Sentenza n. /2026

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE VENETO

composta dai Magistrati:

TA TONOLO Presidente RT ANGIONI UD relatore

SA LI UD

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità, iscritto al n. 32656 del registro di segreteria, promosso dalla Procura Regionale della Corte dei conti per la Regione Veneto nei confronti di:

OL DA, nata a [...], Brasile, il 23/09/1990 C.F.:

[...], residente in [...]

nella Via Fossa Crear n. 30, rappresentata e difesa dall’Avv. Manuela Rigoni

(C.F.: [...]) con studio legale in Bussolengo (VR) nella Via San Valentino n. 3 (PEC: avvmanuelarigoni@ordineavvocativrpec.it);

Visti l’atto di citazione in riassunzione della Procura Regionale, depositato presso questa Sezione Giurisdizionale in data 22 dicembre 2025 e i relativi allegati;

Visti la memoria di costituzione in giudizio depositata dai convenuti a

mezzo dell’Avv. Manuela Rigoni in data 24 marzo 2026 e relativi allegati;

Esaminati gli atti tutti della causa;

Uditi, nella pubblica udienza del 16 aprile 2026 - celebratasi con l’assistenza della dott.ssa Chiara Grella - il relatore Consigliere RT AN, il Pubblico Ministero nella persona del Procuratore regionale Pres. Paolo Crea e l’Avv. Manuela Rigoni

TO

1. Con atto di citazione depositato in data 22 dicembre 2025 la Procura erariale conveniva in giudizio OL Giusy, agente di Polizia Municipale del Comune di Verona, per vederla condannare al pagamento in favore dell’Amministrazione di appartenenza della somma complessiva di euro 7.208,98 (iva inclusa), oltre accessori e spese, a titolo di danno erariale cagionato con colpa grave quale conseguenza di un sinistro stradale in cui veniva danneggiata l’autovettura di servizio.

2. Deduceva la Procura erariale che, a seguito di una segnalazione anonima, ma circostanziata, aveva aperto un’istruttoria volta a verificare la sussistenza di possibili danni erariali conseguenti ad un sinistro stradale occorso in data 07/04/2021 nel quale era rimasta coinvolta un’autovettura di servizio condotta dalla convenuta, senza che fossero seguiti, tuttavia, provvedimenti disciplinari o il recupero di importi da parte dell’Amministrazione.

Nel dettaglio, il Requirente riportava i contenuti della segnalazione di danno, la quale indicava che “l’AG di Polizia Locale RI DA….di pattuglia con turno serale con orario 19,00-01,15, alla guida del mezzo Renault AN YA233AC, mentre percorreva Via Interrato dell’Acqua Morta a Verona, con direzione Ponte Aleardi, giunta all’incrocio semaforizzato in Via Carducci impegnava l’intersezione, con luce disposta al rosso nel suo senso di marcia, venendo a collisione, sul lato destro, con un altro veicolo proveniente da Via Carducci” - e ricostruiva l’attività istruttoria conclusasi con l’acquisizione di diverse relazioni del Dirigente della Direzione della Polizia Municipale del Comune di Verona e del Dirigente della Direzione Provveditorato e Utenze, oltre che della documentazione inerente al sinistro e alla quantificazione della spesa di riparazione del veicolo.

3. Notificato alla convenuta formale atto di messa in mora in data 28.6.2025, e, successivamente, invito a fornire deduzioni in data 30.10.2025 - cui aveva fatto riscontro il deposito in data 2.12.2025 da parte di OL DA di una memoria difensiva le cui argomentazioni tuttavia non avevano consentito di archiviare il procedimento – il Requirente riteneva sussistere un’ipotesi di illecito erariale gravemente colposo in considerazione della rilevante violazione degli artt. 41, 140 e 146 del Codice della Strada addebitabile alla convenuta, senza che potessero avere rilievo, nella fattispecie de quo, le previsioni del c.d. “scudo erariale” di cui all’art.21, comma 2, del D.L.

n.76/2020, in quanto si trattava di normativa applicabile esclusivamente a fattispecie commissive, mentre nel caso di specie l’illecito era riconducibile a condotte omissive e inerti.

A fronte dell’imprudenza e della violazione delle più comuni regole di attenzione e cautela, confermata dalle relazioni acquisite in via istruttoria, ad avviso della Procura regionale non poteva avere rilievo esimente nemmeno la paventata stanchezza della OL DA, impegnata in un turno di servizio notturno, considerata l’ora non particolarmente tarda, la giovane età della convenuta e l’esistenza di categorie di lavoratori che espletano servizio in orario notturno con compiti gravosi, non per questo esentati dalle relative responsabilità.

La Procura erariale chiedeva dunque la condanna della sig.ra OL DA al pagamento in favore del Comune di Verona dell’importo di euro 7.208,98, pari alla spesa sostenuta per la riparazione del veicolo di servizio.

4. Con memoria del 24 marzo 2026 si costituiva in giudizio a mezzo dell’Avv. Manuela Rigoni la convenuta OL DA, la quale contestava l’addebito di responsabilità e concludeva: a) in via preliminare e pregiudiziale, per la dichiarazione di nullità dell’atto di citazione per difetto di corrispondenza tra invito a dedurre e citazione a giudizio, quanto alla qualificazione giuridica rilevante ai fini dell’art. 21, comma 2, DL n.

76/2020; b) nel merito, per il rigetto della domanda per assenza di responsabilità erariale in capo all’AG RI in forza del combinato disposto dell’art 1 L. 20/1994, comma 1, e dell’art. 21 DL n. 76/2020; c) in via subordinata, per la riduzione del danno per quanto motivato nella memoria di costituzione in giudizio.

