CASS
Sentenza 5 settembre 2023
Sentenza 5 settembre 2023
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. I, sentenza 05/09/2023, n. 25892 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 25892 |
| Data del deposito : | 5 settembre 2023 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 12552/2017 R.G. proposto da ABBANOA S.P.A., in persona dell'amministratore unico p.t. Alessandro Ra- mazzotti, rappresentato e difeso dagli Avv. Fabrizio Pietrosanti e Tommaso Paparo, con domicilio eletto in Roma, via di Santa Teresa, n. 23; – ricorrente – contro CONSORZIO DI BONIFICA DELLA SARDEGNA CENTRALE, in persona del pre- sidente p.t., rappresentato e difeso dagli Avv. Arcangelo Guzzo e Claudio Martino, con domicilio eletto in Roma, via A. Gramsci, n. 9; – controricorrente – e COMUNE DI SINISCOLA, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso Civile Sent. Sez. 1 Num. 25892 Anno 2023 Presidente: MELONI MARINA Relatore: MERCOLINO GUIDO Data pubblicazione: 05/09/2023 2 dall’Avv. Angelo Mocci, con domicilio in Roma, piazza Cavour, presso la Can- celleria civile della Corte di cssazione;
– controricorrente – avverso la sentenza della Corte d’appello di Cagliari, Sezione distaccata di Sassari, n. 114/17, depositata il 23 marzo 2017. Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 9 maggio 2023 dal Consigliere Guido Mercolino;
uditi gli Avv. Tommaso Paparo, Arcangelo Guzzo e Angelo Mocci;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale BE CARDINO, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso. FATTI DI CAUSA 1. Il Consorzio di Bonifica della Sardegna Centrale convenne in giudizio il Comune di Siniscola e l'NO S.p.a., per sentirli condannare al pagamento della somma di Euro 1.049.599,96, a titolo di rimborso delle spese e dei costi sostenuti per la gestione degli impianti idrici e fognari comunali nel periodo compreso tra il 1° gennaio ed il 30 settembre 2006. A sostegno della domanda, espose che, durante il periodo di proroga della gestione in economia dei servizi idrici da parte del Comune di Siniscola, l'Au- torità d'ambito regionale aveva disposto, con provvedimento del 24 febbraio 2006, che, in attesa dell'assunzione della gestione del servizio idrico integrato da parte dell'NO, quest'ultima provvedesse alla fatturazione ed alla ri- scossione della relativa tariffa presso l'utenza, con obbligo di trasferire al Co- mune la quota a esso spettante, e con obbligo del Comune di ritrasferirla al Consorzio sino a copertura dei costi di gestione. Aggiunse che il 3 ottobre 2006 era stato sottoscritto un protocollo d'intesa, con cui le parti avevano dato atto del subingresso dell'NO nella gestione del servizio idrico inte- grato, convenendo che il periodo di gestione transitoria sarebbe stato rego- lato da rapporti diretti tra il Comune ed il Consorzio, e precisando che, in relazione a tale periodo, l'NO avrebbe provveduto a rimettere al Co- mune i nove dodicesimi degl'incassi realizzati a seguito della bollettazione, mentre il Comune avrebbe provveduto a regolare i rapporti pregressi con il 3 Consorzio. 1.1. Con sentenza del 24 novembre 2011, il Tribunale di Nuoro rigettò la domanda. 2. L'impugnazione proposta dal Consorzio è stata accolta dalla Corte d'ap- pello di Cagliari, Sezione distaccata di Sassari, che con sentenza del 23 marzo 2017 ha condannato l'NO al pagamento in favore del Consorzio della somma di Euro 1.049.599,96, oltre interessi. Premesso che fino all'assunzione della gestione da parte dell'NO, il servizio idrico e fognario del Comune era stato gestito dal Consorzio, in virtù di una convenzione che poneva a carico dello stesso l'obbligo di procurarsi i mezzi finanziari occorrenti per l'esercizio, mediante la vendita dell'acqua all'u- tenza e la fatturazione alla stessa del costo del servizio, la Corte ha rilevato che nel periodo di gestione transitoria si era verificata una scissione tra la gestione materiale del servizio, con la sopportazione dei relativi costi, che era rimasta a carico del Consorzio, e la fatturazione dei consumi e il reperimento delle risorse finanziarie, che erano stati affidati al nuovo gestore. Tale regime, introdotto dall'Autorità d'ambito con deliberazione n. 257 del 29 dicembre 2004 e ribadito con note dell'11 febbraio 2005 e del 24 febbraio 2006, non poteva ritenersi disciplinato né dall'art. 155 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che si limitava ad indicare i criteri per l'applicazione delle tariffe, né dall'art. 156 del medesimo decreto e dall'art. 15 della legge 5 gennaio 1994, n. 36, riguardanti la diversa ipotesi in cui il servizio fosse gestito separatamente da soggetti diversi, ma dalla regolamentazione previgente, ed in particolare dalla deliberazione del Comune e dall'allegata convenzione, con cui erano stati af- fidati al Consorzio la gestione e la manutenzione degl'impianti idrici e fognari, con l'obbligo di procurarsi i mezzi finanziari necessari mediante la fatturazione al pubblico. A seguito del passaggio della fatturazione in capo al nuovo ge- store, quest'ultimo doveva quindi ritenersi obbligato a rimborsare al Consor- zio quanto dallo stesso anticipato a titolo di costi di esercizio, mentre nessun obbligo di pagamento era configurabile a carico del Comune, esonerato dallo stesso per effetto dell'originaria convenzione e del successivo protocollo d'in- tesa;
