REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE TERZA GIURISDIZIONALE CENTRALE D APPELLO

composta dai magistrati:

Giuseppina MAIO Presidente Giuseppina MIGNEMI Consigliere Oriella MARTORANA Consigliere relatore Antonio PALAZZO Consigliere Carola CORRADO Primo Referendario pronuncia la seguente

SENTENZA

nel giudizio di appello in materia di responsabilità, iscritto al n. 62249 del registro di segreteria, avverso

la sentenza della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale regionale per il Lazio n.189 del 2025, depositata il 7 aprile 2025 e notificata il 10 aprile 2025;

promosso da:

Agenzia delle Entrate (C.F. 06363391001), in persona del Direttore pro tempore dello Stato, elettivamente domiciliata come in atti;

contro RC EN (C.F. [...]), elettivamente domiciliato come in atti;

Procura Generale della Corte dei conti;

e nei confronti di Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), (C.F. 80078750587),

rappresentato e difeso dagli avvocati GI Madonia e Piera Messina, elettivamente domiciliato come in atti;

e di Fondo di previdenza Finanze, in persona del legale rappresentante p.t., (C.F. 97013270588),

elettivamente domiciliato come in atti;

nonché di Presidenza del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), in persona del Presidente del Consiglio pro tempore;

Ministero dell Economia e delle Finanze (C.F. 91009730598), in persona del Ministro pro tempore;

Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, (C.F. 80237250586), in persona del Ministro pro tempore;

Ragioneria Generale dello Stato (C.F. 91009730598), in persona del legale rappresentante pro tempore;

VISTO d appello;

VISTI gli altri atti e documenti di causa;

UDITI, nella pubblica udienza del 26 novembre 2025, svolta con l assistenza del segretario Dott.ssa Lucia Pellegrino, data per letta, con il consenso delle parti presenti, la relazione del Cons. Oriella Martorana, gli Avv.ti Gianluigi DI , LF HI per il sig. RC EN, GI e il V.P.G. Dott.ssa Emanuela Rotolo, in rappresentanza della Procura Generale, la causa è posta in decisione.

Ritenuto in

FATTO

1. regionale per il sig. RC EN, ha annullato un provvedimento di fermo amministrativo, emesso ai sensi art. 69, comma 6, R.D. 18 novembre 1923, n. 2240 aveva disposto il vincolo di un quinto sulle somme eventualmente a lui dovute, a qualsiasi titolo, da parte di una serie di amministrazioni.

adduceva il costante dispregio per la funzione pubblica dimostrato dal luglio 2024 per raggiunti limiti di età, che, approfittando del suo ruolo e degli strumenti a propria disposizione, si era reso protagonista di atti di corruttela, asservendo la propria funzione a interessi privati.

Per gli stessi fatti, il EN era stato imputato in un procedimento penale, al tempo ancora nella fase delle indagini, per i reati di corruzione aggravata e accesso abusivo al sistema informatico ed era stato altresì attinto da un Con ricorso a istanza di parte ex art. 172 c.g.c., depositato il 5 dicembre 2024, autonoma personalità giuridica (Fondo di previdenza presso il MEF e INPS)

a operare una trattenuta su crediti liquidi ed esigibili spettanti alle amministrazioni statali; in secondo luogo, per la mancanza del presupposto del fumus boni iuris, essendo il procedimento penale e quello di responsabilità La sentenza gravata ha accolto il ricorso, sulla base del duplice rilievo secondo il quale, da un lato, il provvedimento impugnato non conteneva alcun procedimenti penale e contabile si poneva in contrasto con la natura temporanea del provvedimento.

2.Con atto di appello, ritualmente notificato in data 26 maggio 2025, della

Sezione territoriale, formulando, in particolare, due motivi di gravame.

Il primo, in punto di diritto, verte sulla affermata violazione e falsa applicazione, da parte del primo giudice, provvedimento, motivata in forza della mancata quantificazione della ragione

.

Il secondo, in punto di fatto, verte sulla affermata, effettiva sussistenza dei al momento della relativa adozione, tenuto conto, in particolare, della sottoposizione, in data 16 aprile 2024, del EN alla misura della custodia cautelare degli arresti domiciliari, in esecuzione giudiziaria penale; al del provvedimento del 31 luglio 2024 con il quale al EN veniva irrogata la sanzione del licenziamento senza 4 aprile 2025, da parte del GUP presso il Tribunale di Roma della costituzione di parte civile

, da parte della difesa del EN di definizione del giudizio con il rito abbreviato.

3.Con nota si è costituito il sig. EN, in quanto inammissibile, improponibile, infondato e in ogni caso eccependo la prescrizione di quanto richiesto a titolo indennitario e la conferma della sentenza di primo grado.

