n. 30924 Sent. 37/2026

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia composta dai seguenti Magistrati:

ON MA CA Presidente AE TA Giudice ER BE Giudice relatore ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità amministrativa iscritto al n. 30924 del registro di segreteria, promosso dalla Procura regionale nei confronti di:

MA OI nato a [...] il [...] e residente in Tavernerio (CO), C.F.: [...], rappresentato e difeso dall’Avv. Mario Botta ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Como, Via Rovelli n. 10, come da procura in calce alla comparsa di costituzione.

Uditi, all’udienza del 29 gennaio 2026, con l’assistenza del Segretario Maria Giovanna Porcu, il PM Daniela Dell’Oro e l’Avv. Mario Botta per il convenuto.

FATTO

La Procura regionale, con atto depositato il 2.7.2025, ha citato in giudizio OI TE, presidente e commissario del Comitato della Croce Rossa di Como, al fine di sentirlo condannare al pagamento della somma complessiva di euro 237.655,63, a titolo di risarcimento del danno patrimoniale cagionato allo stesso Comitato per il periodo dal 2014 al 2020, articolato in varie voci.

In ambito disciplinare il convenuto è stato destinatario di due procedimenti disciplinari che ne hanno messo in luce la mala gestio a danno delle finanze dei comitati da lui presieduti e il contributo causale nel dissesto del Comitato di Como (dichiarato dal Consiglio direttivo nazionale con delibera del 7 febbraio 2020 n. 10, cui seguiva il commissariamento) e ne hanno portato alla radiazione il 3.2.2021.

A carico del medesimo veniva avviato anche un procedimento penale per peculato ex art. 314 c.p. (poi derubricato in appropriazione indebita ex art. 646 c.p.) avanti il Tribunale di Como (n. 1434/20 RGNR) e adottato in tale sede decreto di sequestro preventivo ex artt. 321 e 322 c.p.p. fino alla concorrenza di euro 134.873,40. Con sentenza del 6.11.2025 n. 1236 il Tribunale di Como dichiarava di non doversi procedere nei confronti dell’imputato per mancanza di valida querela, essendo stata questa presentata dal Comitato nazionale e non dal Comitato di Como, entrambi articolazioni della CRI, ma costituite, a seguito del D.lgs. n. 178/2012 di riforma della CRI, in associazioni di diritto privato distinte e autonome sul piano giuridico e patrimoniale. Il convenuto veniva altresì imputato del reato di falso ideologico ex art. 479 c.p. per l’alterazione del risultato di esercizio del bilancio 2018 del Comitato di Como, accusa da cui era poi assolto in via definitiva con sentenza della Corte di Appello di Milano del 10.6.2025 n. 2895, venendo esclusa in capo al medesimo sia la qualifica di pubblico ufficiale che quella di incaricato di pubblico servizio.

Le voci di danno erariale contestate dalla Procura regionale nel presente giudizio sono le seguenti:

1) spese conseguenti alle azioni giudiziarie promosse dai Comitati di Cantù, Lomazzo e Uggiate Trevano nei confronti del Comitato di Como per ottenere rimborsi che il convenuto avrebbe dovuto disporre in loro favore, per euro 43.598,90 (cfr. citaz. pagg. 12-18);

2) spese relative alla perizia contabile sulla situazione finanziaria del Comitato di Como commissionata dal Comitato centrale alla società Axerta nel 2023, per euro 39.133,33 (cfr. citaz. pag. 18);

3) spese disposte dal convenuto a carico del Comitato di Como, ma non rimborsate dall’Azienda Regionale Emergenze e Urgenze (AREU) in base alla convenzione in essere con lo stesso Comitato e dirottate a suo favore per euro 36.400,62 (cfr. citaz. pagg. 22-24);

4) rimborsi spese privi di documentazione giustificativa a danno del Comitato di Como per euro 17.027,00 (cfr. citaz. pag. 24);

5) rimborsi spese privi di documentazione giustificativa a danno del Comitato di Lipomo per euro 10.736,89 (cfr. citaz. pagg. 25-26);

6) utilizzo indebito di ticket restaurant, acquistati dal Comitato di Como ad uso del solo personale dipendente e non dei volontari, per euro 12.040,00 (cfr. citaz. pag. 26);

7) utilizzo indebito delle carte di credito intestate al Comitato di Como per euro 17.718,89 (cfr. citaz. pag. 27);

8) acquisto a titolo personale di autovetture con uso indebito di bonus spettanti al Comitato di Como per euro 22.000,00 (cfr. citaz. pagg. 28-35);

9) acquisto personale e a titolo gratuito di automezzi donati al Comitato e successivamente rivenduti a terzi con ingiusto profitto di euro 61.000,00 (cfr. citaz. pagg. 35-44);

il tutto dettagliato in citazione (pagg. 16-44).