ha aggiunto che, in mancanza di un termine dilatorio, l'NO era tenuta al pagamento dei costi di esercizio non appena aveva ricevuto il pos- 4 sesso degl'impianti, non avendo dedotto circostanze ostative addebitabili al Consorzio o al Comune. 3. Avverso la predetta sentenza l'NO ha proposto ricorso per cassa- zione, articolato in quattro motivi, illustrati anche con memoria. Il Consorzio ed il Comune hanno resistito con controricorsi, il primo dei quali illustrato anche con memoria. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo d'impugnazione, la ricorrente denuncia la viola- zione e la falsa applicazione dell'art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, osservando che, nel ritenerla obbligata al pagamento in favore del Con- sorzio, indipendentemente dalla fatturazione e dalla riscossione della quota di tariffa spettante al Comune, la sentenza impugnata non ha tenuto conto della disciplina dettata dal provvedimento del 24 febbraio 2006, non impu- gnato dinanzi al Giudice amministrativo, né disapplicato dal Giudice ordinario, in virtù della quale essa ricorrente era obbligata soltanto nei confronti del Comune, l'obbligazione aveva ad oggetto esclusivamente il versamento della tariffa del servizio reso in economia dal Comune, e l'importo dovuto andava determinato in relazione all'ammontare delle somme fatturate e riscosse. 2. Con il secondo motivo, la ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1235, 1268 e 1269 cod. civ., sostenendo che, nel ri- tenerla obbligata al pagamento direttamente in favore del Consorzio, la sen- tenza impugnata non ha considerato che il trasferimento dell'attività di fattu- razione e riscossione non aveva comportato una novazione soggettiva del rapporto convenzionale intercorrente tra il Comune ed il Consorzio, né la so- stituzione di quest'ultimo con il gestore del servizio idrico integrato, non pre- visti né dal provvedimento del 24 febbraio 2006 né dal successivo protocollo d'intesa. 3. Con il terzo motivo, la ricorrente lamenta la nullità della sentenza im- pugnata, per violazione degli artt. 112 e 161 cod. proc. civ., rilevando che l'accoglimento della domanda proposta nei suoi confronti trova fondamento in un titolo mai dedotto dall'attore, il quale, a sostegno della pretesa avanzata nei confronti di essa ricorrente, non aveva fatto valere un'obbligazione con- 5 trattuale alternativa a quella del Comune, ma una responsabilità solidale de- rivante dalla mancata somministrazione al Comune delle risorse finanziarie necessarie per la soddisfazione del credito. 4. Con il quarto motivo, la ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione dell'art. 1713 cod. civ. e dell'art. 156 del d.lgs. n. 152 del 2006, censurando la sentenza impugnata per aver commisurato l'importo dovuto al credito fatto valere dal Consorzio, anziché alle somme effettivamente incas- sate da essa ricorrente, come previsto dal provvedimento del 24 febbraio 2006 e dal protocollo d'intesa del 3 ottobre 2006. Sostiene che la predetta liquidazione, oltre ad essere fondata su una responsabilità per inadempi- mento degli obblighi di fatturazione, non dedotta a sostegno della domanda, si pone in contrasto sia con l'art. 15 della legge n. 36 del 1994, riprodotto dall'art. 156 del d.lgs. n. 152 del 2006, che con i principi che disciplinano il mandato a riscuotere. 5. Il primo motivo, avente ad oggetto l'erronea disapplicazione del prov- vedimento adottato dall'Autorità d'ambito, è fondato. La questione sollevata dalla ricorrente è stata già esaminata da questa Corte in riferimento ad una controversia analoga, vertente tra la medesima ricorrente, il Consorzio ed un altro Comune della Regione Sardegna, ed avente anch'essa ad oggetto il rimborso degli oneri sostenuti dal Consorzio per assicurare il funzionamento degl'impianti idrici e fognari comunali durante il periodo di proroga della gestione in economia degli stessi da parte dei Co- muni, che fece seguito all'istituzione del servizio idrico integrato. Premesso che, per effetto del provvedimento adottato dall'Autorità d'ambito il 24 feb- braio 2006, si era determinata una gestione separata dell'attività di manu- tenzione provvisoria degl'impianti e di quella di fatturazione ed esazione del corrispettivo del servizio, essendo la prima rimasta attribuita al Consorzio e la seconda affidata all'NO, in qualità di gestore d'ambito, questa Corte ha ritenuto che l'imposizione a carico di quest'ultima dell'obbligo di provve- dere direttamente in favore del primo al rimborso delle spese e dei costi so- stenuti per la gestione abbia comportato una non prevista novazione sogget- tiva del rapporto convenzionale, con la sostituzione dell'NO nell'obbli- gazione facente capo al Comune, e quindi un'illegittima disapplicazione del 6 predetto provvedimento, in contrasto con l'art. 15 della legge n. 36 del 1994 e l'art. 156 del d.lgs. n. 152 del 2006 (cfr. Cass., Sez. I, 23/09/2022, n. 27957). Tali conclusioni meritano di essere confermate, sia pure con alcune pre- cisazioni. Com'è noto, il servizio idrico integrato, introdotto dagli artt. 8 e ss. della legge n. 36 del 1994, fu istituito nella Regione Sardegna con la legge regio- nale 17 ottobre 1997, n. 29 (successivamente modificata dalla legge regio- nale 7 maggio 1999, n. 15), la quale dispose, all'art. 14, che «i rapporti tra l'Autorità d'ambito e i soggetti gestori del servizio idrico integrato sono rego- lati da una convenzione», stipulata sulla base di una convenzione-tipo appro- vata dalla Giunta regionale «tenuto conto della situazione organizzativa esi- stente e dell'opportunità di mantenere le gestioni da salvaguardare» (comma primo), e che «i consorzi pubblici esercenti i servizi, anche in economia, esi- stenti alla data di costituzione dell'Autorità d'ambito, continuano a gestire i servizi loro affidati fino alla stipula della convenzione di cui al comma 1» (comma quarto). La sentenza impugnata ha poi accertato che a) con delibera del 29 dicembre 2004, n. 25, l'Autorità d'ambito individuò il gestore del Ser- vizio nella NO, con decorrenza dal 1 gennaio 2005, ma stabilì che in attesa del trasferimento delle gestioni dai Comuni alla stessa i servizi pote- vano continuare ad operare alle precedenti condizioni fino al 30 agosto 