Dopo aver riepilogato la vicenda relativa alla verificazione del sinistro e richiamati gli accertamenti istruttori successivi, e dopo aver sottolineato che la dipendente aveva mantenuto, anche in seguito al sinistro, un alto livello di performance, la difesa deduceva in via preliminare che mentre nell’invito a dedurre la Procura erariale aveva qualificato il fatto come commissivo, per violazione delle più comuni regole di attenzione e cautela, a seguito dell’eccezione formulata in via istruttoria relativamente all’operatività per tali condotte commissive del c.d. scudo erariale, con l’atto di citazione il fatto era stato invece qualificato, per la prima volta e inammissibilmente, come omissivo, riconducibile cioè a un’asserita inerzia individuabile nel non aver interrotto la marcia dinanzi al semaforo rosso, con ciò verificandosi la violazione degli artt. 86 comma 2, lettera e) e 87 del C.G.C..

In ogni caso - rimanendo irrilevanti le considerazioni svolte dalla Procura erariale in ordine alla giovane età della convenuta o all’esistenza di altre categorie di lavoratori che prestano servizio in orario notturno - la difesa osservava che la condotta tenuta dalla convenuta OL DA non poteva ritenersi punibile sia perché, nello svolgimento del servizio, aveva tenuto una condotta attiva e non certamente inerte e tanto meno omissiva, con conseguente operatività del c.d. scudo erariale, sia ancora perché la sua condotta non poteva ritersi gravemente colposa, come anche emergeva dalla relazione del Dirigente della Polizia che aveva evidenziato la recente assunzione della convenuta all’epoca del fatto (avvenuta circa un anno prima) e le difficoltà connesse, nel periodo pandemico, ai numerosi servizi di controllo del territorio sulle 24 ore disposti dal Prefetto e dal Questore. Tali elementi, congiuntamente considerati, avevano anche sorretto la scelta del Comune di Verona di non attivare un procedimento disciplinare a carico della dipendente.

La convenuta contestava, altresì, la quantificazione del danno effettuata dalla Procura erariale, atteso che il preventivo di spesa era stato elaborato in assenza di contraddittorio tra le parti e non era stato oggetto di comparazione, rilevando, altresì, che non era stato allegato il contratto assicurativo contenente coperture previste dalla polizza e che non era dimostrato che l’IVA fosse rimasta a carico dell’Ente, circostanze che dovevano indurre, quantomeno, alla riduzione del danno contestato.

6. All’udienza odierna, le parti insistevano come da verbale nelle rispettive domande ed eccezioni.

TT

7. L’eccezione preliminare di nullità dell’atto di citazione ex art. 87 c.g.c.

per mancata corrispondenza dei contenuti dell’atto di citazione rispetto a quelli contestati con l’invito a fornire deduzioni, è infondata, in quanto si fonda sulla non condivisibile premessa che debba sussistere integrale corrispondenza tra l’atto di contestazione preliminare e l’atto di citazione a giudizio a fronte, invece, dell’espressa previsione secondo cui: “La citazione è altresì nulla, qualora non sussista corrispondenza tra i fatti di cui all'articolo 86 comma 2, lettera e), e gli elementi essenziali del fatto esplicitati nell'invito a dedurre, tenuto conto degli ulteriori elementi di conoscenza acquisiti a seguito delle controdeduzioni.

Come ha già avuto modo di specificare in precedenza questa stessa Sezione in adesione a consolidato orientamento in materia, “l’art. 87 del C.G.C.

costituisce al contempo sia norma di presidio del diritto di difesa del convenuto nel giudizio di responsabilità, sia previsione di tutela delle esigenze dell’indagine (al fine di assicurare la massima ampiezza delle acquisizioni istruttorie), in uno con le prerogative del Pubblico Ministero di poter attivare, senza sovrabbondanti aggravi, l'esercizio dell’azione erariale.

Intesa in tali termini, la norma importa solo l’obbligo di mantenere sufficiente coerenza tra l’invito a dedurre e la contestazione che, con il deposito dell’atto di citazione, dà origine all’azione di responsabilità, dovendosi provvedere alla notifica di nuovo invito a fornire deduzioni solo in ipotesi di “mutazione ontologica dei fatti costitutivi allegati alla domanda introduttiva” (Corte dei conti, Prima Sez. App., n.13/2024; in termini si vedano anche Prima Sez. App, n.460/2021, Seconda Sez. App., n.62/2021, Terza Sez. App., n.350/20201, Sez. Toscana, n.104/2021, Sez. Valle d’Aosta, n.9/2021) (Corte dei conti, Sez. Veneto, n.61/2024).

Tale interpretazione ha ricevuto recente conferma nella sentenza n.48/2026 della Terza Sezione Centrale d’Appello, la quale ha ribadito che “non occorre che vi sia totale corrispondenza tra invito a dedurre e citazione (I Sez. App., sent. n. 88/2023), purché in entrambi gli atti si rinvenga l'individuazione dei fatti che sono stati assunti come lesivi per l'erario e la richiesta di risarcimento del danno causato (I Sez. App., sent. n. 2/2020).

Tanto in sostanziale continuità con la giurisprudenza della Corte dei conti precedente all’entrata in vigore del codice di giustizia contabile, secondo cui (sentenza n. 7/1998/Q.M.) “solo allorquando il contenuto della citazione decampi totalmente anche dal nucleo essenziale della causa petendi e petitum tipicizzanti la fattispecie dannosa ipotizzata nell’invito di modo che non possa più ad essa ricondursi ed in essa riconoscersi, può affermarsi la violazione dell’obbligo dell’invito”» (sez. I Appello n. 83/2925)”.

