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69/0 5 Udienza pubblica
4 novembre 2004 ^SENTENZAREPUBBLICA ITALIANA ^N. 1508 IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
REGISTRO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE GENERALE ^N. 2504/04 SEZIONE VI PENALE
Composta dagli Ill.mi Sigg.:
Dott. Bruno Oliva Presidente

1.Dott. Francesco Serpico Consigliere
2.» Nicola Milo
3.» Massimo Dogliotti
4. » Domenico Carcano
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Sui ricorsi proposti da IG CI, nato in [...] il 19 marzo
1939, e da GI AC, nato in [...] il [...], contro la sentenza 9 luglio 2003 della Corte d'appello di L'Aquila.
Sentita la relazione fatta dal Consigliere Domenico Carcano. Udito il pubblico. ministero, in persona del dr. Vincenzo Geraci, sostituto Procuratore generale, che ha concluso per l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata.

Ritenuto in fatto
1.- IN NO e IG AR ricorrono contro la sentenza 15 luglio
2003 della Corte d'appello di Caltanissetta, che ha dichiarato estinto per prescrizione il
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delitto di abuso d'ufficio, in riforma della decisione del primo giudice che aveva condannato solo AR ed assolto NO dal delitto de quo.
La Corte d'appello ha condiviso le conclusioni raggiunte dal primo giudice sulla sussistenza della responsabilità di AR ed ha disatteso le censure mosse dalla difesa alla decisione del Tribunale. Mentre, ha accolto l'appello proposto dal pubblico ministero contro la assoluzione di IN NO e ha giustificato il proprio dissenso rispetto alla decisione del primo giudice in ordine alla configurazione del concorso morale. Ed ha, poi, ritenuto che il sindaco LU NO avesse concorso nel delitto de quo inducendo il AR, delegato in sua sostituzione alla trattazione della pratica, a provvedere speditamente all'adozione del provvedimento richiesto.
In particolare, la Corte territoriale ha confermato la ricostruzione operata dal primo
1 giudice circa la sussistenza degli elementi richiesti per la configurazione del delitto di abuso in atti d'ufficio nel rilascio, da parte di AR quale vice sindaco del comune di Pietraperzia, di una autorizzazione sanitaria per l'oleificio gestito dalla Srl
LV NO, che annoverava tra i propri soci il sindaco in carica del Comune,
LU Palasciono, ed il cui rappresentante legale era il figlio di quest'ultimo, LV
NO.

2.1. I ricorrenti deducono, come prima censura, la inosservanza ed erronea applicazione della legge penale e di altre norme giuridiche, quali gli artt. 129 c.p.p. e 323
c.p. e gli artt. 12 dello Statuto della Regione siciliana e 13 d.c.s. 25 marzo 1947, n. 204.
A suo avviso, i giudici di merito hanno erroneamente ritenuto la configurazione del delitto di abuso d'ufficio, nonostante la mancanza dell'indispensabile elemento costitutivo della violazione di norma di legge o di regolamento. Anzitutto, l'evocato art. 5 del decreto 22 luglio 1994 dell'assessorato alla sanità della Regione Sicilia non prevede parere o istruttoria positivi da parte del competente servizio di igiene pubblica della U.S.L., in secondo luogo, il citato decreto non può essere annoverato tra le fonti regolamentari da adottare, invece, nelle forme e con le modalità stabilite dall'art. 12 1
della Statuto della Regione.
Ne consegue, rilevano i ricorrenti che non vi era alcun obbligo del vice sindaco di attendere una istruttoria positiva da parte del competente servizio di igiene, ma, anche là dove dovesse ritenersi la esistenza di tale obbligo, non si era in presenza di un obbligo imposto da una fonte regolamentare e, pertanto, la sua inosservanza non avrebbe potuto integrare l'elemento costituivo richiesto per la configurazione del delitto di abuso d'ufficio.