2005, b) la gestione dei servizi in economia da parte dei Comuni proseguì tuttavia oltre la predetta data (il trasferimento ebbe luogo soltanto il 30 settembre 2006), c) con nota del 24 febbraio 2006, l'Autorità d'ambito sollecitò il tra- sferimento, disponendo, relativamente ai rapporti in atto, che l'NO prov- vedesse alla fatturazione, trasferendo al Comune la quota di tariffa ad esso spettante, d) con protocollo d'intesa del 3 ottobre 2006, fu stabilito tra le parti che il periodo precedente fosse regolato da rapporti diretti tra il Comune ed il Consorzio, mentre l'NO avrebbe rimesso i 9/12 degl'incassi al Co- mune, il quale avrebbe provveduto a regolare i rapporti pregressi. Ciò posto, non merita censura la sentenza impugnata, nella parte in cui ha escluso che la fattispecie in esame potesse ritenersi disciplinata dall'art. 15 della legge n. 36 del 1994 e dagli artt. 155 e 156 del d.lgs. n. 152 del 7 2006, non essendo le ultime due disposizioni neppure entrate ancora in vigore all'epoca dell'adozione del provvedimento dell'Autorità d'ambito, e non es- sendo comunque nessuna delle tre riferibile alla gestione dei servizi nella fase di transizione dal vecchio al nuovo regime. Esse hanno infatti ad oggetto la riscossione delle tariffe del servizio idrico e di quello di fognatura e depura- zione delle acque da parte del gestore del servizio idrico integrato, e regolano, in particolare, l'ipotesi, prevista dall'art. 9, comma quarto, della legge n. 36 del 1994, in cui, a seguito dell'instaurazione del nuovo regime, il servizio idrico sia gestito separatamente da una pluralità di soggetti, per effetto di particolari convenzioni e concessioni, prevedendo che in tal caso la riscos- sione della tariffa è affidata al gestore del servizio di acquedotto, tenuto a provvedere al successivo riparto con gli altri gestori: tali disposizioni non sono quindi applicabili alla fattispecie in esame, in cui la gestione dell'intero servizio è rimasta provvisoriamente attribuita al Consorzio, in attesa del trasferimento al gestore unico, con l'affidamento all'NO del solo compito di provvedere alla fatturazione ed alla riscossione della tariffa. Ai fini dell'individuazione della disciplina applicabile alla fase di transi- zione, occorre invece fare riferimento all'art. 10, comma primo, della legge n. 36 del 1994, il quale prevedeva che «le aziende speciali, gli enti ed i con- sorzi pubblici esercenti i servizi, anche in economia, esistenti alla data di en- trata in vigore della presente legge, continuano a gestire i servizi loro affidati fino all'organizzazione del servizio idrico integrato secondo le modalità di cui all'art. 9», ed all'art. 14 della legge regionale n. 29 del 1997, il quale, nel precisare, al comma quarto, che, in applicazione dell'art. 10, comma primo, della legge n. 36 del 1994, i predetti enti «continuano a gestire i servizi loro affidati fino alla stipula della convenzione di cui al comma primo», cioè della convenzione destinata a regolare i rapporti tra l'Autorità d'ambito e i soggetti gestori del servizio idrico integrato, disponeva, al comma primo, secondo pe- riodo, che la convenzione doveva essere approvata dalla Giunta regionale su proposta dell'Autorità d'ambito «tenuto conto della situazione organizzativa esistente e dell'opportunità di mantenere le gestioni da salvaguardare». Tale complessa disciplina conferma che, fino al momento in cui il servizio idrico integrato non ha ricevuto concreta attuazione, attraverso la stipula- 8 zione delle convenzioni con i soggetti affidatari della gestione e il trasferi- mento degl'impianti agli stessi, i servizi di captazione, adduzione e distribu- zione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue sono rimasti affidati agli enti che li gestivano precedentemente, i quali ope- ravano per conto dei Comuni, costituendone espressione diretta, come le ge- stioni in economia e le aziende speciali, oppure gestendo i servizi in qualità di concessionari;
all'Autorità d'ambito è stato invece assegnato il compito di disciplinare l'organizzazione dei servizi nella fase di transizione, con l'obiettivo di salvaguardare le gestioni esistenti, delle quali l'art. 10 della legge n. 36 del 1994 prevedeva la confluenza nel soggetto gestore del servizio idrico inte- grato. Tale compito è stato adempiuto dall'Autorità d'ambito della Regione Sardegna mediante i provvedimenti richiamati dalla sentenza impugnata, i quali, dato atto dei ritardi verificatisi nel trasferimento della gestione all'Ab- banoa, designata quale gestore del servizio idrico integrato, hanno da un lato confermato la prosecuzione della gestione da parte del Consorzio, in attesa del completamento del predetto trasferimento, e dall'altro attribuito all'Abba- noa il compito di provvedere alla fatturazione ed alla riscossione della tariffa. I rapporti conseguenti all'adempimento di tale compito, sono stati poi diver- samente disciplinati nel tempo, essendosi stabilito in un primo momento (con il provvedimento del 24 febbraio 2006) soltanto che l'NO avrebbe tra- sferito al Comune la quota ad esso spettante, ed in seguito (con il protocollo d'intesa del 3 ottobre 2006) che il periodo transitorio sarebbe stato regolato da «rapporti diretti tra il Comune e il Consorzio», mentre l'NO avrebbe rimesso i 9/12 degl'incassi al Comune, il quale provveduto a regolare i rap- porti pregressi con il Consorzio. Tale regolamento dei rapporti deve ritenersi sostanzialmente conforme a quello previsto per il periodo di transizione dall'art. 10 della legge n. 36 del 1994 e dall'art. 14 della legge regionale n. 29 del 1997, i quali, disponendo in via provvisoria il mantenimento delle precedenti gestioni, che operavano per conto dei Comuni, implicavano che fossero questi ultimi a doversi fare carico delle spese e dei costi sopportati