Tanto premesso, osserva il Collegio che il nucleo essenziale della contestazione (danno erariale derivante da sinistro stradale cagionato dalla convenuta con violazione degli artt. 41 e 140 del Codice della Strada) è rimasto il medesimo nella sequenza “invito a dedurre - atto di citazione”,

essendosi limitato il Pubblico Ministero, con quest’ultimo atto, a dare, tra l’altro solo in parte, differente qualificazione giuridica (rectius, migliore e più specifica descrizione) ai medesimi fatti oggetto della contestazione preliminare e, in particolare, alla condotta gravemente colposa addebitata alla convenuta, mantenendo quindi sufficiente coerenza con la contestazione effettuata con l’invito a fornire deduzioni.

8. Ancora in via preliminare, ritiene il Collegio di poter prescindere dall’esaminare e risolvere la questione dell’effettivo contenuto attivo o passivo (ovvero commissivo o omissivo) della condotta illecita tenuta dalla convenuta, dibattuta ampiamente anche nel corso della discussione della causa ai fini dell’eventuale applicazione della limitazione di responsabilità di cui all’art.21, comma 2, del Decreto-legge 16 luglio 2020 n.76 (c.d. “scudo erariale”).

Ciò in quanto non si ritiene che la ridetta normativa trovi applicazione a seguito dell’entrata in vigore della novella di cui alla legge 7 gennaio 2026, n.1, che ha ridisegnato, nel complesso, i presupposti della responsabilità erariale disponendone l’applicazione anche ai procedimenti e ai processi pendenti, non ancora definiti con sentenza passata in giudicato.

Al riguardo devono essere effettuate tuttavia alcune precisazioni in ordine alla disciplina del c.d. “scudo erariale”.

8.1 Come noto, l’art. 21 del D.L. n.76/2020, nel modificare la disciplina della responsabilità erariale - e segnatamente, dopo esser intervenuta, al primo comma, a dettare una disposizione di natura processuale incidente sulla prova del dolo di cui all’art.1, comma 1, della legge 14 gennaio 19990, n.20 (“La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell'evento dannoso") - ha introdotto, con il secondo comma, un’ipotesi di limitazione della responsabilità erariale, prevedendo che “Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 luglio 2021, la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l'azione di responsabilità di cui all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente” (il termine di vigenza della disciplina è poi stato prorogato da molteplici interventi normativi susseguitesi nel tempo fino alla data del 31 dicembre 2025).

8.2 In conseguenza della disciplina vigente fino al 31 dicembre 2025, occorreva dunque distinguere da un lato le condotte dolose e gravemente colpose omissive o inerti e dall’altro quelle gravemente colpose, ma commissive: le prime determinavano, nella ricorrenza degli ulteriori presupposti della responsabilità erariale, la risarcibilità del danno cagionato all’erario, mentre quelle gravemente colpose di natura commissiva venivano escluse dalla responsabilità risarcitoria in considerazione del ruolo attivo tenuto dal soggetto legato da rapporto di servizio con l’Amministrazione, pur nella ricorrenza di tutti gli altri presupposti richiesti dal legislatore per configurare responsabilità erariale.

8.3 La finalità della disposizione di agevolare l’agire dei soggetti legati da rapporto da pubblico servizio con la Pubblica Amministrazione - oltre che la suddetta distinzione tra condotte dolose e gravemente colpose omissive, che continuavano a dare origine alla responsabilità erariale, e condotte commissive gravemente colpose “scudate” - è stata espressamente affermata dalla sentenza della Corte costituzionale n.132 del 24 luglio 2024, la quale, nel valutare la legittimità costituzionale dell’art. 21, comma 2, del D.L.

n.76/2020 in riferimento ai parametri degli artt. 3 e 97 Cost. e sotto il profilo della ragionevolezza, ha chiarito che “L’art. 21, comma 2, del d.l. n. 76 del 2020, come convertito, ha introdotto una disciplina provvisoria (prorogata con successivi decreti-legge fino al 31 dicembre 2024), che, quanto alle condotte attive, limita la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti alle sole ipotesi dolose.

Il legislatore, con la disposizione in esame, ha così modificato, in via temporanea, la disciplina dell’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa, che l’art. 1, comma 1, della legge n. 20 del 1994 (come modificato dall’art. 3, comma 1, lettera a, del d.l. n. 543 del 1996, come convertito) àncora, a regime, al dolo e alla colpa grave.”

Per quanto qui rileva, la Corte costituzionale ha sottolineato, l’importante funzione svolta dalla disciplina della responsabilità erariale nel bilanciare l’esigenza di responsabilizzare chi gestisce risorse pubbliche e quella di assicurare adeguata salvaguardia al buon andamento della stessa Amministrazione: “Da una parte, la responsabilità amministrativa, oltre a una funzione risarcitoria, variamente modulabile, ha una funzione deterrente. La sua stessa esistenza scoraggia i comportamenti non solo dolosi ma anche gravemente negligenti dei funzionari pubblici, che pregiudicano il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e gli interessi degli stessi amministrati, la cui contribuzione al funzionamento della macchina pubblica potrebbe essere dissipata senza alcun beneficio per la collettività. Dall’altra parte, vi è l’esigenza di impedire che, in relazione alle modalità dell’agire amministrativo, il rischio dell’attività sia percepito dall’agente pubblico come talmente elevato da fungere da disincentivo all’azione, pregiudicando, anche in questo caso, il buon andamento.

Il punto di equilibrio può non essere fissato dal legislatore una volta per tutte, ma modulato in funzione del contesto istituzionale, giuridico e storico in cui opera l’agente pubblico, e del bilanciamento che il legislatore medesimo – nel rispetto del limite della ragionevolezza – intende effettuare, in tale contesto, tra le due menzionate esigenze. La stessa scelta legislativa della limitazione della responsabilità alle ipotesi dolose e gravemente colpose, positivamente scrutinata da questa Corte con la citata sentenza n.

371 del 1998, si collocava nel processo di trasformazione dell’amministrazione di cui si è fatto cenno.