Con la comparsa di costituzione ritualmente depositata in data 30.12.2025 il convenuto eccepisce in via preliminare il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, evidenziando che i comitati provinciali e locali della CRI, dopo la riforma di cui al D.lgs. n. 178/2012, sono divenuti soggetti di diritto privato (quali associazioni riconosciute) con conseguente esclusione del rapporto di servizio e della configurabilità come erariale del danno provocato dai loro agenti (cita in senso conforme Sez. Piemonte n. 127/2020). A tal fine evidenzia come il Tribunale di Como, nella sentenza di proscioglimento n. 1236/2025, abbia affermato la natura privatistica dei comitati della CRI e dei fondi da questi gestiti, escludendo la ricorrenza di offese a interessi pubblici tutelabili in sede penale senza querela di parte, e così la Corte di Appello di Milano nella sentenza di assoluzione n. 2895/2025, non ravvisando la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di p.s. in capo al OI. Eccepisce quindi la prescrizione quinquennale, essendo stato notificato l’invito a dedurre solo il 19.2.2025, oltre il quinquennio dal commissariamento del Comitato di Como, che aveva privato il convenuto di ogni ruolo operativo, in data 7.2.2020. Nel merito argomenta per l’assoluzione e, in difetto, per la riduzione del danno addebitabile, osservando come tutti i danni contestati (spese legali dei comitati, rimborsi AREU, rimborsi chilometrici, utilizzo indebito di carta di credito, ticket restaurant, bonus auto e acquisto indebito di automezzi) riguardino fondi e patrimonio di soggetti privati e non risorse pubbliche. Mancherebbe comunque la prova dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave così come definiti in sede normativa. La difesa riferisce inoltre che nei confronti del convenuto è pendente azione di responsabilità civile promossa dal Comitato di Como per gli stessi fatti. In merito alle specifiche contestazioni adduce argomenti e offre documentazione volti a dimostrare che rimborsi e spese riguardano fondi che non hanno natura pubblicistica, che i rimborsi chilometrici sono giustificati da attività istituzionali, che i ticket restaurant sono stati utilizzati per spese di rappresentanza e non per fini personali, che le spese effettuate con la carta di credito sono pertinenti alle attività associative e, quanto all’acquisto degli automezzi, che non vi è prova di arricchimento personale, né di un danno effettivo per il Comitato.

All’udienza del 29 gennaio 2026, data per letta su consenso del PM e del difensore del convenuto la relazione della causa, le parti hanno illustrato e richiamato le conclusioni in atti e il giudizio è stato trattenuto a decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il Collegio deve pronunciarsi, in via pregiudiziale, sulla eccezione di difetto di giurisdizione sollevata da parte convenuta.

Secondo la difesa, i comitati territoriali della CRI, dopo la riforma di cui al D.lgs. n. 178/2012, sono divenuti soggetti di diritto privato nella forma di associazioni riconosciute, con conseguente esclusione del rapporto di servizio e della natura erariale del danno causato dai loro agenti.

Il PM, nella discussione orale, ha argomentato in favore del permanere della giurisdizione contabile, evidenziando che il regime giuridico non è dirimente ai fini della giurisdizione, poiché anche un soggetto privato può essere convenuto avanti il giudice contabile in considerazione della prevalente natura pubblica dello scopo perseguito e delle risorse finanziarie utilizzate, e che la CRI è indubbiamente beneficiaria di contributi pubblici. Ha citato a sostegno Cass. S.U. nn. 7645/2020 e 15594/2014.