dagli enti incaricati della gestione, restando estraneo ai relativi rapporti il gestore del servizio idrico integrato, anche nel caso in cui, come nella specie, gli fosse stato attribuito l'incarico di 9 provvedere alla riscossione delle tariffe: poiché infatti, tale riscossione doveva avere luogo anch'essa per conto del Comune, cui dovevano essere riversate le somme riscosse, deve escludersi che il conferimento del predetto incarico comportasse l'instaurazione di un rapporto diretto tra l'NO ed il Consor- zio, idoneo a legittimare quest'ultimo ad agire per il pagamento delle mede- sime somme, spettando il relativo diritto al Comune, il quale avrebbe dovuto successivamente regolare i rapporti con il Consorzio, come coerentemente previsto dal provvedimento dell'Autorità d'ambito. Non può pertanto condividersi la sentenza impugnata, nella parte in cui, dato atto della scissione tra la gestione materiale del servizio idrico e il repe- rimento delle risorse finanziarie verificatasi nel periodo di transizione per ef- fetto del provvedimento dell'Autorità d'ambito, ha ritenuto che, in quanto in- caricata della fatturazione e della riscossione delle tariffe, l'NO fosse obbligata a rimborsare direttamente al Consorzio le spese ed i costi dallo stesso sostenuti per la gestione del servizio, con la conseguente esclusione di qualsiasi obbligo a carico del Comune, qualificato dalla Corte territoriale come un mero intermediario dei pagamenti. Tale conclusione, oltre a comportare un'indebita disapplicazione del provvedimento dell'Autorità d'ambito, si è tra- dotta nella violazione della disciplina legislativa cui la stessa era preordinata a dare attuazione, avendo comportato la sostituzione del nuovo gestore al Comune nei rapporti da quest'ultimo intrattenuti con il gestore precedente, senza che tra gli stessi fosse configurabile, a norma di legge, un rapporto diretto. Non merita d'altronde consenso neppure la tesi sostenuta dal Pubblico Ministero, secondo cui il provvedimento dell'Autorità d'ambito avrebbe deter- minato una novazione soggettiva del rapporto intercorrente tra il Consorzio ed il Comune, con la sostituzione dell'NO nell'obbligazione di quest'ul- timo, secondo lo schema della delegazione di pagamento: indipendentemente dalla difficoltà di ricondurre a figure privatistiche come la delegazione di pa- gamento rapporti originati da provvedimenti amministrativi, come quello in esame, il cui assoggettamento al principio di legalità implica necessariamente il riferimento alla disciplina legale della materia, la mera qualificazione del Comune come «intermediario», ai fini del trasferimento in favore del Consor- 10 zio delle somme riscosse per suo conto dall'NO, non può considerarsi infatti sufficiente ai fini della qualificazione della fattispecie come delegatio solvendi, la quale, oltre a richiedere un accertamento di fatto, riservato al giudice di merito, non consentirebbe comunque di ritenere che il delegatario possa agire direttamente nei confronti del delegato, in mancanza dell'assun- zione dell'obbligo di pagamento da parte di quest'ultimo (cfr. Cass., Sez. II, 20/04/2020, n. 7945; Cass., Sez. III, 9/12/2003, n. 18735). 6. Tale conclusione comporta l'assorbimento del secondo e del quarto motivo, volti a censurare rispettivamente la qualificazione della fattispecie come novazione soggettiva del rapporto intercorrente tra il Comune ed il Con- sorzio e la liquidazione dell'importo che la ricorrente è stata condannata a corrispondere all'attore. 7. E' invece infondato il terzo motivo, riguardante l'interpretazione della domanda proposta dal Consorzio. A corredo della propria censura, la ricorrente ha trascritto nel ricorso un passo dell'atto di citazione, nel quale il Consorzio aveva allegato, accanto alla responsabilità del Comune per l'inadempimento dell'obbligazione posta a suo carico dal provvedimento dell'Autorità d'ambito, la responsabilità solidale dell'NO, per aver omesso di provvedere alla riscossione delle tariffe ed al riversamento delle somme incassate in favore del Comune, e per avere in tal modo impedito a quest'ultimo di far fronte alla propria obbligazione. La lettura di tale estratto non consente tuttavia di affermare che, come sostiene la ricorrente, il Consorzio avesse inteso dedurre, in via cumulativa o alterna- tiva rispetto alla responsabilità contrattuale del Comune, quella extracontrat- tuale dell'NO, non risultando a tal fine sufficiente il mero accenno alla lesione del credito vantato dall'attore, il quale, oltre ad aver fatto valere nei confronti dei convenuti obbligazioni derivanti dal medesimo titolo, costituito dal provvedimento dell'Autorità d'ambito, aveva concluso per la condanna di entrambi al rimborso delle spese e dei costi sostenuti per la gestione del ser- vizio, senza fare alcun riferimento al risarcimento di un danno. E' noto d'al- tronde che, ai fini della configurabilità di una responsabilità aquiliana per le- sione di un diritto di credito, non è sufficiente che il comportamento del terzo estraneo al rapporto obbligatorio abbia ostacolato o reso più difficile l'adem- 11 pimento dell'obbligazione da parte del debitore, ma è necessario che la pre- stazione da quest'ultimo dovuta sia divenuta impossibile e il creditore non sia in grado di procurarsene una uguale o equipollente, restando in tal modo impedito il soddisfacimento del suo diritto (cfr. Cass., Sez. Un., 24/06/1972, n. 2135; Cass., Sez. I, 13/06/1978, n. 2938): tale impossibilità nella specie non è stata in alcun modo dedotta, essendosi l'attore limitato ad alludere genericamente al pregiudizio arrecato alle sue ragioni dal comportamento dell'NO, ritenuto comunque configurabile come inadempimento di un'obbligazione posta a suo carico non solo nei confronti del Comune, ma anche nei confronti del Consorzio. 8. La sentenza impugnata va pertanto cassata, in accoglimento del primo motivo, con il conseguente rinvio della causa alla Corte d'appello di Cagliari, che provvederà, in diversa composizione, anche al regolamento delle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
