il provvedimento di trattenimento “secondario” successivo alla domanda di protezione internazionale, esso può essere adottato, anzitutto, laddove ricorrano i presupposti di cui al menzionato comma 2, applicabili alla generalità dei richiedenti: ad esempio, perché sussiste un pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica (lettera c ), ovvero perché sussiste rischio di fuga del richiedente (lettera d ).

Il comma 3 prevede poi una ragione di trattenimento specificamente calibrata sulla pretestuosità della domanda di protezione presentata da straniero già trattenuto in attesa dell’espulsione: «[a]l di fuori delle ipotesi di cui al comma 2, il richiedente che si trova in un centro di cui all’articolo 14 [t.u. immigrazione], in attesa dell’esecuzione di un provvedimento di respingimento o di espulsione ai sensi degli articoli 10, 13 e 14 del medesimo decreto legislativo, rimane nel centro quando vi sono fondati motivi per ritenere che la domanda è stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del respingimento o dell’espulsione» (corsivo aggiunto).

Malgrado l’imprecisa formulazione, il comma 3 richiede evidentemente l’adozione di un nuovo provvedimento di trattenimento (“secondario”) da parte del questore, come si evince dall’ incipit del comma 2- bis , di cui subito si dirà: «[l]a mancata convalida del provvedimento di trattenimento adottato ai sensi del comma 3 ». Tale nuovo provvedimento corrisponde, nella sostanza, al trattenimento contemplato dalla già menzionata normativa unionale (art. 8, paragrafo 3, lettera d , della direttiva 2013/33/UE) per l’ipotesi del richiedente asilo già trattenuto ai sensi della direttiva “rimpatri” e la cui domanda di asilo sia ritenuta pretestuosa: provvedimento che legittimerà a questo punto l’ulteriore privazione della libertà personale dello straniero.

Tanto i provvedimenti di cui al comma 2, quanto quello adottato ai sensi del comma 3, dovranno essere convalidati ai sensi del comma 5, secondo le scansioni cronologiche di cui si è detto, modellate su quelle indicate nell’art. 13, terzo comma, Cost.

6.3.– È proprio in questa fase del procedimento che si profila la possibile applicazione del comma 2- bis , oggetto delle censure del giudice rimettente.

Nell’ipotesi in cui, ricevuta la domanda di protezione internazionale, a) il questore abbia in prima battuta adottato un provvedimento di trattenimento “secondario” ai sensi del comma 3, sul presupposto della pretestuosità della domanda di protezione internazionale, ma b) questo provvedimento non sia stato convalidato dalla corte d’appello competente, il comma 2- bis consente al questore di adottare un nuovo provvedimento di trattenimento “secondario” ai sensi del comma 2, allorché ne ricorrano i presupposti (ad esempio, pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica, ovvero rischio di fuga). In tal caso, ai sensi del secondo periodo della disposizione, «[q]uando il provvedimento ai sensi del comma 2 è adottato immediatamente o, comunque, non oltre quarantotto ore dalla comunicazione della mancata convalida di cui al primo periodo, il richiedente permane nel centro fino alla decisione sulla convalida del predetto provvedimento» (corsivo aggiunto).

Il presupposto interpretativo da cui muove la Corte di cassazione rimettente è che tale disposizione imponga una privazione di libertà ex lege del richiedente asilo, estesa dal momento in cui il provvedimento “secondario” motivato ai sensi del comma 3 in ragione del carattere pretestuoso della domanda non venga convalidato, sino al momento (entro il termine massimo di quarantotto ore) in cui il questore adotti un nuovo provvedimento restrittivo della libertà personale, fondato questa volta su una delle causali previste dal comma 2.

Ciò produrrebbe, secondo il giudice a quo , almeno due conseguenze incompatibili con l’art. 13, terzo comma, Cost. In primo luogo, il meccanismo normativo censurato determinerebbe una privazione di libertà successiva alla mancata convalida del trattenimento adottato in forza del comma 3 e disposta direttamente dalla legge anziché da un provvedimento dell’autorità giudiziaria o dell’autorità di pubblica sicurezza, come richiesto dalla norma costituzionale. In secondo luogo, la privazione della libertà personale precedente alla decisione dell’autorità giudiziaria risulterebbe più estesa rispetto ai termini imposti dall’art. 13 Cost., includendo il lasso di tempo (sino a quarantotto ore) precedente l’adozione del nuovo trattenimento ai sensi del comma 2 da parte del questore: lasso di tempo cui debbono poi aggiungersi le quarantotto ore per la trasmissione del provvedimento alla corte d’appello e le ulteriori quarantotto ore previste per la decisione di quest’ultima.

