Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Renato SGROI - Presidente -
Dott. Vincenzo FERRO - Consigliere -
Dott. Giovanni VERUCCI - Consigliere -
Dott. Giuseppe MARZIALE - Consigliere -
Dott. Stefano BENINI - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AG OV Ved. VIGLONGO, domiciliata in ROMA presso la CANCELLERIA CIVILE della CORTE SUPREMA di CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall'avvocato LUIGI MAZZÙ, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI TORINO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA PANAMA 12, presso l'avvocato MASSIMO COLARIZI, che lo rappresenta e difende unitamente all'Avvocato MIRAVALLE LUCIANO, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 764/97 della Corte d'Appello di TORINO, depositata il 04/06/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/12/98 dal Consigliere Dott. Stefano BENINI;

udito per il resistente, l'Avvocato Colarizi, che ha chiesto il rigetto del ricorso;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Aurelio GOLIA che ha concluso per il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 3.6.1993 AR AN conveniva in giudizio il Comune di Torino davanti al Tribunale di Torino, chiedendo pronunciarsi la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità insita nell'approvazione di p.e.e.p., in cui era stato a suo tempo (nel 1979) ricompreso un immobile di sua proprietà, successivamente ceduto (1981) all'amministrazione nell'ambito della procedura espropriativa, dichiararsi la retrocessione a favore dell'attrice previo pagamento del prezzo perché le opere per cui era stata dichiarata la pubblica utilità non erano state compiute, e condannarsi il convenuto al risarcimento dei danni provocati con il suo illecito comportamento. Si costituiva in giudizio il Comune di Torino contestando il fondamento della domanda, di cui chiedeva il rigetto.
Avverso la sentenza di primo grado, che rigettava le domande dell'attrice, proponeva appello la stessa AR. Con sentenza depositata il 4.6.1997 la Corte d'Appello di Torino rigettava l'appello: non ricorrevano i presupposti della retrocessione, non essendosi verificata una diversa destinazione dell'immobile rispetto a quanto previsto dalla dichiarazione di pubblica utilità. Alla delibera della giunta comunale del 27.12.1989, di cessione alla Toro assicurazioni del diritto di superficie per anni 99 nonché di otto alloggi da mettere a disposizione di famiglie indicate dal Comune, non è mai seguita la stipulazione del contratto;
detta delibera è solo atto preparatorio, e non costituisce di per sè modifica dello strumento urbanistico, dato che l'inclusione di un'area nel peep può essere modificata solo da un atto analogo e contrario, come una variante. Neppure può attribuirsi significato di modifica di destinazione alla delibera di giunta del 5.10.1993 con cui si è disposto il recupero del patrimonio edilizio degradato, non essendovi incompatibilità in astratto tra il risanamento dei propri immobili e la preesistente destinazione ad edilizia economica e popolare.
Avverso la sentenza, notificata il 3.7.1997, propone ricorso per cassazione, notificato l'11.10.1997, la AR, affidandosi a due motivi, al cui accoglimento si oppone con controricorso il Comune di Torino.
Il controricorrente ha depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso, la AR, denunciando violazione e falsa applicazione dell'art. 63 l. 25 giugno 1865 n. 2359, illogicità manifesta, violazione e falsa applicazione di norme di diritto, insufficiente motivazione, censura la sentenza impugnata per aver ritenuto che la mancata conclusione del trasferimento immobiliare fosse la ragione per disattendere la domanda di retrocessione. In realtà, erano venuti meno i presupposti che a suo tempo avevano indotto al procedimento ablativo: ed il Comune, deliberando di vendere il compendio espropriato a prezzi di mercato, aveva dimostrato di non aver realizzato il programma in vista del quale era stata emessa dichiarazione di pubblica utilità, e di aver cercato un'altra destinazione. Con il secondo motivo la ricorrente, denunciando violazione e falsa applicazione dell'art. 28 l.