1.2. A parere del Collegio, l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa è fondata.

Va innanzitutto ricordato che, secondo il noto insegnamento della Suprema Corte (cfr., per tutte, S.U. n. 10374/2007), al fine della verifica della giurisdizione si deve avere riguardo al petitum e alla causa petendi sostanziali fatti valere con la domanda giudiziale, rilevando a tal fine la intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, individuata con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione ossia, nella specie, la lesione del patrimonio del comitato territoriale della CRI per effetto della mala gestio del convenuto, che ne era il presidente.

Va ancora premesso che è pacifica la qualità formalmente privata del soggetto agente, come convenuto in giudizio. Egli infatti ha operato, nel periodo per cui è causa (2014-2020), sulla base di un rapporto a titolo gratuito con il comitato territoriale della CRI, che già aveva natura di associazione con personalità giuridica di diritto privato (cfr. art. 1 bis del D.lgs. n. 178/2012).

È inoltre pacifico che l’azione di specie è volta al ristoro di un danno (articolato in varie voci) arrecato al patrimonio del Comitato della CRI di Como come effetto di spese e appropriazioni illecite.

1.3. Ancora in via di premessa, è opportuno qui rammentare il noto e costante orientamento della Corte di cassazione (cfr., per tutte, S.U. n. 20075/2013) secondo cui, in linea generale, esula dall'ambito della giurisdizione contabile la responsabilità degli amministratori delle società pubbliche e, a fortiori, delle società private, anche se destinatarie di fondi pubblici, per il pregiudizio arrecato al patrimonio di queste e spetta conseguentemente al giudice ordinario la giurisdizione in ordine all'azione di risarcimento dei danni subiti dalla società, anche se a partecipazione pubblica, per effetto di condotte illecite di amministratori o dipendenti, non essendo in linea di principio configurabile, avuto riguardo all'autonoma personalità giuridica della società, né un rapporto di servizio tra l'agente e l'ente pubblico titolare di una partecipazione nella società o contributore, né un danno direttamente arrecato allo Stato o ad altro ente pubblico, idonei a radicare la giurisdizione della Corte dei conti. Come noto, fanno eccezione al suddetto principio le società in house, dove, in ragione delle loro particolari caratteristiche o disciplina normativa, vi è un sostanziale annullamento della distinzione tra soggetto pubblico partecipante e società partecipata.

Sulla sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti per i danni cagionati alle fondazioni costituite con finanziamento pubblico e non aventi scopo di lucro, la Corte di Cassazione (S.U. n. 2584/2018) ha affermato che l’azione di risarcimento dei danni cagionati dagli amministratori ad un ente di diritto privato può rientrare nell’alveo della giurisdizione contabile soltanto nelle ipotesi in cui l’ente possa essere qualificato, sulla base delle specifiche disposizioni che lo regolano, una p.a. in senso sostanziale, con la conseguenza che detta giurisdizione deve essere esclusa per i danni subiti dalle fondazioni operanti in regime privatistico, non risultando a ciò sufficiente la finalità di interesse pubblico della loro attività (cfr. Sez. Lombardia n. 166/2024 sulla Fondazione Lombardia Film Commission, Sez. Piemonte n. 31/2022 sulla Fondazione per il Libro di Torino).

1.4. Venendo ora al caso di specie, va ricordato che la Croce Rossa Italiana è stata privatizzata, assumendo la forma di associazione di diritto privato, con il citato D.lgs. n. 178/2012 (art. 1). Nel 2013 ne è stato approvato lo statuto con conseguente trasformazione delle articolazioni territoriali, i comitati locali e provinciali, in associazioni con autonoma personalità giuridica di diritto privato a far data dal 1° gennaio 2014 (cfr. art. 1 bis del D.lgs. cit. come introdotto dall’art. 4 del D.L. n. 101/2013 convertito nella L. n. 125/2013).

La riforma ha inteso rimediare alla perenne situazione di precarietà contabile, dovuta alla mancata approvazione dei bilanci degli enti decentrati e alle diseconomie che avevano condotto a un commissariamento della CRI di durata ventennale e causato una pesante situazione debitoria. La trasformazione della CRI da ente pubblico (a base associativa) in persona giuridica di diritto privato, ancorché di interesse pubblico ed ausiliaria dei pubblici poteri nel settore umanitario, denominata “Associazione della Croce Rossa italiana” e iscritta nel registro nazionale del “Terzo settore”, ha seguito un percorso graduale e transitorio, passando per l’istituzione dell’Ente strumentale (art. 2), soggetto-ponte volto a favorire il subentro della neoistituita associazione al preesistente ente pubblico (art. 3), dei quali sono contestualmente disciplinati la liquidazione e i rispettivi rapporti giuridico-patrimoniali, il trasferimento dei beni e del personale (artt. 4, 5, 6 e 8) e le modalità di finanziamento (artt. 1, comma 6, 2, comma 5, e 8, comma 2).

