Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CORONA Rafaele - Primo Presidente f.f. -
Dott. OLLA Giovanni - Presidente di sezione -
Dott. VITTORIA Paolo - rel. Consigliere -
Dott. RAVAGNANI Erminio - Consigliere -
Dott. PAOLINI Giovanni - Consigliere -
Dott. CRISCUOLO Alessandro - Consigliere -
Dott. LUPO Ernesto - Consigliere -
Dott. ALTIERI Enrico - Consigliere -
Dott. VITRONE Ugo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
ENEL S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA F. CONFALONIERI 5, presso lo studio dell'avvocato LUIGI MANZI, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato VITTORIO CUTRERA, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
GR BR, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE GORIZIA 14, presso lo studio degli avvocati AUGUSTO SINAGRA, FRANCO SABATINI, che lo rappresentano e difendono, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

nonché

contro

REGIONE MARCHE, COMUNE DI TALAMELLO;

- intimati -

e sul 2^ ricorso n^ 19310/99 proposto da:
REGIONE MARCHE, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro- tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA SALARIA 400, presso lo studio degli avvocati SIMONELLA COEN, ANTONIO COCHETTI, giusta a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
GR BR, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE GORIZIA 14, presso lo studio degli avvocati AUGUSTO SINAGRA, FRANCO SABATINI, che lo rappresentano e difendono, giusta delega a margine del controricorso al ricorso incidentale;

- controricorrente al ricorso incidentale -
nonché

contro

ENEL S.P.A., COMUNE DI TALAMELLO;

- intimati -

avverso la decisione n. 606/99 del Consiglio di Stato di ROMA, depositata il 09/04/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 07/11/02 dal Consigliere Dott. Paolo VITTORIA;

uditi gli avvocati Luigi MANZI, Augusto SINAGRA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Domenico IANNELLI che ha concluso per il rigetto di entrambi i ricorsi e giurisdizione del giudice amministrativo. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. - NO PI chiedeva al tribunale regionale amministrativo delle Marche l'annullamento di alcuni provvedimenti riguardanti la costruzione di una nuova linea di trasmissione di energia elettrica. I provvedimenti impugnati erano in particolare i seguenti:
- il decreto 12.5.1989 n. 2855 del presidente della giunta della Regione Marche, con cui l'Enel veniva provvisoriamente autorizzato a costruire l'elettrodotto Quarto - Talamello;

l'ordinanza 31.7.1989 n. 4 del sindaco del Comune di Talamello, che autorizzava l'Enel ad occupare in via temporanea ed urgente parte di un terreno di proprietà del ricorrente;