5.8.1978 n. 457, violazione e falsa applicazione di norme di diritto,
insufficiente motivazione, illogicità manifesta, censura la sentenza impugnata in quanto l'intervento di recupero disposto con la delibera 5.10.1993 è inquadrabile nel concetto di edilizia residenziale, che è cosa ben differente dall'edilizia economica e popolare, perché comporta la costruzione di edifici o alloggi residenziali e negozi, da vendere a prezzo di mercato. Prova ne sia che il Comune ha chiesto e ottenuto dalla Regione Piemonte il finanziamento per i lavori di restauro e risanamento conservativo, per la realizzazione di 11 alloggi di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e unità commerciali. È inoltre improprio riferirsi al risanamento degli edifici degradati, trattandosi, nella specie, di palazzo del '600, con vincolo storico architettonico, ristrutturato nel 1947. Il recupero del patrimonio edilizio e' attuato, ai sensi dell'art. 28, comma 4, l. 457/78, da proprietari singoli o riuniti in consorzio, e l'esproprio è previsto previa diffida nei confronti dei proprietari inerti. Nel quadro della legge 18.4.1962 n. 167, l'espropriazione è disposta a fini sociali, nel sistema della l.457/78, essa è misura suppletiva, destinata a ovviare all'inerzia dei proprietari nell'attività di risanamento del bene degradato. Il ricorso è infondato.
Per quanto concerne il primo motivo, il giudice di merito ha accertato che il proposito di procedere alla cessione della proprietà superficiaria dell'immobile, non ebbe seguito, e che la delibera 27.12.1989 non venne attuata.
Non può sostenersi che pur in assenza di un atto di vendita, la delibera sia per sè sintomatica dell'impossibilità di raggiungere gli effetti previsti dalla dichiarazione di pubblica utilità, in vista dei quali l'espropriazione era stata disposta. La certezza dell'impossibilità assoluta del compimento dell'opera si può desumere da una nuova e diversa destinazione ai beni espropriati, che però deve presentarsi con caratteri di definitività e incompatibilità con l'attuazione dell'opera progettata (Cass.30.10.1968, n. 3632). Caratteri che difettano nella fattispecie:
quanto alla definitività, l'originario proposito di destinare l'immobile a edilizia economica e popolare non viene meno per la semplice delibera di cedere il compendio espropriato ad un terzo, posto che tale cessione non ha mai avuto luogo;
quanto all'incompatibilità, al momento della delibera non attuata era ancora pendente il termine di efficacia del p.e.e.p., e conseguentemente il potere di dar corso alle opere. Con il che il problema è esaurito, sembrando corretta ed esauriente l'argomentazione del giudice di merito che in tal modo smentisce la ravvisabilità del mancato compimento dell'opera quale presupposto per far luogo alla retrocessione: e ciò a non voler cimentarsi sul diverso aspetto della compatibilità della pretesa nuova destinazione, giacché la facoltà di cessione degli immobili acquisiti nell'ambito dei piani di zona, proprio a società assicuratici, oltre che ad enti pubblici e privati, è specificamente prevista dall'art. 45 l.

5.8.1978 n. 457, quale modalità alternativa di attuazione del programma di edilizia residenziale. Le linee ispiratrici degli interventi previsti dalla l. 457/78 sarebbero tuttavia, ad avviso della ricorrente, notevolmente diverse dagli intenti che animavano gli interventi previsti dalla l. 167/62, tanto da indurre a configurare un mutamento, delle opere e della relativa pubblica utilità, rilevante agli effetti della disciplina della retrocessione totale. Con il che si viene al secondo motivo. Che è parimenti infondato.
Il ricorso muove dal presupposto erroneo di una univoca e immutabile funzione dei piani per l'edilizia economica e popolare, che si pretende di collegare inscindibilmente alla finalità di procurare abitazioni alle classi sociali più bisognose. Ragione per la quale il proposito, attuato con la delibera del 1983, di provvedere al recupero e al risanamento dell'immobile espropriato, in applicazione della l.

5.8.1978 n. 457, sarebbe estraneo alle originarie finalità tipiche, dell'edilizia economica e popolare, al perseguimento delle quali si era proceduto ad espropriazione.
Va osservato, in linea preliminare, che la legge 457/78 è parte integrante di un complesso unitario di interventi legislativi, dalla riforma del regime dei suoli e dalla legge sull'edilizia residenziale, alla legge sull'equo canone, interventi destinati a realizzare, nell'intenzione del legislatore, un disegno globale di politica del territorio e della casa. La normativa sull'edilizia residenziale è peraltro in continua evoluzione poiché, come ha di recente riconosciuto la Corte Costituzionale (sentenza 23.4.1998, n. 135), pur non potendo censurarsi la metodica dell'esproprio generalizzato delle aree comprese nel p.e.e.p., una diversa valutazione politica si sta facendo strada in Parlamento, come può desumersi dall'art. 3, comma 75, l. 28.12.1995 n. 549, che ha previsto un programma di dismissione da parte dei Comuni delle aree dei p.e.e.p. concesse in diritto di superficie, o dall'art. 3, comma 63, l. 23.12.1996 n. 662, che ha eliminato ogni limite, minimo e massimo, relativo alle aree, comprese nei piani di zona, che i Comuni possono cedere in proprietà a determinati soggetti. La stessa ricorrente riconosce nella narrativa in fatto, sia nel ricorso che negli scritti difensivi nei precedenti gradi di giudizio, che già con la delibera 27.12.1989 la Giunta municipale aveva constatato che non era stato fino ad allora possibile procedere "alla ristrutturazione con mezzi pubblici" del complesso edilizio. Segno che tale finalità non era estranea ai propositi dell'autorità che procedette all'approvazione del p.e.e.p. nel 1979. Tale circostanza si ricollega alla tematica, per il vero assai dibattuta dalla dottrina, e che ha avuto pronunciamenti contrastanti nella giurisprudenza amministrativa, sull'ammissibilità di interventi di recupero nei centri storici, attuati a mezzo dei p.e.e.p.