2.2. Con un secondo motivo, i ricorrenti denunciano l'inosservanza ed erronea applicazione della legge penale e di altre norme giuridiche, quali gli artt. 129 e 323 c.p. nonché gli artt. 516, 521 e 522 c.p.p.. Ad avviso dei ricorrenti, la Corte d'appello ha mutato l'oggetto della contestazione allorché ha giustificato la sussistenza della violazione di norme di legge, facendo ricorso all'art.3 della legge n.241 del 1990, nonostante il capo di imputazione - come ab origine contestato e rimasto inalterato per tutto il corso del procedimento - non contenesse riferimento alcuno alla legge de qua.
Peraltro, sostengono i ricorrenti, la norma invocata non prevede alcun obbligo di istruttoria, bensì è diretta a semplificare l'azione amministrativa mediante una istruttoria rapida e snella, e come tale non avrebbe potuto integrare il precetto penale di cui all'art. 323 c.p..
La violazione de qua, ritenuta dalla Corte di merito come elemento integrante l'art. 323 c.p., non é stata oggetto di contestazione durante tutto il corso del procedimento e, pertanto, vi è stata una inosservanza dell'art.516 c.p.p. da cui dovrebbe conseguire la nullità della sentenza impugnata.

2.3. Con un terzo motivo, i ricorrenti deducono una ulteriore inosservanza delle disposizioni che avrebbero dovuto imporre una pronuncia di proscioglimento nel merito, anziché la declaratoria di estinzione del reato per prescrizione.
3 Secondo i ricorrenti, la pronuncia di proscioglimento ex art. 129, comma 2, c.p.p. sarebbe stata imposta anche là dove si ritenesse che il CC avesse avuto l'obbligo di fare espletare la istruttoria alla U.S. L., perché la violazione riguarderebbe esclusivamente una norma procedimentale non diretta ad incidere sulla fase decisoria.
In tal senso, pongono in risalto i ricorrenti, si è espressa questa Corte, escludendo che la violazione di mere regole formali o procedimentali possa integrare la violazione richiesta per la configurazione del reato di abuso d'ufficio.
Tale è le sintesi ex art. 173, comma 1, disp. att. c.p.p. dei termini delle questioni poste.
Considerato in diritto
1.- II ricorso è infondato in ogni sua articolazione.
Il ricorrente ripropone questioni di diritto e censure riguardanti la ricostruzione della vicenda alle quali i giudici di merito, di primo e secondo grado, hanno fornito corrette ed esaurienti risposte.
Occorre, preliminarmente precisare che la Corte d'appello ha condiviso e fatto 2 proprie le scelte interpretative del primo giudice, là dove ha posto in risalto che gli elementi contestati nel capo di imputazione erano da ricondurre alla inosservanza del dovere di una istruttoria diretta ad accertare la sussistenza delle condizioni richieste per il rilascio della autorizzazione in parola. Tale snodo argomentativo è collegato agli elementi, riportati nella sentenza di primo grado e condivisi dal giudice d'appello, riferiti a comportamenti coevi e pregressi alla adozione del provvedimento i quali dimostravano nel loro insieme la adozione di un provvedimento in violazione di norme di legge dirette ad imporre l'accertamento di specifiche condizioni oggettive.
Come si già precisato in narrativa, la Corte territoriale ha confermato la ricostruzione operata dal primo giudice circa la sussistenza degli elementi richiesti per la configurazione del delitto di abuso in atti d'ufficio nel rilascio, da parte di
AR quale vice sindaco del comune di Pietraperzia, di una autorizzazione sanitaria per l'oleificio gestito dalla Srl LV NO, che annoverava tra i propri
4 il sindaco in carica del Comune, LU Palasciono, ed il cui rappresentante legale era il figlio di quest'ultimo, LV NO.
Quanto al profilo della violazione di legge, il giudice d'appello ritiene che essa è ravvisabile, piuttosto che nella inosservanza del decreto dell'assessorato regionale richiamato nel capo di imputazione, nella mancata istruttoria della richiesta, imposta dall'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n.241. Violazione di una norma meramente processuale, bensì di una disposizione diretta ad acquisire i dati oggettivi in base ai quali accertare il concreto interesse pubblico al rilascio dell'atto. La predetta violazione, peraltro, era stata intenzionalmente collegata alla soppressione ^di una ^fase procedimentale allo scopo di adottare un provvedimento illegittimo e diretto ad esaudire le aspettative della parte istante. Ad avviso della Corte di merito, la individuazione della
"violazione di norma di legge violata" nei termini indicati non è in contrasto con quanto riportato nel capo di imputazione e non configura la inosservanza degli articoli 516 e
522 c.p.p., tenuto conto, da un lato, che la contestazione in concreto aveva ad oggetto la mancanza di una istruttoria, come poi accertato dal Tribunale, e, dall'altro, che gli imputati sono stati in concreto messi in condizione difendersi in ordine all'episodio loro ascritto.