- il decreto 27.11.1992 n. 252 del dirigente del servizio lavori pubblici della Regione Marche, con l'autorizzazione definitiva a costruire l'elettrodotto;
- l'ordinanza 11.7.1995 n. 10 del sindaco, che costituiva a favore dell'Enel la relativa servitù permanente.
2. - Nel giudizio, che si è svolto in contraddittorio della Regione Marche, del Comune di Talamello e dell'Enel, i ricorsi sono stati accolti in grado di appello.
Il Consiglio di Stato, con la decisione 9.4.1999 n. 606 della 4^ sezione, ha annullato sia l'autorizzazione provvisoria sia gli altri provvedimenti.
Ha ritenuto che già l'autorizzazione provvisoria, perché funge da dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, avrebbe dovuto contenere l'indicazione dei termini per completare la costruzione delle opere ed il procedimento di imposizione della servitù, mentre questi termini erano stati fissati nell'autorizzazione definitiva. 3. - L'Enel e la Regione Marche hanno chiesto che la decisione sia cassata.
Ha resistito con controricorsi NO PI.
Nella memoria presentata per l'udienza, il resistente ha anche dedotto che nella decisione sui ricorsi deve essere comunque fatta applicazione dell'art. 34 del D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, che avrebbe attribuito la cognizione delle controversie in materia di espropriazione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
4. - La Corte, nell'udienza del 24.1.2002, siccome non risultava che i ricorsi fossero stati notificati al Comune di Talamello, ha disposto che il contraddittorio venisse integrato nei suoi confronti.
La Regione Marche vi ha provveduto.
L'Enel ha dal canto suo depositato l'avviso di ricevimento relativo alla originaria notificazione del ricorso eseguita a mezzo del servizio postale.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. - L'Enel chiede che la decisione del Consiglio di Stato sia cassata per motivi attinenti alla giurisdizione (art. 362 cod. proc. civ.). La tesi svolta è questa.
Le norme che regolano il procedimento di autorizzazione per l'impianto di elettrodotti da parte dell'Enel avrebbero dovuto essere interpretate in modo diverso, così da escludere che i termini previsti dall'art. 13 della L. 25 giugno 1865, n. 2359 debbano essere indicati già nell'autorizzazione provvisoria. Peraltro, pervenuto a questa interpretazione, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto non già annullare i provvedimenti impugnati, ma dichiarare il proprio difetto di giurisdizione.
Identica è la tesi svolta nel ricorso della Regione Marche. 2. - È necessaria una premessa.
2.1. - I ricorsi sembrano proporre una soluzione di questo tipo. Per l'interpretazione che ha seguito, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto dichiarare il proprio difetto di giurisdizione, non annullare i provvedimenti.
La sua decisione va dunque cassata.
2.2. - Questo itinerario logico non può essere seguito. Una statuizione sulla giurisdizione, da parte del giudice cui è chiesta, comporta che spetti a lui interpretare sia le norme che definiscono il pertinente criterio di riparto sia le norme che regolano il rapporto cui la domanda si riferisce, queste ultime in quanto rilevano per stabilire se rispetto alla domanda ricorre uno od altro dei previsti criteri di collegamento.
Nel caso, perciò, questa statuizione non può risultare vincolata dalla interpretazione seguita dal Consiglio di Stato circa le norme che regolano il procedimento di autorizzazione all'impianto di elettrodotti da parte dell'Enel. 2.3. - Quando il ricorso è stato proposto al T.A.R. delle Marche, il criterio di riparto operante nella controversia sottoposta alla decisione del giudice amministrativo era quello fondato sulla coppia diritto soggettivo - interesse legittimo.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte formatasi nella applicazione di questo criterio di riparto della giurisdizione, si chiede tutela per un diritto soggettivo, quando la parte privata fa valere che provvedimenti ablatori sono stati adottati in suo confronto sul presupposto di un provvedimento, che ha natura di dichiarazione esplicita od implicita di pubblica utilità, senza che in esso siano stati fissati dalla competente autorità i termini indicati dall'art. 13 della L. 25 giugno 1865, n. 2359. Per contro, la situazione dedotta in giudizio è di interesse legittimo quante volte è la stessa legge a delimitare nel tempo l'efficacia di dichiarazione di pubblica utilità del provvedimento sulla cui base sono stati adottati i successivi provvedimenti ablatori (Cass. 8 settembre 1983 n. 5517; 3 ottobre 1985 n. 4784; 29 luglio 1987 n. 6568; 17 gennaio 1991 n. 398; 22 novembre 1996 n. 10327). In funzione del criterio di riparto appena indicato, spetta dunque alla Corte stabilire se, in base alle norme che regolano i procedimenti di autorizzazione all'impianto di elettrodotti, l'autorizzazione provvisoria debba contenere una espressa indicazione dei termini previsti dall'art. 13 della legge 2359 del 1865. 2.4. - Una volta che si pervenisse sul punto ad una soluzione affermativa, si dovrebbe concludere che il Consiglio di Stato non avrebbe dovuto esercitare la propria giurisdizione annullando i provvedimenti impugnati, ma declinarla.
Si dovrebbe però valutare, in base all'art. 5 cod. proc. civ., se, rispetto alla controversia decisa dal Consiglio di Stato, non dovrebbe assumere efficacia convalidante della giurisdizione esercitata il nuovo criterio di riparto per materie, portato della disciplina sopravvenuta.