La problematica sulla utilizzabilità di tale tipo di strumento urbanistico al fine dell'espropriazione di aree urbanizzate e edificate, per poi procedere al risanamento degli immobili, appare però estranea all'oggetto del contendere, una volta che si constati che, di fatto, nella vicenda che ha interessato l'immobile di proprietà della ricorrente, il p.e.e.p. costituì il presupposto per procedere all'espropriazione (non, o non solo, di aree edificabili, ma anche) del fabbricato, circostanza della cui legittimità ora non può discutersi, posto che la ricorrente fa solo questione di mutamento postumo degli intendimenti amministrativi, manifestati dal Comune con la delibera 5.10.1993, con cui l'ente stabilì di procedere direttamente al recupero edilizio dei propri immobili (e tra questi quello ceduto dalla ricorrente), dopo averli inseriti nel piano di recupero.
In proposito va smentita la ricostruzione che la ricorrente elabora riguardo al servizio pubblico dell'edilizia economica e popolare, nell'espletamento del quale l'espropriazione sarebbe stata disposta, e circa il diverso assetto dato alla materia dalla l. 457/78 - su cui si fonda la delibera del 1993 - che atterrebbe alla distinta materia dell'edilizia residenziale. Con il risultato di censurare il ricorso all'esproprio generalizzato delle aree comprese nei p.e.e.p., quando invece con la l. 457/78, l'ablazione degli edifici è in qualche modo misura suppletiva e sanzionatoria dell'inerzia dei privati che non abbiano provveduto al recupero degli immobili degradati.
Tale ricostruzione non è condivisibile sotto due profili, l'uno attinente alle funzioni dell'edilizia economica e popolare, l'altro alla obliterazione degli aspetti diacronici della vicenda. Sotto il primo profilo, va smentita la convinzione che il sistema legislativo, all'epoca cui si riferiscono l'approvazione del p.e.e.p. e l'espropriazione che ne conseguì, fosse ispirato alla semplice necessità di costruzione di alloggi a favore delle famiglie meno abbienti. Alla fine degli anni '70 il servizio dell'edilizia sociale ha subito gli adattamenti determinati dalle trasformazioni sociali ed economiche, sfociati nella l. 22.10.1971 n. 865 ed in ulteriori misure legislative idonee a porre l'attivita' pubblica di costruzione di fabbricati da destinare ad abitazione, in linea con le esigenze di una società in evoluzione.
La stessa gestazione della fondamentale l. 18.4.1962 n. 167 dimostra che il disegno, originariamente concepito, di acquisizione a basso prezzo, da parte degli enti interessati, di terreni periferici per la costruzione di alloggi a carattere popolare e popolarissimo, venne trasformandosi nel corso della vicenda parlamentare in provvedimento di respiro più ampio, che se da un lato affrontava il problema "della casa" piuttosto che "della casa popolare", superando l'ottica ristretta di uno stato di bisogno contingente e incontenibile nella previsione del fabbisogno abitativo e nella individuazione stessa dei beneficiari, dall'altro attribuiva al piano edilizio, attraverso l'espropriazione generalizzata, i caratteri dello strumento di controllo urbanistico, anche in funzione calmieratrice dei prezzi di tutte le aree edificabili. Aspetto, quest'ultimo, che la successiva l. 22.10.1971 n. 865 contribuiva ad accentuare, mirando ad acquisire all'amministrazione, mediante espropriazione, ampi comprensori di aree non per fini specifici, ma per l'ordinata attuazione del piano regolatore comunale. Questa legge affronta il problema in ottica diversa, considerando il bene-casa come bene sociale assolutamente necessario per lo sviluppo della collettività e quale strumento indispensabile e idoneo alla crescita civile della popolazione. Di modo che viene abbandonato il termine "edilizia economica e popolare" per il termine "edilizia residenziale", che, come chiarirà più tardi l'art.28 l. 30.12.1991, n. 412, indica gli alloggi "acquisiti, realizzati o recuperati, a totale carico, o con concorso, o con contributo dello Stato o della Regione, dagli enti territoriali, ecc.". Ma questo è un processo ideologico evolutivo già compiuto all'epoca cui si riferiscono i fatti. Con il che si smentisce l'assunto secondo cui con la l. 457/78 - che il Comune avrebbe preteso di applicare a posteriori, perseguendo obiettivi diversi da quelli originari - sarebbe avvenuta la trasformazione dell'edilizia economica e popolare in edilizia residenziale, in modo da legittimare una richiesta di retrocessione, per radicale mutamento dell'utilizzazione dei beni espropriati.