Con successiva memoria, depositata il 29 ottobre 2025, ha formulato eccezione preliminare di inammissibilità della documentazione prodotta in appello

costituzione di parte civile nel processo penale del 14 aprile 2025.

Sul punto, dopo aver premesso che legislatore come una revisio prioris instantiae, ha eccepito che Agenzia delle Entrate abbia introdotto in appello documentazione (atto di costituzione di parte civile e quantificazione del danno) che:

a) non era presente nel giudizio di primo grado;

b) non provvedimento di fermo amministrativo impugnato (8 novembre 2024);

c) non era esistente neppure al momento della sentenza di primo grado oggetto de (4 marzo 2025, depositata il 7 aprile 2025).

Conseguentemente, chiede al Collegio di dichiarare inammissibile e disporre appello, in quanto la sua ammissione causerebbe un vulnus insanabile al principio del doppio grado di giudizio, costringendo il giudice di appello a pronunciarsi per la prima volta su questioni (il primo motivo) mai esaminate dal giudice di primo grado perché dichiarate assorbite e non riproposte dalla parte vittoriosa.

Nel merito , attesa fermo amministrativo in quanto manchevole della quantificazione del credito.

Argomenta illegittimità del ridetto provvedimento di fermo amministrativo invocando la natura temporanea del fermo medesimo e assenza

2440/1923.

il provvedimento di fermo è stato indirizzato anche a soggetti dotati di autonoma personalità giuridica (Fondo di previdenza presso il MEF e INPS)

tout court, in via subordinata, formula rinnovata richiesta di rimessione della questione alla Corte Costituzionale 2440/1923 con gli artt. 3 (principio di ragionevolezza ed eguaglianza), 10

(rispetto degli obblighi internazionali), 38 (diritto alla previdenza sociale),

97 (principio di buon andamento e imparzialità della P.A.) e 111 (giusto processo e diritto di difesa) Cost.

4. La Procura Generale ha rassegnato le proprie conclusioni, chiedendo il del presente grado di giudizio.

Osserva la Procura che il primo motivo di doglianza è infondato, dovendo ritenersi che provvedimento di fermo pure a fronte di un credito non ancora accertato giudizialmente, ma di tale credito debba comunque fornire una indicazione della dimensione, sia pure sommaria e soggetta a eventuali modifiche in sede di accertamento giudiziale, o, quantomeno, dei criteri per la sua quantificazione.

Con riguardo al secondo motivo di appello, in riferimento alla censura mossa sotto il profilo della ritenuta insussistenza dei la misura, osserva la Procura che il medesimo risulta infondato posto che risulta dagli atti che, al momento EN fosse stata applicata la misura cautelare degli arresti domiciliari, disposta con ordinanza del 16 aprile 2024, ma non ancora richiesto il rinvio amministrativa, essendo il relativo procedimento, come confermato nelle conclusioni depositate dalla Procura regionale competente nel giudizio di primo grado, ancora in fase istruttoria. Non sussisteva, pertanto, una ragione di credito idonea a ritenere radicati i presupposti per il fermo amministrativo.

Conclude instando per di cui in motivazione e del presente grado di giudizio.

5. in data 11 novembre 2025, di spese e compensi professionali di causa.

A sostegno ha osservato che, in merito alla prestazione previdenziale spettante all'interessato, lo stesso risulta in regime di TFS disciplinato dal d.P.R. n. 1032/73. La pratica di TFS è stata lavorata e la prima rata risulta pagata in data 8 luglio 2025.

Ha inoltre osservato, che per ci dell'indennità di fien servizio per debiti dell'ex iscritto nei confronti della Amministrazione di appartenenza, e che costituisce una forma eccezionale di autotutela, la stessa non può essere applicata al TFS.

Essendo un provvedimento di autotutela cautelare, esso non può trovare applicazioni in riferimento alle prestazioni erogate da Amministrazioni non statali, quale è l'INPS.

Difatti, l'art. 69 del RD 2440/23 consente tale tipo di tutela solo nell'ambito del patrimonio dello Stato e non è estensibile a quello degli Enti pubblici

(Consiglio di Stato - Sezione II parere n.1005 del 24/02/1988, Adunanza della; Commissione speciale per il pubblico impiego, parere 374 del 20/01/1997).

La sospensione del pagamento della prestazione previdenziale del Trattamento di Fine Servizio e l'eventuale recupero delle somme di cui l'Amministrazione è creditrice nei confronti del dipendente possono trovare applicazione nei confronti delle erogazioni effettuate da questo Istituto solo in forza di titoli giudiziari tipici quali il sequestro o il pignoramento.

6. In limine iudicii delle Entrate, ha depositato ulteriore memoria, acquisita al protocollo della Sezione in data 24 novembre 2025, al fine di depositare la sentenza n.