L’attribuzione della personalità giuridica di diritto privato alla CRI è stata ritenuta senz’altro coerente con i vincoli internazionali, che sono in favore di una struttura non governativa delle Croci Rosse e delle Mezzelune Rosse, e con la vocazione solidaristica e di volontariato a svolgere rilevanti funzioni di interesse generale, a livello nazionale e internazionale, trovando una diretta copertura costituzionale nell’art. 118, quarto comma, Cost., che, in una ottica di sussidiarietà orizzontale, impegna la Repubblica a favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale (cfr. Corte cost. n. 79/2019).

1.5. Non v’è dubbio che al tempo in cui si collocano le condotte contestate al convenuto (2014-2020) e sono maturati i presupposti per il radicamento della giurisdizione, i comitati locali e provinciali della CRI erano soggetti privati. Invero, ai sensi dell’articolo 1 bis del D.lgs. n. 178/2012 cit. “I comitati locali e provinciali esistenti alla data del 31 dicembre 2013, ad eccezione dei comitati provinciali delle province autonome di Trento e di Bolzano, assumono, alla data del 1º gennaio 2014, la personalità giuridica di diritto privato, sono disciplinati dalle norme del titolo II del libro primo del codice civile e sono iscritti di diritto nella sezione organizzazioni di volontariato del registro unico nazionale del Terzo settore”.

Ciò significa che al gennaio 2014 il Comitato locale di Como, soggetto individuabile ed individuato come danneggiato e presso cui operava il convenuto era soggetto giuridico di diritto privato.

1.6. Va ancora precisato che, con riferimento alle voci contestate in citazione, nemmeno sarebbe ravvisabile un danno risarcibile in capo agli enti centrali della CRI, per cui la privatizzazione ha avuto effetto con diversa decorrenza.

Ai sensi dell’art. 1 del menzionato D.lgs. n. 178 “Le funzioni esercitate dall'Associazione italiana della Croce rossa (CRI), di seguito denominata CRI, di cui al comma 4, sono trasferite, a decorrere dal 1º gennaio 2016, alla costituenda Associazione della Croce Rossa italiana, di seguito denominata Associazione, promossa dai soci della CRI, secondo quanto disposto nello statuto di cui all'articolo 3, comma 2” (i compiti di cui al richiamato comma 4 sono quelli propri della precedente Croce Rossa ossia di assistenza sanitaria in senso lato attraverso una rete di volontari estesa a tutto il territorio nazionale), mentre, ai sensi del successivo articolo 2 “La CRI è riordinata secondo le disposizioni del presente decreto e dal 1º gennaio 2016 fino alla data della sua liquidazione assume la denominazione di «Ente strumentale alla Croce Rossa italiana», di seguito denominato Ente, mantenendo la personalità giuridica di diritto pubblico come ente non economico, sia pure non più associativo, con la finalità di concorrere temporaneamente allo sviluppo dell'Associazione”. La vecchia CRI è stata dunque posta in liquidazione assumendo la denominazione di Ente strumentale alla CRI e contestualmente ha iniziato ad operare la nuova associazione di tipo privatistico. Ed è quest’ultima (cfr. art. 1, comma 4 cit.) ad assumere le funzioni proprie della Croce Rossa, mentre all’Ente strumentale, rimasto in regime di diritto pubblico, viene demandata esclusivamente la fase liquidatoria (art. 2, comma 3) e di assistenza nell’organizzazione iniziale della nuova associazione.

Tuttavia, se ciò spiega come la privatizzazione abbia interessato comitati territoriali e Comitato centrale con tempi diversi, dal 2014 i primi e dal 2016 il secondo, non incide sulla separazione, gestionale e contabile, tra i predetti (cfr. l’art. 4 del D.M. 16 aprile 2014, recante le disposizioni attuative). Anzi, il D.lgs. n. 178 cit. (cfr. art. 4) ha anche istituito una gestione separata e a stralcio per il ripiano dei debiti anteriori alla privatizzazione.