In linea con le considerazioni testé svolte, nella giurisprudenza costituzionale è del resto costante l’affermazione che la concreta configurazione della responsabilità amministrativa e la definizione del margine di discostamento dai principi comuni della materia sono rimessi alla discrezionalità del legislatore (sentenze n. 123 del 2023, n. 203 del 2022, n. 355 del 2010, n. 371 del 1998, n. 411 del 1988 e ordinanza n. 168 del 2019), «con il solo limite della non manifesta irragionevolezza e arbitrarietà della scelta» (sentenza n. 355 del 2010; nello stesso senso, sentenza n. 371 del 1998, ordinanze n. 168 del 2019, n. 219, n. 221 e n. 286 del 2011)”.

8.4 Nel concludere il proprio ragionamento, la Corte costituzionale ha poi indicato, in maniera chiara, al legislatore possibili prospettive di riforma della responsabilità amministrativa, con lo scopo precipuo di adeguare il suo regime al mutato assetto dell’agire amministrativo e delle difficoltà insite nell’attività amministrativa come attualmente configurata.

Al riguardo il UD delle leggi ha in particolare affermato:

11.– “Il consolidamento dell’amministrazione di risultato e i mutamenti strutturali del contesto istituzionale, giuridico e sociale in cui essa opera, come si è già messo in evidenza, giustificano la ricerca, a regime, di nuovi punti di equilibrio nella ripartizione del rischio dell’attività tra l’amministrazione e l’agente pubblico, con l’obiettivo di rendere la responsabilità ragione di stimolo e non disincentivo all’azione.

In assenza di simili interventi, il fenomeno della “burocrazia difensiva”,

dopo la scadenza del regime provvisorio oggetto della disposizione censurata, sarebbe destinato a rispandersi e la percezione da parte dell’agente pubblico di un eccesso di deterrenza tornerebbe a rallentare l’azione amministrativa. Ne sarebbero pregiudicati, oltre al principio costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione, anche altri rilevanti interessi costituzionali.

Pertanto, una complessiva riforma della responsabilità amministrativa è richiesta per ristabilire una coerenza tra la sua disciplina e le più volte richiamate trasformazioni dell’amministrazione e del contesto in cui essa deve operare.

Il legislatore non potrà limitare, come si è avuto cura di puntualizzare, l’elemento soggettivo al dolo – limitazione che ha trovato giustificazione esclusivamente in una disciplina provvisoria radicata nelle caratteristiche peculiari del contesto ricordato – ma potrà, nell’esercizio della discrezionalità che ad esso compete, attingere al complesso di proposte illustrate nelle numerose analisi scientifiche della materia, anche modulandole congiuntamente e considerando profili diversi da quello dell’elemento psicologico, in modo da rendere più equa la ripartizione del rischio di danno, così alleviando la fatica dell’amministrare senza sminuire la funzione deterrente della responsabilità amministrativa.

11.1.– Si allude, in primo luogo, alla ipotesi di un’adeguata tipizzazione della colpa grave già conosciuta in specifici settori dell’ordinamento, posto che, come ricordato, l’incertezza della sua effettiva declinazione affidata all’opera postuma del giudice costituisce uno degli aspetti più temuti dagli amministratori.

Altra ipotesi da vagliare con attenzione è la generalizzazione di una misura già prevista per alcune specifiche categorie, ossia l’introduzione di un limite massimo oltre il quale il danno, per ragioni di equità nella ripartizione del rischio, non viene addossato al dipendente pubblico, ma resta a carico dell’amministrazione nel cui interesse esso agisce, misura, questa, cui può accompagnarsi anche la previsione della rateizzazione del debito risarcitorio.

L’opportunità del cosiddetto “tetto” non può essere esclusa in ragione dell’esistenza del menzionato potere riduttivo, dal momento che il primo, fissato ex ante dal legislatore, varrebbe obbligatoriamente per tutti, mentre il secondo è fisiologicamente rimesso ad un apprezzamento discrezionale ex post del giudice contabile.

Piuttosto, sarebbe utile valutare una modifica anche della disciplina del potere riduttivo, prevedendo, oltre all’attuale ipotesi generale affidata alla discrezionalità del giudice, ulteriori fattispecie obbligatorie normativamente tipizzate nei presupposti.

Del pari, meritevole di considerazione potrebbe essere il rafforzamento delle funzioni di controllo della Corte dei conti, con il contestuale abbinamento di una esenzione da responsabilità colposa per coloro che si adeguino alle sue indicazioni.

Altro aspetto che potrebbe essere preso in considerazione, nell’interesse sia dell’agente pubblico che della stessa amministrazione danneggiata, è quello della incentivazione delle polizze assicurative (che, allo stato attuale, non sono obbligatorie), incentivazione, peraltro, cui ha già fatto ricorso, come rammentato, il nuovo codice dei contratti pubblici.

Ancora, come già osservato, potrebbe essere vagliata una eccezionale esclusione della responsabilità colposa per specifiche categorie di pubblici dipendenti, anche solo in relazione a determinate tipologie di atti, in ragione della particolare complessità delle loro funzioni o mansioni e/o del connesso elevato rischio patrimoniale.

Da ultimo, il legislatore potrebbe intervenire per scongiurare l’eventuale moltiplicazione delle responsabilità degli amministratori per i medesimi fatti materiali e spesso non coordinate tra loro.

9. Dando seguito a tale inusuali quanto concrete indicazioni di revisione del sistema della responsabilità amministrativa, il legislatore ha inteso dare attuazione a quanto indicato dalla Corte costituzionale con la legge 7 gennaio 2026 n. 1, e ha introdotto rilevanti modifiche al regime della responsabilità, ripristinando un regime ordinario della responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti di cui al novellato art.1 della legge n. 20/1994, consistentemente innovativo dal punto di vista operativo e sostanziale .