2156/2025 del Tribunale Ordinario Penale di Roma, Ufficio del GIP, comunicata, completa di motivazione, il 24 ottobre 2025, che, riconoscendo il sig. EN responsabile dei delitti a lui ascritti, lo ha condannato alla pena di anni 5 e mesi 2 di reclusione, oltre al pagamento delle spese processuali

a contrarre con la pubblica amministrazione, nonché dichiarandolo durante la pena in stato di interdizione legale, con condanna al risarcimento del danno in favore della costituita parte civile Agenzia delle Entrate, da liquidarsi in separata sede.

7. pubblica odierna le parti hanno concluso come in atti e la causa è stata trattenuta in decisione.

Considerato in

DIRITTO

1.Il Collegio è chiamato a giudicare su una controversia riconducibile ai giudizi a istanza di parte, attualmente previsti e disciplinati dagli artt. 172 e ss. del c.g.c.

Entrate ha interposto appello avverso la sentenza n.189/2025 della Sezione giurisdizionale regionale per il Lazio, che ha accolto il ricorso a istanza di parte, proposto avverso il provvedimento di fermo amministrativo, con il quale il Direttore regionale della stessa Agenzia aveva disposto il vincolo di un quinto sulle somme eventualmente dovute, a qualsiasi titolo, al sig. RC EN, odierno appellato, da parte di una pluralità di Amministrazioni, ai sensi 69, comma 6, del R.D. n.

2440/1923.

Come già accertato di recente da questa Sezione in un precedente analogo

(vd. sent. n. 162/2025), l essere accolto per il profilo fumus boni iuris.

1.2 R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, è un provvedimento discrezionale di autotutela amministrativa diretto a preservare le ragioni di credito vantate dalle Amministrazioni statali verso terzi attraverso la sospensione, da parte delle stesse, del pagamento di un debito liquido ed esigibile, a salvaguardia della eventuale compensazione legale di esso con un credito, anche se non attualmente liquido ed esigibile, che la stessa o altra branca della Amministrazione statale pretenda di avere nei confronti del suo creditore

(Cons. Stato, Sez. II, n. 7273/2021).

Sotto il profilo teleologico, il fermo è uno strumento finalizzato alla protezione del pubblico interesse connesso alle esigenze finanziarie dello Stato, sicché la norma che ne introduce la disciplina non configura un

. n. 67/1972).

Atteso, però, che la misura incide in modo penetrante sulla sfera giuridica del essere perseguito, seppur nel modo più efficace, con il minore sacrificio possibile degli interessi del medesimo.

natura cautelare e provvisoria e deve fondarsi su presupposti certi, individuati agli obblighi ai quali è tenuto, nella proporzionalità della somma vincolata e nel danno effettivamente paventato (ex multis: T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, n. 1777/2004; Id., Sez. I, n. 4213/2012; Corte conti, Sez. I App., n. 96/2025, Sez. III App. n. 162/2025 cit.).

Trattandosi di provvedimento discrezionale, il sindacato di legittimità del pretestuosità della pretesa (Cons Stato, n. 1131/2022), attraverso la motivazione in esso contenuta, che deve puntualmente dare conto del rispetto dei presupposti sopra elencati.

Alla luce della delineata cornice ordinamentale e dei richiamati orientamenti interpretativi, in via generale, sono da ritenere legittimi i provvedimenti di , con carattere di provvisorietà e temporaneità, preordinati alla futura compensazione dei diritti à di fine rapporto di un dipendente con il credito risarcitorio per il danno subìto Amministrazione stessa in conseguenza di fatti costituenti reato, in relazione ai quali i provvedimenti di custodia cautelare e di rinvio a giudizio costituiscono una ragionevole aspettativa di credito (in tal senso,vd.

Sez. I App, n. 95 e n. 96 del 2025).

2.Venendo al caso odierno, a procedimento penale era nella fase delle indagini preliminari; non era stata ancora esercitata alcuna azione di responsabilità amministrativo-contabile; la costituzione di parte civile (intervenuta il 14 aprile 2025) è avvenuta in epoca successiva.

Osserva il Collegio che Entrate provvedimento di fermo nei confronti del , ha operato una eccessiva anticipazione della tutela cautelare, applicando una misura in uno stadio anteriore a quello della cautela, in una situazione in cui, ancora, non si palesava la sussistenza del necessario presupposto del fumus boni iuris.

La ragione di credito, infatti, è genericamente individuata nella pendenza di un procedimento penale e nella irrogazione della sanzione disciplinare del licenziamento.

non è amministrativo. non contiene neanche i criteri di determinazione della somma.

E invero, E il fermo amministrativo sul quinto delle somme spettanti a EN RC una pluralità di amministrazioni fino alla emanazione, da parte della stessa Amministrazione, del provvedimento definitivo, senza indicare un limite al vincolo, né stabilire un termine di efficacia della misura.