accoglie il primo motivo di ricorso, dichiara assorbiti il secondo ed il quarto, rigetta il terzo motivo, cassa la sentenza impugnata, in relazione al motivo accolto, e rinvia alla Corte di appello di Cagliari, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma il 9/05/2023
– controricorrente – avverso la sentenza della Corte d’appello di Cagliari, Sezione distaccata di Sassari, n. 114/17, depositata il 23 marzo 2017. Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 9 maggio 2023 dal Consigliere Guido Mercolino;
uditi gli Avv. Tommaso Paparo, Arcangelo Guzzo e Angelo Mocci;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale BE CARDINO, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso. FATTI DI CAUSA 1. Il Consorzio di Bonifica della Sardegna Centrale convenne in giudizio il Comune di Siniscola e l'NO S.p.a., per sentirli condannare al pagamento della somma di Euro 1.049.599,96, a titolo di rimborso delle spese e dei costi sostenuti per la gestione degli impianti idrici e fognari comunali nel periodo compreso tra il 1° gennaio ed il 30 settembre 2006. A sostegno della domanda, espose che, durante il periodo di proroga della gestione in economia dei servizi idrici da parte del Comune di Siniscola, l'Au- torità d'ambito regionale aveva disposto, con provvedimento del 24 febbraio 2006, che, in attesa dell'assunzione della gestione del servizio idrico integrato da parte dell'NO, quest'ultima provvedesse alla fatturazione ed alla ri- scossione della relativa tariffa presso l'utenza, con obbligo di trasferire al Co- mune la quota a esso spettante, e con obbligo del Comune di ritrasferirla al Consorzio sino a copertura dei costi di gestione. Aggiunse che il 3 ottobre 2006 era stato sottoscritto un protocollo d'intesa, con cui le parti avevano dato atto del subingresso dell'NO nella gestione del servizio idrico inte- grato, convenendo che il periodo di gestione transitoria sarebbe stato rego- lato da rapporti diretti tra il Comune ed il Consorzio, e precisando che, in relazione a tale periodo, l'NO avrebbe provveduto a rimettere al Co- mune i nove dodicesimi degl'incassi realizzati a seguito della bollettazione, mentre il Comune avrebbe provveduto a regolare i rapporti pregressi con il 3 Consorzio. 1.1. Con sentenza del 24 novembre 2011, il Tribunale di Nuoro rigettò la domanda. 2. L'impugnazione proposta dal Consorzio è stata accolta dalla Corte d'ap- pello di Cagliari, Sezione distaccata di Sassari, che con sentenza del 23 marzo 2017 ha condannato l'NO al pagamento in favore del Consorzio della somma di Euro 1.049.599,96, oltre interessi. Premesso che fino all'assunzione della gestione da parte dell'NO, il servizio idrico e fognario del Comune era stato gestito dal Consorzio, in virtù di una convenzione che poneva a carico dello stesso l'obbligo di procurarsi i mezzi finanziari occorrenti per l'esercizio, mediante la vendita dell'acqua all'u- tenza e la fatturazione alla stessa del costo del servizio, la Corte ha rilevato che nel periodo di gestione transitoria si era verificata una scissione tra la gestione materiale del servizio, con la sopportazione dei relativi costi, che era rimasta a carico del Consorzio, e la fatturazione dei consumi e il reperimento delle risorse finanziarie, che erano stati affidati al nuovo gestore. Tale regime, introdotto dall'Autorità d'ambito con deliberazione n. 257 del 29 dicembre 2004 e ribadito con note dell'11 febbraio 2005 e del 24 febbraio 2006, non poteva ritenersi disciplinato né dall'art. 155 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che si limitava ad indicare i criteri per l'applicazione delle tariffe, né dall'art. 156 del medesimo decreto e dall'art. 15 della legge 5 gennaio 1994, n. 36, riguardanti la diversa ipotesi in cui il servizio fosse gestito separatamente da soggetti diversi, ma dalla regolamentazione previgente, ed in particolare dalla deliberazione del Comune e dall'allegata convenzione, con cui erano stati af- fidati al Consorzio la gestione e la manutenzione degl'impianti idrici e fognari, con l'obbligo di procurarsi i mezzi finanziari necessari mediante la fatturazione al pubblico. A seguito del passaggio della fatturazione in capo al nuovo ge- store, quest'ultimo doveva quindi ritenersi obbligato a rimborsare al Consor- zio quanto dallo stesso anticipato a titolo di costi di esercizio, mentre nessun obbligo di pagamento era configurabile a carico del Comune, esonerato dallo stesso per effetto dell'originaria convenzione e del successivo protocollo d'in- tesa;
ha aggiunto che, in mancanza di un termine dilatorio, l'NO era tenuta al pagamento dei costi di esercizio non appena aveva ricevuto il pos- 4 sesso degl'impianti, non avendo dedotto circostanze ostative addebitabili al Consorzio o al Comune. 3. Avverso la predetta sentenza l'NO ha proposto ricorso per cassa- zione, articolato in quattro motivi, illustrati anche con memoria. Il Consorzio ed il Comune hanno resistito con controricorsi, il primo dei quali illustrato anche con memoria. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo d'impugnazione, la ricorrente denuncia la viola- zione e la falsa applicazione dell'art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, osservando che, nel ritenerla obbligata al pagamento in favore del Con- sorzio, indipendentemente dalla fatturazione e dalla riscossione della quota di tariffa spettante al Comune, la sentenza impugnata non ha tenuto conto della disciplina dettata dal provvedimento del 24 febbraio 2006, non impu- gnato dinanzi al Giudice amministrativo, né disapplicato dal Giudice ordinario, in virtù della quale essa ricorrente era obbligata soltanto nei confronti del Comune, l'obbligazione aveva ad oggetto esclusivamente il versamento della tariffa del servizio reso in economia dal Comune, e l'importo dovuto andava determinato in relazione all'ammontare delle somme fatturate e riscosse. 