E’ vero poi che, ai sensi dell’articolo 6, “Alla data del 1º gennaio 2016 il personale della CRI e quindi dell'Ente è utilizzato temporaneamente dall'Associazione, mantenendo il proprio stato giuridico e il proprio trattamento economico a carico dell'Ente” e che “A decorrere dalla data di determinazione dell'organico dell'Associazione e fino al 31 dicembre 2017, il personale della CRI può esercitare l'opzione tra la risoluzione del contratto con l'Ente e la contestuale assunzione, se in possesso dei requisiti qualitativi richiesti e nei limiti dell'organico, da parte dell'Associazione ovvero la permanenza in servizio presso l'Ente”, ma ciò riguarda solo il personale dipendente (e non quello volontario), che comunque dal 2018, salvo diversa opzione, è in forza, con regime privatistico, presso la neocostituita associazione o le relative articolazioni territoriali.

I danni per cui è causa, così come contestati al convenuto, afferiscono direttamente al patrimonio del comitato territoriale, trattandosi di esborsi o mancate entrate che hanno avuto luogo successivamente alla privatizzazione ossia in data posteriore al 1° gennaio 2014, salvo che per la voce riguardante la perizia contabile commissionata dal Comitato centrale. Anche tale spesa tuttavia, risalendo al 2023, si colloca in un momento successivo alla privatizzazione dell’ente centrale, avvenuta, come detto, il 1° gennaio 2016.

Tutti i danni suddetti, quindi, non possono giuridicamente qualificarsi come erariali, avendo interessato il patrimonio appartenente a soggetti privati.

1.7. Infine, non rilevano le finalità di interesse generale della CRI, né l’erogazione di contributi pubblici, laddove vi sia stata (avendo le fonti di finanziamento della CRI e delle sue articolazioni territoriali varia natura e provenienza). In disparte l’individuazione di un diverso soggetto danneggiato rispetto a quello indicato in citazione, mancherebbe a tal fine (né è stato dedotto o provato) il necessario schema programmatorio in grado di attrarre la predetta erogazione nell’alveo della giurisdizione contabile sui soggetti privati percettori di finanziamenti pubblici.

Non appaiono pertinenti i precedenti citati dal PM nella discussione orale a sostegno della propria posizione (Cass. S.U. nn. 7645/2020 e 15594/2014). Essi invero riguardano enti soggetti a regime giuridico speciale (rispettivamente l’Empam e l’Anas) non ricorrente nella specie.

2. Conclusivamente deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti sulle domande proposte da parte attrice ed indicato, ai sensi dell’art. 17 c.g.c., il giudice ordinario quale giudice che ne è fornito.

3. Non vi è luogo a pronuncia sulle spese nei confronti del Procuratore regionale della Corte dei conti, stante la sua posizione di parte solo in senso formale. In questa sede, infatti, il Procuratore regionale, così come non può essere destinatario di una pronuncia attributiva della rifusione delle spese quando soccombenti risultino i suoi contraddittori, così non può sostenere l’onere delle spese processuali nel caso di sua soccombenza, come nella specie, al pari di ogni altro ufficio del pubblico ministero (cfr. Cass. S.U n. 15893/2022).

Né, d’altra parte, vi è luogo a liquidazione delle spese in favore del convenuto ai sensi dell’art. 31, comma 2 c.g.c., sia in quanto non ne ricorrono i presupposti (non è stata resa una pronuncia di assoluzione, ma di rito), sia in quanto non vi sarebbe, per le ragioni esposte, una “amministrazione di appartenenza” alla quale addossare tali spese.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia, definitivamente pronunciando

DICHIARA

il difetto di giurisdizione della Corte dei conti sulle domande proposte da parte attrice per esserne fornito il giudice ordinario.

Nulla per le spese.

Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 29 gennaio 2026.

L’Estensore Il Presidente

ER BE ON MA CA

firmato digitalmente firmato digitalmente Depositata in segreteria il giorno 20/02/2026 Il Direttore di Segreteria

OR EL

firmato digitalmente