La stessa espropriazione di immobili già edificati, che, come si è accennato, la giurisprudenza stentava a ricondurre alle finalità tipiche dell'edilizia economica e popolare, viene legislativamente prevista con l'art. 32 della l. 865/71, a modifica del terzo comma dell'art. 3 della l. 167/62, che nello stabilire che "possono essere comprese nei piani anche le aree sulle quali insistono immobili la cui demolizione o trasformazione sia richiesta da ragioni igienico-sanitarie ovvero sia ritenuta necessaria per la realizzazione del piano", ridisegna la posizione funzionale del p.e.e.p. nel quadro degli strumenti urbanistici offerti dall'ordinamento. Il piano diviene un atto di programmazione urbanistica per la soddisfazione del bisogno abitativo, comprensivo anche di interventi diretti alla trasformazione del patrimonio edilizio. Successivamente, la l. 27.5.1975 n. 166 assegnò fondi, nell'ambito dell'edilizia sovvenzionata, per il "risanamento di complessi edilizi situati nei centri storici" (art. 1) e impose al Comune interessato di indicare le aree da destinare alla realizzazione del programma "nell'ambito dei piani di zona per l'edilizia popolare" (art. 2). E ancora, la l.

5.8.1978 n. 457, nell'introdurre un nuovo e peculiare strumento per il recupero del patrimonio edilizio esistente, stabilì che "...ai piani delle zone da destinare all'edilizia economica e popolare, già approvati alla data di entrata in vigore della presente legge e finalizzati al risanamento del patrimonio edilizio esistente, i Comuni possono attribuire, con deliberazione del Consiglio comunale, il valore di piani di recupero" (art. 34).
La norma viene a creare un anello di congiungimento tra una modalità già praticata di realizzazione delle esigenze connesse alla domanda di abitazioni, quella dell'esproprio di fabbricati, ed uno strumento di nuova concezione, specificamente attagliato al recupero e al risanamento degli immobili degradati, ma pur sempre utilizzabile nel quadro degli interventi del servizio pubblico dell'edilizia residenziale.
Sotto il secondo degli accennati profili, concernenti il secondo motivo dell'impugnazione, la ricorrente applica acriticamente i presupposti che consentono l'espropriazione nel quadro della l.457/78, per riscontrare nell'esproprio generalizzato disposto dal
Comune il mancato rispetto della condizione fondamentale per l'esercizio del potere ablatorio (l'inerzia del proprietario che, viceversa, non era stato posto in condizione di procedere al restauro dell'immobile). In realtà, la condotta dell'amministrazione va diacronicamente inquadrata nell'evoluzione normativa della materia, in modo che essa appare in definitiva rispettosa sia delle finalità che delle modalità d'intervento connesse al servizio dell'edilizia residenziale: prima nell'aver acquisito al patrimonio comunale un edificio, in seguito nell'aver deliberato di procedere al suo risanamento, in virtù della disponibilità degli strumenti normativi (l'art. 28, quinto comma, lett. a, gli consentiva l'intervento, se non altro, come proprietario dell'immobile) e (soprattutto) della provvista di finanziamenti. La sentenza impugnata ha esattamente applicato le normative richiamate, dando adeguata e logica motivazione nel negare i presupposti della domanda di retrocessione, anche con riguardo alla dedotta esistenza del vincolo storico-artistico, che non comporta l'intrasformabilità del bene, ma solo la preventiva necessità di autorizzazione dell'autorità preposta alla tutela del vincolo. La particolarità delle questioni trattate induce alla compensazione delle spese di questo grado.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e dichiara interamente compensate le spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, il 17.12.1998.
Depositata in Cancelleria il 5/3/1999.