Quanto al profitto ingiusto, la sentenza impugnata rileva che costituisce "sicuro beneficio economico" il fatto di potere immediatamente iniziare l'attività senza dovere attendere il buon esito degli accertamenti prescritti dalla legge e, "soprattutto, di potersi proporre sul mercato quando l'unico concorrente..." non era stato messo in condizione di operare e, pertanto, “...così da beneficiare, in buona sostanza.....di un regime di monopolio".
Ha ritenuto, la Corte d'appello, che il diretto coinvolgimento del sindaco
NO, a differenza di quanto argomentato al riguardo dal Tribunale, era fondato su diversi elementi, quali le ridotte dimensioni del comune di Pitraperzia e la concreta conciliabilità di dialogo tra NO e AR, entrambe figure di vertice della giunta comunale, sulla trattazione della pratica il cui esito favorevole era di diretto interesse del sindaco NO nonché la ragionevole conclusione che, al di là dello
5 schermo societario, era anche egli uno dei diretti beneficiari dell'atto de quo. A conferma della propria ricostruzione, il giudice d'appello pone in risalto due specifiche circostanze: da un lato, l'esame dell'istanza di LÙ, titolare dell'altro oleificio operante nel medesimo comune, da parte dello stesso sindaco NO, il quale ebbe a disporre
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personalmente la prescritta istruttoria per accertare la sussistenza necessari alla adozione del provvedimento amministrativo;
l'altro, la condotta ex post di NO allorché, pervenuta la nota del servizio competente della U.s.l. contenente rilievi formali “in relazione alla autorizzazione concessa al suo frantoio, ebbe a rispondere personalmente con una articolata lettera di giustificazione, in tal modo "...abbandonando la posizione super partes esteriormente assunta...".
In tal modo ricostruita la vicenda, la Corte d'appello ha escluso la sussistenza delle condizioni richieste per una pronuncia nel merito ex art. 129, comma 2, c.p.p. ed ha dichiarato la estinzione del reato per prescrizione.
-2. Quanto sinora si posto in risalto, rende del tutto evidente la infondatezza dei motivi dei primi due motivi di ricorso.
Il giudice d'appello ha ritenuto che ad integrare "la violazione di norme di legge o di regolamento” non è stata la inosservanza del decreto assessoriale il quale,
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limitandosi a "precisare" modalità di esecuzione e organi competenti, non era fonte del dovere di istruttoria, dovere quest'ultimo che ne costituiva il presupposto, quale regola generale dell'ordinamento tanto da costituire l'inosservanza sintomo di eccesso di potere ancor prima della legge sul procedimento amministrativo, bensì la mancata applicazione dell'art.3 della legge 7 agosto 1990, n.241 in virtù del quale vi deve essere un obbligo di istruttoria.
Indipendentemente dalla contestata natura regolamentare del decreto 22 luglio
1994 dell'assessorato regionale alla sanità, dunque, il giudice d'appello ha ritenuto che la violazione richiesta per la configurazione del delitto di abuso, una volta ricostruita la vicenda nei termini già espressi nella sentenza di primo grado, fosse integrata dalla norma di legge che impone l'espletamento di una adeguata istruttoria prima
6 dell'adozione di un provvedimento amministrativo, in tal modo qualificando giuridicamente i fatti posti al suo esame. La corretta individuazione della fonte del dovere - dovere che enucleato nelle sue connotazioni essenziali nel capo di imputazione e già descritto nella sentenza di primo grado - non integra un mutamento del fatto storico oggetto di contestazione.