2. Con il secondo motivo, la ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1235, 1268 e 1269 cod. civ., sostenendo che, nel ri- tenerla obbligata al pagamento direttamente in favore del Consorzio, la sen- tenza impugnata non ha considerato che il trasferimento dell'attività di fattu- razione e riscossione non aveva comportato una novazione soggettiva del rapporto convenzionale intercorrente tra il Comune ed il Consorzio, né la so- stituzione di quest'ultimo con il gestore del servizio idrico integrato, non pre- visti né dal provvedimento del 24 febbraio 2006 né dal successivo protocollo d'intesa. 3. Con il terzo motivo, la ricorrente lamenta la nullità della sentenza im- pugnata, per violazione degli artt. 112 e 161 cod. proc. civ., rilevando che l'accoglimento della domanda proposta nei suoi confronti trova fondamento in un titolo mai dedotto dall'attore, il quale, a sostegno della pretesa avanzata nei confronti di essa ricorrente, non aveva fatto valere un'obbligazione con- 5 trattuale alternativa a quella del Comune, ma una responsabilità solidale de- rivante dalla mancata somministrazione al Comune delle risorse finanziarie necessarie per la soddisfazione del credito. 4. Con il quarto motivo, la ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione dell'art. 1713 cod. civ. e dell'art. 156 del d.lgs. n. 152 del 2006, censurando la sentenza impugnata per aver commisurato l'importo dovuto al credito fatto valere dal Consorzio, anziché alle somme effettivamente incas- sate da essa ricorrente, come previsto dal provvedimento del 24 febbraio 2006 e dal protocollo d'intesa del 3 ottobre 2006. Sostiene che la predetta liquidazione, oltre ad essere fondata su una responsabilità per inadempi- mento degli obblighi di fatturazione, non dedotta a sostegno della domanda, si pone in contrasto sia con l'art. 15 della legge n. 36 del 1994, riprodotto dall'art. 156 del d.lgs. n. 152 del 2006, che con i principi che disciplinano il mandato a riscuotere. 5. Il primo motivo, avente ad oggetto l'erronea disapplicazione del prov- vedimento adottato dall'Autorità d'ambito, è fondato. La questione sollevata dalla ricorrente è stata già esaminata da questa Corte in riferimento ad una controversia analoga, vertente tra la medesima ricorrente, il Consorzio ed un altro Comune della Regione Sardegna, ed avente anch'essa ad oggetto il rimborso degli oneri sostenuti dal Consorzio per assicurare il funzionamento degl'impianti idrici e fognari comunali durante il periodo di proroga della gestione in economia degli stessi da parte dei Co- muni, che fece seguito all'istituzione del servizio idrico integrato. Premesso che, per effetto del provvedimento adottato dall'Autorità d'ambito il 24 feb- braio 2006, si era determinata una gestione separata dell'attività di manu- tenzione provvisoria degl'impianti e di quella di fatturazione ed esazione del corrispettivo del servizio, essendo la prima rimasta attribuita al Consorzio e la seconda affidata all'NO, in qualità di gestore d'ambito, questa Corte ha ritenuto che l'imposizione a carico di quest'ultima dell'obbligo di provve- dere direttamente in favore del primo al rimborso delle spese e dei costi so- stenuti per la gestione abbia comportato una non prevista novazione sogget- tiva del rapporto convenzionale, con la sostituzione dell'NO nell'obbli- gazione facente capo al Comune, e quindi un'illegittima disapplicazione del 6 predetto provvedimento, in contrasto con l'art. 15 della legge n. 36 del 1994 e l'art. 156 del d.lgs. n. 152 del 2006 (cfr. Cass., Sez. I, 23/09/2022, n. 27957). Tali conclusioni meritano di essere confermate, sia pure con alcune pre- cisazioni. Com'è noto, il servizio idrico integrato, introdotto dagli artt. 8 e ss. della legge n. 36 del 1994, fu istituito nella Regione Sardegna con la legge regio- nale 17 ottobre 1997, n. 29 (successivamente modificata dalla legge regio- nale 7 maggio 1999, n. 15), la quale dispose, all'art. 14, che «i rapporti tra l'Autorità d'ambito e i soggetti gestori del servizio idrico integrato sono rego- lati da una convenzione», stipulata sulla base di una convenzione-tipo appro- vata dalla Giunta regionale «tenuto conto della situazione organizzativa esi- stente e dell'opportunità di mantenere le gestioni da salvaguardare» (comma primo), e che «i consorzi pubblici esercenti i servizi, anche in economia, esi- stenti alla data di costituzione dell'Autorità d'ambito, continuano a gestire i servizi loro affidati fino alla stipula della convenzione di cui al comma 1» (comma quarto). La sentenza impugnata ha poi accertato che a) con delibera del 29 dicembre 2004, n. 25, l'Autorità d'ambito individuò il gestore del Ser- vizio nella NO, con decorrenza dal 1 gennaio 2005, ma stabilì che in attesa del trasferimento delle gestioni dai Comuni alla stessa i servizi pote- vano continuare ad operare alle precedenti condizioni fino al 30 agosto 2005, b) la gestione dei servizi in economia da parte dei Comuni proseguì tuttavia oltre la predetta data (il trasferimento ebbe luogo soltanto il 30 settembre 2006), c) con nota del 24 febbraio 2006, l'Autorità d'ambito sollecitò il tra- sferimento, disponendo, relativamente ai rapporti in atto, che l'NO prov- vedesse alla fatturazione, trasferendo al Comune la quota di tariffa ad esso spettante, d) con protocollo d'intesa del 3 ottobre 2006, fu stabilito tra le parti che il periodo precedente fosse regolato da rapporti diretti tra il Comune ed il