Nel dettaglio, l’art.1, comma 1., lett. a della legge n.1/2026, è intervenuto, principalmente con la tecnica dell’interpolazione, a modificare le disposizioni dell’art.1 della legge n. 20/1994, nei termini che qui di seguito si riassumono:

a) ha introdotto, al comma 1, una specifica definizione di colpa grave valevole per condotte sia attive che omissive;

b) ha previsto una esclusione della gravità della colpa qualora l’atto sia stato già sottoposto a visto di legittimità in sede di controllo preventivo;

c) ha stabilito talune ipotesi di limitazione della responsabilità per dolo in casi individuati di accordi e transazioni concluse dall’Amministrazione;

d) ha introdotto, nel comma 1- bis, l’obbligo di esercizio del potere riduttivo nelle ipotesi di cui all’art.1-octies dell’art.1 della legge n. 20/1994 (a sua volta ex novo introdotto dalla stessa legge n.1/2026) e ha imposto una valutazione circa l’eventuale concorso dell'amministrazione danneggiata nella produzione del danno;

e) ha introdotto, nel caso di atti che rientrano nella competenza di uffici tecnici o amministrativi, la presunzione della buona fede dei titolari degli organi politici quando gli atti dai medesimi adottati siano proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi, in assenza di pareri formali, interni o esterni, di contrario avviso;

f) ha introdotto il comma 1-octies, contenente la disciplina delle modalità di esercizio del potere riduttivo “obbligatorio” indicandone la misura (con ulteriori specificazioni) nell’importo inferiore tra 30% del danno accertato o nel doppio della retribuzione lorda o nel doppio del corrispettivo o dell'indennità percepiti per il servizio reso all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio svolti;

g) ha previsto, al comma 1-nonies, l’applicazione, da parte della Corte dei conti di una sanzione a carico del dirigente o del funzionario condannato nei casi più gravi di responsabilità amministrativa (sospensione dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni, statuizione cui deve conseguire un procedimento interno all’amministrazione ex art.21 d.lgs. n.165/2001 e l’adibizione del dirigente o del funzionario sospeso a funzioni di studio e ricerca);

h) ha introdotto il comma 1-decies, in ragione del quale l’avvenuto spontaneo pagamento di tutti gli importi indicati nella sentenza definitiva di condanna determina la cessazione di ogni altro effetto della condanna medesima;

i) è intervenuto, mediante interpolazione del comma 2 della legge n.20/1994, a modificare il regime della prescrizione:

l) ha introdotto, al comma 4 bis, l’obbligo di assicurazione per la responsabilità per colpa grave per chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti, disponendo che, nei procedimenti per i danni patrimoniali, l'impresa di assicurazione sia litisconsorte necessario

(disposizione la cui entrata in vigore è stata posposta all’1.1.2027 dal’art.1, comma 19-quinquies, del D.L. 31 dicembre 2025, n.200, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2026, n.26).

10. Relativamente all’entrata in vigore delle modifiche normative, la disciplina ha disposto mediante la disposizione transitoria dell’art. 6 che “Le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), si applicano ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della presente legge”, disposizione che - stante l’assenza di autonomia applicativa del richiamato art.1, comma 1, lett. a) – ad avviso del Collegio, non può che essere riferita in termini più ampi alla volontà del legislatore di provocare l’immediata applicazione dell’intero regime novellato dell’art. 1, commi 1 e 2, della legge n. 20/1994, in piena adesione con quanto a suo tempo interpretato dalla Corte costituzionale.

In sostanza, si è voluto rendere necessaria, per i giudizi pendenti e non ancora definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della riforma, quale è il presente giudizio, la valutazione della responsabilità erariale esclusivamente secondo il testo attualmente vigente dell’art. 1 della legge n. 20/1994, così anche superando la disciplina transitoria di cui all’art.

21, comma 2, del D.L. n. 76/2020 (c.d. “scudo erariale”).

11. Militano in favore di tale soluzione interpretativa, anzitutto, chiare indicazioni di carattere testuale che, unitamente a considerazioni di natura logica e sistematica, non pare possano consentire all’interprete di superare il senso delle parole utilizzate dal legislatore e di giungere sino al limite di dare alla disposizione un’interpretazione sostanzialmente contraria al senso dele parole utilizzate.

A tal fine si rileva quanto segue:

a) in primo luogo, viene in considerazione il richiamo che il legislatore ha effettuato all’intera disciplina, così come novellata, nel suo complesso, dal momento che ai procedimenti e ai giudizi pendenti non definiti con sentenza passata in giudicato, dice la legge, si applicano “le disposizioni di cui al’art.1, comma 1, lettera a)”, e dunque tutte le disposizioni richiamate, senza operare alcuna distinzione tra le diverse e composite previsioni di cui, come si è detto, si compone l’art.1, comma 1, lettera a) della legge n.1/2026.

È evidente, chiara e inequivocabile, quindi, la finalità perseguita dal legislatore che, attraverso tale previsione, ha deciso di definire e determinare l’applicazione, in blocco e in toto, dell’intera riforma nel suo complesso, senza distinzione alcuna dei relativi tratti di disciplina, come anche emerge dal dossier di accompagnamento al disegno di legge in Senato (Dossier del progetto di legge A.S. n.1457), ove, in conclusione dell’esame dell’art.6 si riporta che “In particolare, si prevede che il nuovo regime di responsabilità erariale trovi applicazione anche con riferimento ai procedimenti e ai giudizi pendenti ancora non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della proposta di legge in esame”;