Come noto, per aversi mutamento del fatto storico, occorre una trasformazione radicale nei suoi elementi essenziali della fattispecie concreta, tanto da determinare tra il fatto descritto e quello ritenuto in sentenza l'inesistenza di un nucleo comune, identificato nella condotta, e da instaurare tra essi un rapporto non di continenza, ma inconciliabilità ed eterogeneità. Inconciliabilità e eterogeneità che non si ravvisa là dove la enunciazione del fatto storico, immutata nella ricostruzione operata dal giudice di merito, definisca la corretta qualificazione giuridica della inosservanza della legge che con la condotta incriminata ha realizzato.
Non è da revocare in dubbio che l'art.3 della legge n.241 del 1990 abbia introdotto un dovere di istruttoria, nell'ambito dei procedimenti amministrativi che, lungi dall'essere un generico dovere riconducibile al principio di buon andamento, configura uno specifico dovere di istruttoria, prima della adozione del provvedimento conclusivo, delle cui risultanze debba darsi conto nella motivazione posta fondamento della decisione adottata.
Questa la conclusione raggiunta da entrambi i giudici di merito, là dove pongono in risalto la mancanza di una istruttoria preventiva “necessaria” per il rilascio del provvedimento a utorizzativo, che nel caso concreto a vrebbe dovuto essere diretta a verificare le condizioni igienico sanitarie dei locali sede dell'oleificio. Accertamenti, che svolti ex post dagli uffici della U.S.L., ne hanno, poi, confermato la carenza.
2.1. - Altrettanto infondata l'ultima censura con la quale si denuncia, sempre sotto il profilo della legalità del provvedimento adottato, la natura meramente procedimentale della norma violata che, come tale, non avrebbe potuto intergare la violazione richiesta per la configurazione del delitto di abuso d'ufficio.
7 In realtà, questa Corte si è espressa nel senso, pressoché costante, che non integra l'elemento materiale del delitto di abuso di ufficio la inosservanza di norme destinate a svolgere la loro funzione soltanto all'interno del procedimento e genericamente strumentali alla regolarità del servizio, al pari della violazione di norme di mero principio (ex plurimis, Sez.VI, 1 marzo 1999, Scarsi, r.v.213918; id. 24 settembre 2001,
Nicita, rv.220935).
Non può che essere qui ribadito questo indirizzo che non smentisce, però, le conclusioni raggiunte dalla Corte di merito, poiché esso impone la esatta individuazione del significato normativo della disposizione violata, indipendentemente della sua collocazione formale e sistematica nell'ambito di una disciplina diretta a regolare il procedimento.
Il dovere di effettuare, a norma dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n.241, una istruttoria adeguata alla adozione dello specifico provvedimento richiesto, delle cui risultanze vi è obbligo di dar conto nella motivazione dell'atto, si pone, oltre che come norma diretta a regolare il procedimento, anche come disposizione alla quale va riconosciuto una indubbia influenza nella fase cognitiva e valutativa della amministrazione. La verifica oggettiva delle condizioni richieste per la adozione di un provvedimento, non soddisfa solo una generica regolarità procedurale del servizio, bensì, al pari di ogni attività cognitiva, incide nella fase decisoria e, come tale, si configura quale violazione di una norma che rappresenta il nucleo essenziale della composizione degli interessi, pubblico e privato, coinvolti nelle valutazioni che gli organi pubblici sono chiamati ad esprimere.

3. In conclusione, la plausibile ricostruzione in fatto degli elementi richiesti per integrare il reato addebitato ai ricorrenti e la corretta applicazione delle norme di legge sostanziale e processuale escludono la sussistenza delle condizioni richieste per un proscioglimento dall'art. 129, comma 2, c.p.p...
A norma dell'art.616 c.p.p., al rigetto consegue la condanna dei ricorrenti in solido al pagamento delle spese processuali.
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P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti in solido al
Così deciso in Roma il 4 novembre 2004.
Il Consigliere estensore
Domenico Carcano
IL CANCELLIERE C1 SUPER Lidia Scalia
Geile
pagamento delle spese processuali.
Il Presidente
Bruno Oliva
Brannoblis
Depositato in Cancelleria
4 GEN 2005 IL CANCELLIERE C1 SUPER
قصود
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