Eppure, tale quantificazione era possibile, se si consideri che nel successivo

E

delle condotte illecite dal medesimo poste in essere, ha chiesto la condanna al pagamento di una somma pari almeno a euro 100.000,00.

Nessun analogo riferimento è invece contenuto nel fermo impugnato, con il concreto rischio che le somme dovute al sig. EN da parte delle numerose amministrazioni destinatarie del provvedimento siano ben superiori.

Nel caso in esame, pertanto, il sacrificio del privato a tutela delle risorse pubbliche si rivela del tutto sproporzionato e si traduce in un indebito chiaramente individuata, né individuabile.

In altri termini, è il mancato riferimento, nel provvedimento di fermo, alla misura del presunto diritto di credito a destare forti perplessità in ordine al corretto utilizzo dello strumento cautelare, dal momento che il EN risulterebbe d di un indefinita somma a titolo di danno da reato, in assenza di alcun criterio di quantificazione.

La mancanza assoluta di quantificazione elide in radice ogni dubbio circa la sussistenza in concreto del fumus, posto che la ragionevole esistenza e la non manifesta infondatezza del credito, quali requisiti normativamente legittimanti riconosciuti dalla richiamata giurisprudenza, presuppongono che effettuato una valutazione, seppur sommaria, Per queste stesse ragioni, lo strumento cautelare azionato non si appalesa neppure rispettoso del principio di proporzionalità, sotto il profilo della congruità tra mezzo impiegato e fine da perseguire: il presunto credito erariale, essendo non quantificato, una misura amministrativa che comprime in modo illimitato i diritti di credito del privato.

Né a diverse conclusioni circa la sussistenza dei presupposti di legge de quo conduce la circostanza che medio tempore il procedimento penale per corruzione aggravata e continuata si sia concluso con la sentenza di condanna emessa dal Tribunale ordinario penale di Roma e depositata in limine iudicii In virtù del principio tempus regit actum, ai fini della valutazione della 69 R.D. n. 2440/1923, infatti, rileva la situazione di fatto e di diritto esistente Similmente, non coglie nel segno la notazione formulata dalla difesa sul principio di proporzionalità, quale gemmazione del generale principio di legalità cautela amministrativa.

Come condivisibilmente fatto presente dalla Procura Generale, il fermo amministrativo si connota dei caratteri dell eccezionalità e temporaneità, stante la sua intrinseca natura di strumento autoritativo in grado di comprimere la sfera giuridica del privato.

Per tali caratteri, soggiace a stretta legalità, di cui il principio di proporzionalità, di matrice eurounitaria, costituisce promanazione, presidio di equilibrio tra giuridica del privato.

che la ragione del credito sottostante al fermo si riferisca a crediti non ancora liquidi ed esigibili, il provvedimento amministrativo che su di essi si fonda deve essere speso dalla difesa odierna appellante allorquando invoca gli artt. 86 e 53 c.g.c. per sostenere la non necessità, , di quantificazione del danno in sede di denuncia della notitia damni.

Non sfugge, al riguardo, denunciante, ove si di valutare, in sede di proposizione della domanda, tanto di cognizione, quanto di tutela cautelare, i responsabilità amministrativo/contabile, tra i quali, relativamente al danno, figura se non del relativo, preciso ammontare, quantomeno dei criteri per la sua determinazione.

A ciò, da ultimo, si aggiunga la diversità ontologica tra la finalità compensativa, di matrice civilistica, dello strumento cautelare del fermo reso namento in forza delle previsioni n. 2440/1923, rispetto alla finalità, risarcitoria e recuperatoria, connessa al diverso istituto della costituzione di parte civile in sede di processo penale, nonché rispetto alla ancora distinta finalità nel giudizio di responsabilità azionabile dinnanzi al Giudice contabile.

3. Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, l infondato e deve essere rigettato, con conseguente conferma, nei termini di cui alla presente parte motiva, della decisione resa dalla Sezione giurisdizionale regionale per il Lazio n.189 del 2025.

4. Quanto alle spese di difesa e di giudizio, sussistono giusti motivi per disporne la compensazione

P.Q.M.

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE TERZA GIURISDIZIONALE CENTRALE D APPELLO

definitivamente pronunciando, nel giudizio di responsabilità, iscritto al n.

62249 del registro di segreteria:

della Sezione giurisdizionale regionale per il Lazio, n. 189 del 7 aprile 2025.

Spese compensate.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 26 novembre 2025.

L ESTENSORE IL PRESIDENTE

Dott.ssa Oriella Martorana Dott.ssa Giuseppina Maio F.to digitalmente F.to digitalmente Depositata il

IL DIRIGENTE