b) ancora in termini testuali, argomentando a contrario, viene in evidenza che il legislatore non ha nemmeno preso in considerazione di introdurre una disciplina transitoria e, quanto a specifiche previsioni normative, diversamente regolate in precedenza, non ha previsto alcuna salvezza dall’applicazione della nuova disciplina. Ove lo avesse voluto avrebbe dovuto espressamente sancire, ad esempio mediante la predisposizione di una clausola di salvaguardia, la permanente vigenza delle precedenti ipotesi di esclusione o di limitazione della responsabilità (ma anche, di converso, la non obbligatorietà del potere riduttivo), soprattutto laddove fosse prevedibile configurare il prodursi di effetti contrastanti derivanti dall’applicazione delle nuove disposizioni. Viceversa, la novella normativa è tranciante nel prevedere che tutte le disposizioni della lettera a), richiamata del comma 1 dell’art.1 della legge n.1/2026, debbano trovare applicazione, senza lasciare alcun spazio all’interprete di considerare, caso per caso, la compatibilità tra le disposizioni succedutesi nel tempo, senza poter distinguere, quanto ai casi disciplinati, tra condotte diverse, attive o passive e senza alcun margine valutativo in ordine all’immediata applicazione delle disposizioni in ragione della loro natura sostanziale o processuale c) infine, l’esame della previsione dell’art. 1, comma a), punto 1.1. introduce un ulteriore elemento di carattere testuale, se solo si considera che la modifica introdotta al parametro soggettivo dell’art. 1 della legge n. 20/1994 prevede che “Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento. Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell'inescusabilità e della gravità dell'inosservanza. Non costituisce colpa grave la violazione o l'omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti”.

Dalla parte finale della disposizione, da leggersi in uno con la previsione dell’art. 6, non può che ricavarsi la conclusione che il legislatore abbia inteso rendere immediatamente applicabile la nuova disciplina indistintamente anche in punto di colpa grave (e anche per le condotte attive), dal momento che ha espressamente evidenziato delle ipotesi – peraltro di ampia e consolidata applicazione giurisprudenziale - in cui la configurabilità della colpa è esclusa, tanto per le condotte attive quanto per le condotte omissive, cosa che non sarebbe stata necessaria qualora il rilievo della colpa grave fosse altrimenti da escludersi per via della permanente applicazione dell’art.

21, comma 2, del D.L. n.76/2020.

Con tale previsione, dunque, ancora una volta il legislatore, nel dettare l’applicabilità della disciplina novellata anche ai procedimenti e ai giudizi pendenti, dimostra di averla voluta integralmente sovrapporre a quella antecedentemente vigente, prescindendo da quelle ipotesi diversamente regolate in via di eccezione.

12. A fronte di tali indicazioni testuali non pare invece che possa legittimarsi un diverso orientamento - che pure il Collegio ha preso in considerazione –

volto a consentire la perdurante applicazione dello scudo erariale e, dunque, l’applicazione, agli illeciti erariali ancora sub iudice, della precedente articolata disciplina della responsabilità erariale, continuando cioè a distinguere tra condotte attive e condotte omissive.

In disparte la già rilevante assenza di base interpretativa - ed anzi, come detto, la sussistenza di una base normativa di segno contrario, finalizzata a sostituire ex novo (e definitivamente) il previgente sistema transitorio – una tale soluzione perpetuerebbe, e piuttosto addirittura aprirebbe ulteriormente la strada, ad una non consentita “parcellizzazione” della responsabilità erariale.

Un’interpretazione di tal genere, infatti, finirebbe per rimettere l’individuazione dei presupposti della responsabilità alla lettura del UD che, volta per volta, chiamato a decidere del caso concreto, dovrebbe oggi allora anche porsi, prima di tutto, l’obiettivo di dover previamente valutare la compatibilità delle singole modifiche introdotte (ad es. i casi di limitazione di responsabilità per organi politici, la disciplina sulla prescrizione, i casi di transazione esimente, o, ancora, l’applicazione del potere riduttivo), con una sorta di non voluto effetto “creativo” della definizione dei parametri della responsabilità erariale rimesso alle valutazioni dell’interprete.

E ciò, si badi bene, risulterebbe assai problematico già da subito giacché, secondo le prime condivisibili interpretazioni giurisprudenziali post riforma -

le modifiche introdotte in punto di identificazione e interpretazione della colpa grave riguarderebbero le sole ipotesi di attività procedimentale

(sebbene con esiti al momento non univoci, vedi Corte dei conti Sez.

Lombardia n.41/2026, in materia di responsabilità in ambito sanitario, che afferma sic et simpliciter l’indicata lettura restrittiva delle nuove disposizioni; ovvero Sez. Puglia, ordinanza n.11/2026, che tale lettura restrittiva ha rimesso alla Corte costituzionale, ritenendo invece che ne sia derivato un ampio intervento abrogativo per le attività non provvedimentali).

Dunque, in applicazione di tale disposizione l’interprete dovrebbe distinguere le condotte provvedimentali da quelle materiali e, una volta operata tale diversificazione ai fini dell’identificazione dei presupposti della colpa grave, distinguere ulteriormente le condotte attive da quelle passive e quindi ricercare le disposizioni applicabili di caso in caso, operando una valutazione circa la natura eccezionale o meno di altre definizioni normative e circa la loro permanenza nell’ordinamento. Tale attività ricostruttiva, peraltro, finirebbe per determinare una ricostruzione “parcellizzata” della responsabilità erariale che si andrebbe ad affiancare alle regole speciali già vigenti in alcuni settori (ad es. nel settore degli appalti pubblici, art.2, comma 3 del D. Lgs. n.36/2023 e ancora nella responsabilità sanitaria ex l.

24/2017).

Una tale soluzione pare francamente in contrasto non solo con la lettera della norma dell’art.6 della legge n.1/2026, ma anche, ancor prima, con lo spirito stesso dell’intervento del legislatore, che è stato quello di concretizzare sul piano del diritto positivo, le raccomandazioni della Corte costituzionale per semplificare la normativa a regime e puntualizzare i limiti della deterrenza delle regole sulla responsabilità erariale, effetto certo non ottenibile con una congerie di interpretazioni particolari delle stesse rimesse alla valutazione soggettiva del singolo caso concreto.