Consorzio, mentre l'NO avrebbe rimesso i 9/12 degl'incassi al Co- mune, il quale avrebbe provveduto a regolare i rapporti pregressi. Ciò posto, non merita censura la sentenza impugnata, nella parte in cui ha escluso che la fattispecie in esame potesse ritenersi disciplinata dall'art. 15 della legge n. 36 del 1994 e dagli artt. 155 e 156 del d.lgs. n. 152 del 7 2006, non essendo le ultime due disposizioni neppure entrate ancora in vigore all'epoca dell'adozione del provvedimento dell'Autorità d'ambito, e non es- sendo comunque nessuna delle tre riferibile alla gestione dei servizi nella fase di transizione dal vecchio al nuovo regime. Esse hanno infatti ad oggetto la riscossione delle tariffe del servizio idrico e di quello di fognatura e depura- zione delle acque da parte del gestore del servizio idrico integrato, e regolano, in particolare, l'ipotesi, prevista dall'art. 9, comma quarto, della legge n. 36 del 1994, in cui, a seguito dell'instaurazione del nuovo regime, il servizio idrico sia gestito separatamente da una pluralità di soggetti, per effetto di particolari convenzioni e concessioni, prevedendo che in tal caso la riscos- sione della tariffa è affidata al gestore del servizio di acquedotto, tenuto a provvedere al successivo riparto con gli altri gestori: tali disposizioni non sono quindi applicabili alla fattispecie in esame, in cui la gestione dell'intero servizio è rimasta provvisoriamente attribuita al Consorzio, in attesa del trasferimento al gestore unico, con l'affidamento all'NO del solo compito di provvedere alla fatturazione ed alla riscossione della tariffa. Ai fini dell'individuazione della disciplina applicabile alla fase di transi- zione, occorre invece fare riferimento all'art. 10, comma primo, della legge n. 36 del 1994, il quale prevedeva che «le aziende speciali, gli enti ed i con- sorzi pubblici esercenti i servizi, anche in economia, esistenti alla data di en- trata in vigore della presente legge, continuano a gestire i servizi loro affidati fino all'organizzazione del servizio idrico integrato secondo le modalità di cui all'art. 9», ed all'art. 14 della legge regionale n. 29 del 1997, il quale, nel precisare, al comma quarto, che, in applicazione dell'art. 10, comma primo, della legge n. 36 del 1994, i predetti enti «continuano a gestire i servizi loro affidati fino alla stipula della convenzione di cui al comma primo», cioè della convenzione destinata a regolare i rapporti tra l'Autorità d'ambito e i soggetti gestori del servizio idrico integrato, disponeva, al comma primo, secondo pe- riodo, che la convenzione doveva essere approvata dalla Giunta regionale su proposta dell'Autorità d'ambito «tenuto conto della situazione organizzativa esistente e dell'opportunità di mantenere le gestioni da salvaguardare». Tale complessa disciplina conferma che, fino al momento in cui il servizio idrico integrato non ha ricevuto concreta attuazione, attraverso la stipula- 8 zione delle convenzioni con i soggetti affidatari della gestione e il trasferi- mento degl'impianti agli stessi, i servizi di captazione, adduzione e distribu- zione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue sono rimasti affidati agli enti che li gestivano precedentemente, i quali ope- ravano per conto dei Comuni, costituendone espressione diretta, come le ge- stioni in economia e le aziende speciali, oppure gestendo i servizi in qualità di concessionari;
all'Autorità d'ambito è stato invece assegnato il compito di disciplinare l'organizzazione dei servizi nella fase di transizione, con l'obiettivo di salvaguardare le gestioni esistenti, delle quali l'art. 10 della legge n. 36 del 1994 prevedeva la confluenza nel soggetto gestore del servizio idrico inte- grato. Tale compito è stato adempiuto dall'Autorità d'ambito della Regione Sardegna mediante i provvedimenti richiamati dalla sentenza impugnata, i quali, dato atto dei ritardi verificatisi nel trasferimento della gestione all'Ab- banoa, designata quale gestore del servizio idrico integrato, hanno da un lato confermato la prosecuzione della gestione da parte del Consorzio, in attesa del completamento del predetto trasferimento, e dall'altro attribuito all'Abba- noa il compito di provvedere alla fatturazione ed alla riscossione della tariffa. I rapporti conseguenti all'adempimento di tale compito, sono stati poi diver- samente disciplinati nel tempo, essendosi stabilito in un primo momento (con il provvedimento del 24 febbraio 2006) soltanto che l'NO avrebbe tra- sferito al Comune la quota ad esso spettante, ed in seguito (con il protocollo d'intesa del 3 ottobre 2006) che il periodo transitorio sarebbe stato regolato da «rapporti diretti tra il Comune e il Consorzio», mentre l'NO avrebbe rimesso i 9/12 degl'incassi al Comune, il quale provveduto a regolare i rap- porti pregressi con il Consorzio. Tale regolamento dei rapporti deve ritenersi sostanzialmente conforme a quello previsto per il periodo di transizione dall'art. 10 della legge n. 36 del 1994 e dall'art. 14 della legge regionale n. 29 del 1997, i quali, disponendo in via provvisoria il mantenimento delle precedenti gestioni, che operavano per conto dei Comuni, implicavano che fossero questi ultimi a doversi fare carico delle spese e dei costi sopportati dagli enti incaricati della gestione, restando estraneo ai relativi rapporti il gestore del servizio idrico integrato, anche nel caso in cui, come nella specie, gli fosse stato attribuito l'incarico di 9 provvedere alla riscossione delle tariffe: poiché infatti, tale riscossione doveva avere luogo anch'essa per conto del Comune, cui dovevano essere riversate le somme riscosse, deve escludersi che il conferimento del predetto incarico comportasse l'instaurazione di un rapporto diretto tra l'NO ed il Consor- zio, idoneo a legittimare quest'ultimo