7.– Così ricostruito il contesto normativo in cui la disposizione censurata si inserisce, devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità formulate dall’Avvocatura generale dello Stato.

L’eccezione di difetto di rilevanza delle questioni è fondata.

La Corte di cassazione rimettente è, in effetti, chiamata unicamente a valutare i presupposti di legittimità del provvedimento della Corte d’appello di Bari con cui quest’ultima ha convalidato il trattenimento adottato dal Questore della stessa città ai sensi dell’art. 6, commi 2 e 2- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015. I confini del devolutum per il giudice a quo coincidono, dunque, con quelli del giudizio di convalida svolto dalla corte territoriale: giudizio di convalida che ha avuto a oggetto soltanto la sussistenza o meno dei presupposti invocati dal provvedimento questorile del 5 luglio 2025 a sostegno della misura del trattenimento, e in particolare la sussistenza del pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica e del rischio di fuga (art. 6, comma 2, lettere c e d ) che sarebbero derivati dalla mancata restrizione dello straniero in un CP.

La Corte d’appello di Bari non era chiamata, invece, a pronunciarsi sulla legittimità della protrazione della detenzione dello straniero nel CP per il lasso di tempo antecedente, intercorso tra il 4 luglio 2025 (data in cui la Corte d’appello di Roma non ha convalidato il trattenimento “secondario” adottato dal Questore di Roma il 30 giugno 2025 ai sensi del comma 3) e il 5 luglio 2025 (data in cui il Questore di Bari ha adottato il nuovo provvedimento di trattenimento “secondario” ai sensi del comma 2). Conseguentemente, neppure alla Corte di cassazione è devoluta la valutazione della legittimità di tale misura privativa della libertà.

Non supera, d’altra parte, la soglia della non implausibilità – cui secondo la costante giurisprudenza di questa Corte è confinato il vaglio sulla motivazione del giudice a quo in punto di rilevanza delle questioni prospettate ( ex multis , sentenze n. 10 del 2026, punto 13.1.3.; n. 154 del 2025, punto 2 del Considerato in diritto ) – l’argomento della Corte rimettente, secondo cui il giudizio di convalida del trattenimento avrebbe a oggetto anche la privazione di libertà prevista ex lege per il periodo precedente all’adozione dello stesso provvedimento da convalidare, che si sarebbe inscindibilmente saldata – in forza della previsione censurata – a quella successiva al provvedimento.

L’argomento, pur ispirato dalla comprensibile preoccupazione di non lasciare lacune nella tutela del diritto fondamentale alla libertà personale, non persuade. Il giudizio di convalida, previsto dalla normativa applicata nel giudizio a quo in diretto adempimento del dettato costituzionale, ha strutturalmente a oggetto la verifica della sussistenza nel caso concreto dei presupposti eccezionali di necessità e urgenza, indicati tassativamente dalla legge (ordinaria), in presenza dei quali l’autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori restrittivi della libertà personale (art. 13, terzo comma, Cost.). Esso non ha, invece, a oggetto la verifica della legittimità costituzionale di una restrizione della libertà personale derivante, secondo la stessa ipotesi ricostruttiva del giudice a quo , direttamente dalla legge, e precedente la stessa adozione del provvedimento della cui legittimità si discute in quel giudizio.