13. Al contempo non può ritenersi che l’applicazione della disciplina, così come di recente riformata, anche a casi pregressi, possa sollevare perplessità in termini di tutela delle posizioni dei soggetti che hanno agito sotto la vigenza dello scudo erariale, assumendosi che, in questo modo, sarebbe a loro applicabile una disciplina deteriore e più sfavorevole rispetto al passato, dal momento che la questione, in questi termini, sarebbe in questo modo certamente mal posta.

L’effetto dell’applicazione, anche ai procedimenti e ai processi pendenti della disciplina novellata, è infatti di per sé del tutto neutra, potendo certo talora ridondare in un concreto risultato meno favorevole dal punto di vista risarcitorio (ad es. per le condotte attive che risultavano escluse del tutto dall’area della risarcibilità) ma, in tanti altri casi ben può determinare al contrario un effetto favorevole (si pensi ad esempio all’applicazione necessitata del potere riduttivo o all’applicazione delle regole sulla prescrizione in termini di estinzione dell’azione): di guisa che non avrebbe proprio senso discutere o ipotizzare, nel descritto fenomeno di successione di leggi, l’applicazione retroattiva di una disciplina sopravvenuta sfavorevole

(la cui applicazione, peraltro, nell’ambito della responsabilità erariale di natura risarcitoria, e cioè esclusa la natura sanzionatoria e punitiva, non sarebbe comunque vietata dai principi di riferimento).

Si è invece in presenza di un fenomeno che giuridicamente deve essere inquadrato nella sostituzione integrale di una previgente disciplina con una, diversa, caratterizzata da presupposti e conseguenze diverse, perché diverso è stato il modulo che il legislatore ha prescelto per identificare il punto di equilibrio tra la deterrenza affidata alle regole di condotta imposte al pubblico dipendente e la necessità di così garantire la sua assenza e/o la diminuzione di responsabilità.

Le due discipline cioè, da un lato quella dello scudo erariale in connessione con il previgente art.1 della legge n. 20/1994, e, dall’altra, quella del novellato art. 1 della legge n. 1/2024, si fondano su un criterio diverso: il primo sistema, quello dell’art. 21 del D.L. n. 76/2020 aveva ritenuto di individuare la limitazione delle responsabilità del pubblico dipendente attraverso la natura delle condotte tenute, distinguendo tra attive e passive, escludendo le prime e facendo soggiacere solo le seconde ai principi della responsabilità risarcitoria; il secondo, quello della novella della legge n.1/2026, invece, ha esteso a tutte le condotte, attive e passive, una più articolata esenzione di responsabilità che oltre alla consistente riduzione del danno, considera al contempo anche un regime completamente differente che si compone dell’insieme delle previsioni riepilogate in precedenza.

14. Ora, ci si può (e ci si deve, anzi) chiedere se sia ammissibile che il legislatore abbia introdotto retroattivamente, oltre che una disciplina possibilmente deteriore (affermazione che, come si è appena detto si è rivelata non essere condivisibile), anche soltanto una disciplina diversa, sotto il profilo del trattamento complessivo.

Ma anche in questo caso il Collegio non ravvisa ragioni contrarie ad una tale eventualità, considerato, che si discute, anzitutto, di discipline di favore che introducono, e disciplinano diversamente rispetto ai parametri vigenti per gli altri consociati, la responsabilità dei pubblici dipendenti, nell’ottica di limitarne le conseguenze addebitabili in caso di colpa grave, con esclusione delle condotte dolose: il confronto non sarebbe mai, cioè, tra una disciplina favorevole e una sfavorevole, bensì tra due discipline comunque di favore, per cui, solo talvolta e solo nei risvolti applicativi concreti - in considerazione dei diversi criteri di sistema prescelti - potrebbe verificarsi un contrasto tra una disciplina precedente di favore e un’altra successiva di minor favore (rectius, con alcuni profili applicativi di possibile minor favore), con conseguente esclusione in radice - a tal fine è pertinente utilizzare il pronunciamento della Corte costituzionale - della possibile riespansione del regime ordinario e soprattutto dell’ eccesso di deterrenza che ne potrebbe derivare - da intendersi ex post, per i giudizi non ancora conclusi come “eccesso di risarcibilità” (che, nella logica di incentivazione considerata dal UD delle leggi potrebbe pregiudicare l’agire amministrativo per il futuro, mentre, per quanto qui rileva, potrebbe pregiudicare l’affidamento del pubblico dipendente nella normativa vigente per il passato).

15. Sotto altro profilo, infine, non pare che alla questione oggi in esame possa esser data diversa soluzione secondo una diversa prospettazione fondata sulla natura eccezionale della previsione di cui all’art.21, comma 2 del D.L. n.76/2020 rispetto al regime generale dell’art.1 della legge n.20/1994.

Una simile interpretazione risulterebbe, infatti, anzitutto contraria alla chiara ed inequivocabile volontà del legislatore, come emergente dal testo della disposizione transitoria dell’art.6 della legge n.1/2026, oltre che risultare smentita dal rilievo sistematico e definitivo di una modifica complessiva che ha interessato l’intero settore della responsabilità erariale.

Ma, soprattutto, una tale ricostruzione, nel riconnettere alla disposizione sullo scudo erariale un valore di eccezione al regime vigente, certamente innegabile rispetto alla previgente disciplina dell’art.1, legge n. 20/2994, finisce per ignorare completamente la natura statica dell’eccezione apportata alle regole generali dalla disposizione sullo scudo erariale, cioè ancorata, al differente e previgente regime che prevedeva, a sua volta, una diversa e –

quella sì, certamente deteriore – disciplina di responsabilità per i dipendenti pubblici.