ad agire per il pagamento delle mede- sime somme, spettando il relativo diritto al Comune, il quale avrebbe dovuto successivamente regolare i rapporti con il Consorzio, come coerentemente previsto dal provvedimento dell'Autorità d'ambito. Non può pertanto condividersi la sentenza impugnata, nella parte in cui, dato atto della scissione tra la gestione materiale del servizio idrico e il repe- rimento delle risorse finanziarie verificatasi nel periodo di transizione per ef- fetto del provvedimento dell'Autorità d'ambito, ha ritenuto che, in quanto in- caricata della fatturazione e della riscossione delle tariffe, l'NO fosse obbligata a rimborsare direttamente al Consorzio le spese ed i costi dallo stesso sostenuti per la gestione del servizio, con la conseguente esclusione di qualsiasi obbligo a carico del Comune, qualificato dalla Corte territoriale come un mero intermediario dei pagamenti. Tale conclusione, oltre a comportare un'indebita disapplicazione del provvedimento dell'Autorità d'ambito, si è tra- dotta nella violazione della disciplina legislativa cui la stessa era preordinata a dare attuazione, avendo comportato la sostituzione del nuovo gestore al Comune nei rapporti da quest'ultimo intrattenuti con il gestore precedente, senza che tra gli stessi fosse configurabile, a norma di legge, un rapporto diretto. Non merita d'altronde consenso neppure la tesi sostenuta dal Pubblico Ministero, secondo cui il provvedimento dell'Autorità d'ambito avrebbe deter- minato una novazione soggettiva del rapporto intercorrente tra il Consorzio ed il Comune, con la sostituzione dell'NO nell'obbligazione di quest'ul- timo, secondo lo schema della delegazione di pagamento: indipendentemente dalla difficoltà di ricondurre a figure privatistiche come la delegazione di pa- gamento rapporti originati da provvedimenti amministrativi, come quello in esame, il cui assoggettamento al principio di legalità implica necessariamente il riferimento alla disciplina legale della materia, la mera qualificazione del Comune come «intermediario», ai fini del trasferimento in favore del Consor- 10 zio delle somme riscosse per suo conto dall'NO, non può considerarsi infatti sufficiente ai fini della qualificazione della fattispecie come delegatio solvendi, la quale, oltre a richiedere un accertamento di fatto, riservato al giudice di merito, non consentirebbe comunque di ritenere che il delegatario possa agire direttamente nei confronti del delegato, in mancanza dell'assun- zione dell'obbligo di pagamento da parte di quest'ultimo (cfr. Cass., Sez. II, 20/04/2020, n. 7945; Cass., Sez. III, 9/12/2003, n. 18735). 6. Tale conclusione comporta l'assorbimento del secondo e del quarto motivo, volti a censurare rispettivamente la qualificazione della fattispecie come novazione soggettiva del rapporto intercorrente tra il Comune ed il Con- sorzio e la liquidazione dell'importo che la ricorrente è stata condannata a corrispondere all'attore. 7. E' invece infondato il terzo motivo, riguardante l'interpretazione della domanda proposta dal Consorzio. A corredo della propria censura, la ricorrente ha trascritto nel ricorso un passo dell'atto di citazione, nel quale il Consorzio aveva allegato, accanto alla responsabilità del Comune per l'inadempimento dell'obbligazione posta a suo carico dal provvedimento dell'Autorità d'ambito, la responsabilità solidale dell'NO, per aver omesso di provvedere alla riscossione delle tariffe ed al riversamento delle somme incassate in favore del Comune, e per avere in tal modo impedito a quest'ultimo di far fronte alla propria obbligazione. La lettura di tale estratto non consente tuttavia di affermare che, come sostiene la ricorrente, il Consorzio avesse inteso dedurre, in via cumulativa o alterna- tiva rispetto alla responsabilità contrattuale del Comune, quella extracontrat- tuale dell'NO, non risultando a tal fine sufficiente il mero accenno alla lesione del credito vantato dall'attore, il quale, oltre ad aver fatto valere nei confronti dei convenuti obbligazioni derivanti dal medesimo titolo, costituito dal provvedimento dell'Autorità d'ambito, aveva concluso per la condanna di entrambi al rimborso delle spese e dei costi sostenuti per la gestione del ser- vizio, senza fare alcun riferimento al risarcimento di un danno. E' noto d'al- tronde che, ai fini della configurabilità di una responsabilità aquiliana per le- sione di un diritto di credito, non è sufficiente che il comportamento del terzo estraneo al rapporto obbligatorio abbia ostacolato o reso più difficile l'adem- 11 pimento dell'obbligazione da parte del debitore, ma è necessario che la pre- stazione da quest'ultimo dovuta sia divenuta impossibile e il creditore non sia in grado di procurarsene una uguale o equipollente, restando in tal modo impedito il soddisfacimento del suo diritto (cfr. Cass., Sez. Un., 24/06/1972, n. 2135; Cass., Sez. I, 13/06/1978, n. 2938): tale impossibilità nella specie non è stata in alcun modo dedotta, essendosi l'attore limitato ad alludere genericamente al pregiudizio arrecato alle sue ragioni dal comportamento dell'NO, ritenuto comunque configurabile come inadempimento di un'obbligazione posta a suo carico non solo nei confronti del Comune, ma anche nei confronti del Consorzio. 8. La sentenza impugnata va pertanto cassata, in accoglimento del primo motivo, con il conseguente rinvio della causa alla Corte d'appello di Cagliari, che provvederà, in diversa composizione, anche al regolamento delle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
accoglie il primo motivo di ricorso, dichiara assorbiti il secondo ed il quarto, rigetta il terzo motivo, cassa la sentenza impugnata, in relazione al motivo accolto, e rinvia alla Corte di appello di Cagliari, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma il 9/05/2023