Questa conclusione non esclude che la conformità alla Costituzione della protrazione ex lege , per un periodo massimo di quarantotto ore, dello status detentionis già fondato su due successivi provvedimenti di trattenimento – il primo dei quali debitamente convalidato dall’autorità giudiziaria, ma sostituito da un secondo provvedimento adottato dopo l’avvio della procedura di protezione internazionale, e però non convalidato dall’autorità giudiziaria – possa egualmente essere posta in discussione nell’ambito di procedimenti diversi. Come ha osservato l’Avvocatura generale dello Stato in udienza, tra gli altri rimedi si annovera un’azione in sede civile volta all’accertamento dell’illegittimità della detenzione e all’immediato ripristino dello stato di libertà (in questo senso, sentenza n. 212 del 2023, punto 3 del Considerato in diritto ), nell’ambito della quale potrebbe essere sollevata una questione di legittimità costituzionale della relativa disciplina, eventualmente con contestuale richiesta di un provvedimento d’urgenza ex art. 700 cod. proc. civ. (per una recente sottolineatura della praticabilità di quest’ultimo riME a presidio dei diritti fondamentali delle persone trattenute in un CP, sentenza n. 96 del 2025, punto 13 del Considerato in diritto ; nello stesso senso, conformemente a quanto sostenuto dal Governo italiano nel relativo procedimento, Corte europea dei diritti dell’uomo, grande camera, decisione 29 aprile 2025, Mansouri

contro

Italia, paragrafi 103-110, che ha considerato inammissibile/irricevibile il ricorso per mancato esaurimento dei rimedi interni proprio in ragione della mancata proposizione, tra l’altro, di un ricorso ex art. 700 cod. proc. civ. contro la lamentata illegittima restrizione di libertà dello straniero).

8.– In ogni caso, come già si è sottolineato nella sentenza n. 275 del 2017 (punto 4 del Considerato in diritto ) a proposito della materia contigua del respingimento dello straniero alla frontiera, l’inammissibilità delle questioni non esime questa Corte dal riconoscere la necessità che il legislatore intervenga a rivedere la disciplina in materia.

L’obiettivo del legislatore di evitare che la mera presentazione di una domanda di protezione internazionale da parte di uno straniero comporti automaticamente il venir meno del suo trattenimento in vista dell’esecuzione dell’espulsione è, ovviamente, del tutto legittimo;
e ciò specialmente quando lo straniero abbia commesso gravi reati e possa sottrarsi all’espulsione ove lasciato in libertà, come nel caso oggetto del giudizio a quo . Di tale esigenza si fa, del resto, puntualmente carico la direttiva 2013/33/UE, il cui art. 8, paragrafo 3, prevede, come già si è osservato ( supra , 6.1.), la possibilità di disporre una nuova misura di trattenimento nel caso di pretestuosità della domanda (lettera d ), salva l’ulteriore possibilità di ordinare sin da subito il suo trattenimento anche per una serie di altre ragioni ivi indicate, tra cui il pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico (lettera e ), ovvero il rischio di fuga (lettera b ). Sullo sfondo, evidentemente, sta anche la necessità di scoraggiare possibili abusi del procedimento di asilo, onde evitare che tale strumento – che è ancor oggi di vitale importanza per assicurare la protezione dello straniero contro persecuzioni o altri gravi pericoli nel suo Paese d’origine – venga strumentalmente utilizzato al solo scopo di evitare o ritardare l’esecuzione di legittimi provvedimenti di espulsione.

Tuttavia, l’obiettivo in parola deve essere perseguito attraverso modalità pienamente conformi non solo al diritto dell’Unione, ma anche alle esigenze di tutela della libertà personale desumibili, nel nostro ordinamento, dall’art. 13 Cost. Norma, quest’ultima, che condiziona a stringenti regole procedurali le sue possibili limitazioni nei confronti di cittadini e stranieri, a garanzia contro possibili arbitri dell’autorità di pubblica sicurezza, dell’autorità giudiziaria e dello stesso legislatore.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2- bis , del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale), introdotto dall’art. 1, comma 2- bis , lettera a ), del decreto-legge 28 marzo 2025, n. 37 (Disposizioni urgenti per il contrasto dell’immigrazione irregolare), convertito, con modificazioni, nella legge 23 maggio 2025, n. 75, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 13, 24, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 5 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, all’art. 3 della Dichiarazione universale dei diritti umani, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948, e all’art. 9 del Patto internazionale sui diritti civili e politici, adottato dall’Assemblea generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966, nonché in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dalla Corte di cassazione, sezione prima penale, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2026.

F.to:

Giovanni AMOROSO, Presidente

CO VIGANÒ, Redattore

Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 marzo 2026

Il Cancelliere

F.to: Igor DI BERNARDINI