Ciò che è venuto a mutare, in buona sostanza è il regime di incentivazione dell’agire amministrativo nel suo complesso, posto che la precedente eccezione ad un regime generale, è oggi divenuta ed è stata tramutata nella stabile previsione di un diverso regime di attribuzione della responsabilità, come sopra fatto cenno, operata non più in termini di condotte (attive o passive), ma in termini di regolamentazione generale e riduzione del danno tanto che non pare neanche del tutto corretto potersi continuare a parlare dell’esistenza stessa di una norma di eccezione. Al regime risultante dalla combinazione di una regola generale e di una sua eccezione si è sostituito un regime completamente diverso che ha di fatto creato, come regola, un sistema complesso che poggia su presupposti differenti per cui, alla limitazione di responsabilità fondata sulla natura delle condotte (che esentava da responsabilità le sole condotte attive gravemente colpose), si è giunti alla limitazione di responsabilità fondata su nuovi parametri e cioè su una tipizzazione della colpa grave, su articolato sistema di esimenti e di esenzioni, un diverso regime della prescrizione applicabili da subito a tutte le condotte, siano esse attive che omissive senza distinzione.

16. Quanto sopra considerato in merito alla disciplina applicabile, nel merito il Collegio ritiene la domanda fondata nei termini che seguono, ravvisando il Collegio, nei fatti contestati alla convenuta, una fattispecie di illecito erariale gravemente colposo ad essa addebitabile per via del mancato rispetto dell’art.41 del Codice della Strada e, in particolare, per violazione del comma 11 di tale previsione, il quale dispone che “Durante il periodo di accensione della luce rossa, i veicoli non devono superare la striscia di arresto; in mancanza di tale striscia i veicoli non devono impegnare l'area di intersezione, né l'attraversamento pedonale, né oltrepassare il segnale, in modo da poterne osservare le indicazioni”.

Come contestato dal Requirente, risultano altresì violate le disposizioni degli artt.140 e 146 del medesimo Codice, nella parte in cui prescrivono, rispettivamente, che gli utenti della strada non devono costituire pericolo per la circolazione e che sono tenuti a conformarsi ai comportamenti prescritti dalla segnaletica stradale, ivi comprese quelle semaforiche che impediscono la prosecuzione della marcia.

17. Alla condotta, oggettivamente rilevante in quanto tenuta in contrasto con chiari obblighi di prudenza alla guida, codificati all’interno delle disposizioni di legge sopra ricordate, si accompagnano, secondo la valutazione del Collegio, profili di colpevolezza inescusabile, considerate non solo le condizioni di guida (l’ora tarda comportava la necessità di osservare ancora più scrupolosamente le prescrizioni per la guida in sicurezza), ma anche la natura delle funzioni esercitate dalla convenuta, addetta al servizio di Polizia Municipale, tra i cui compiti vi è proprio quello di verificare il rispetto delle restrizioni COVID, ma anche le prescrizioni del codice della strada.

Assumono rilievo, inoltre, l’assenza di possibili ostacoli alla visione del semaforo e l’avere infine impegnato l’incrocio senza rispettare elementari regole di cautela, tanto che il contatto con il veicolo incidentato è avvenuto sul lato destro della vettura di servizio, dunque in ogni caso senza rispettare le regole sulla circolazione dei veicoli che avrebbero imposto, anche in caso di omesso rispetto o di malfunzionamento della prescrizione semaforica, di rallentare la marcia e di dare la dovuta precedenza ai veicoli provenienti dalla destra.

18. Ravvisata dunque la sussistenza dei presupposti della responsabilità, possono essere però valorizzati diversi profili segnalati dalla difesa ai fini della determinazione del quantum del potere riduttivo disciplinato dal comma 1-octies dell’art.1 della legge n. 20/1994 introdotto dall’art. 1, comma 1, lett. a), n. 5), della legge n. 1/2026. Il Collegio ritiene di considerare, a tal fine, il maggiore stress lavorativo che certamente affliggeva la prestazione della convenuta in pieno periodo pandemico (anche ai fini dell’attività di controllo della circolazione delle stesse persone, fortemente limitata in tale periodo), la recente assunzione della convenuta e la sua scarsa esperienza all’epoca del sinistro e la condotta indubbiamente meritevole attestata dall’Amministrazione per il periodo successivo.

Per tali motivi, ad avviso del Collegio, può darsi seguito all’applicazione del potere riduttivo riducendo l’ammontare risarcitorio omnicomprensivo nella misura del 20% dell’importo corrisposto per la riparazione del veicolo e dunque la convenuta è condannata a risarcire al Comune di Verona l’importo di euro 1.441,80.

19. Con riferimento, in ultimo, a ogni questione inerente alla possibile operatività di una polizza assicurativa in favore dell’Ente, la questione –

rimasta indimostrata l’esistenza della polizza da parte convenuta – potrà comunque avere rilievo ed essere riscontrata in sede di esecuzione della presente sentenza ove il danno risulti diversamente risarcito.

20. Le spese legali seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Veneto, definitivamente pronunciando:

- condanna OL DA al pagamento dell’importo omnicomprensivo di euro 1.441,80. in favore del Comune di Verona oltre interessi legali dalla data del deposito della sentenza sino al saldo.

- condanna la convenuta al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano come da nota a margine della sentenza ai sensi dell’art. 31, comma 5, c.g.c..

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.

Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio del 16 aprile 2026.

Il UD relatore Il Presidente

RT AN TA TO

(firmato digitalmente) (firmato digitalmente)

Ai sensi dell’art. 31, comma 5, c.g.c., le spese di giustizia del presente giudizio si liquidano in €

RT AN TA TO

(firmato digitalmente) (firmato digitalmente)

Depositata in Segreteria, il Il Funzionario preposto