Il riferimento riguarda l'art. 34 del D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 80 introdotto con l'art. 7 della L. 21 luglio 2000, n. 205, in quanto ha costituito in oggetto di giurisdizione esclusiva le controversie in materia di urbanistica: e questo per l'eventualità che, secondo quanto è stato prospettato dal resistente, a tale materia siano da ricondurre l'autorizzazione alla costruzione di impianti di trasmissione dell'energia elettrica ed i procedimenti ablatori che in concreto vi si connettano.
Non potrebbe per contro essere tenuta in considerazione la disposizione dettata all'art. 53.1. del D. Lgs. 8 giugno 2001, n. 325, perché l'entrata in vigore dell'intero decreto è stata differita al 30.6.2003 (D.L. 20 giugno 2002, n. 122, conv. con mod. in L. 1 agosto 2002, n. 185). 2.5. - Ad una soluzione negativa, corrisponderebbe, quanto alla giurisdizione, una statuizione diversa.
Si dovrebbe affermare che la giurisdizione sulla domanda, già alla stregua del criterio di riparto operante alla data della domanda, spettava al giudice amministrativo.
2.6. - Questa premessa di metodo va completata avvertendo che, se la soluzione della questione di giurisdizione fosse la seconda, non ne potrebbe derivare una cassazione della sentenza con rinvio al Consiglio di Stato.
Cassazioni con rinvio al Consiglio di Stato si possono dare quando quel giudice declina una giurisdizione che ha, non quando la ha e la esercita, ma lo fa adottando una decisione viziata da violazione di legge: questa violazione non è motivo di cassazione. Ed è questo che, vera la seconda ipotesi interpretativa, sarebbe avvenuto nel caso in esame.
Presupposto che conoscere di un ricorso a lui presentato rientri nella sua giurisdizione di legittimità, poiché annullare i provvedimenti impugnati davanti a sè costituisce da parte del giudice amministrativo il modo in cui si esercita la giurisdizione se la domanda è accolta, la Corte di Cassazione deve appunto arrestarsi a constatare che la giurisdizione c'era ed è stata esercitata: non può, quanto al merito della decisione, sovrapporre la propria interpretazione della legge a quella del giudice amministrativo annullandone la sentenza.
3. - Le norme che vengono in considerazione sono gli artt. 107 e ss. del T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775, l'art. 9 del D.P.R. 18 marzo 1965, n. 342, e, in ragione della data dei provvedimenti, l'art. 88 n. 4 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nonché, nella Regione
Marche, la L. 6 giugno 1988, n. 19. Queste norme assoggettano ad autorizzazione la costruzione e l'esercizio di nuove linee di trasmissione e distribuzione dell'energia elettrica.
Esse configurano due tipi di procedimento.
3.1. - Il procedimento ordinario, che inizia con la domanda prevista dall'art. 111 del T.U. e si conclude con l'autorizzazione prevista dagli 115 e 116, assolve a più funzioni (Sez. Un. 3 ottobre 1989 n. 3963). La prima è di porre l'autorità competente nella condizione di esaminare il progetto ed il piano tecnico delle opere e così di compiere, con la partecipazione al procedimento dei portatori degli interessi pubblici e privati coinvolti dall'ubicazione e da ogni altro aspetto della linea, una valutazione contestuale degli intenti ed interessi di chi aspira ad esercitarla e degli altri utenti del territorio.
Seconda funzione è quella di far sorgere a favore di chi ottiene l'autorizzazione il diritto a vedere costituite le servitù di elettrodotto funzionali al passaggio della linea.
Se per l'impianto e l'esercizio della linea è poi necessario una occupazione definitiva delle zone che ne sono interessate, l'autorità competente, con l'autorizzazione, dichiara la pubblica utilità di queste opere - dichiarazione di pubblica utilità che, mentre per l'art. 115 del T.U. è eventuale, assume i connotati della dichiarazione implicita quando a richiedere l'autorizzazione è l'Enel (art. 9, ottavo comma, del D.P.R. del 1965).
Su questa base potrà seguire il procedimento di espropriazione od imposizione della servitù per provvedimento dell'autorità amministrativa.
Mentre l'art. 115 del T.U. torna a prevedere come eventuale il caso di una dichiarazione di indifferibilità ed urgenza dei lavori, l'art. 9 ottavo comma, del D.P.R. del 1965, attribuisce alla approvazione del progetto anche questa efficacia.
3.2. - Il T.U. del 1933, accanto all'autorizzazione di cui si sono visti i connotati, prevede una autorizzazione provvisoria. Dopo aver disciplinato agli artt. 111 e 112 la presentazione della domanda, come atto iniziale del procedimento ordinario, i modi della sua pubblicazione e la raccolta delle osservazioni ed opposizioni degli interessati, l'art. 113 dispone che, nei casi di urgenza, l'inizio delle costruzioni può essere autorizzato in via provvisoria, ma chi richiede tale autorizzazione deve obbligarsi ad adempiere alle prescrizioni e condizioni che fossero stabilite nel decreto di autorizzazione definitiva o a demolire le opere in caso di negata autorizzazione.
L'art. 113 del T.U. ripete così, a questo proposito, lo schema delineato dall'art. 13 dello stesso T.U. in tema di concessione di acque, dove, chi ha richiesto la concessione, può, nei casi di accertata urgenza, essere autorizzato, però a suo rischio e pericolo, ad iniziare le opere prima che la concessione gli sia accordata e con l'obbligo di eseguire le prescrizioni e condizioni stabilite nell'atto di concessione.
3.2.1. - Riguardano l'autorizzazione provvisoria altre norme contenute sia nel D.P.R. del 1965 sia nella L. Reg. Marche del 1988. Si è detto che, secondo il comma ottavo dell'art. 9 del decreto, "I decreti di autorizzazione degli elettrodotti da costruirsi da parte dell'Ente nazionale per l'energia elettrica hanno efficacia di dichiarazione di pubblica utilità nonché di indifferibilità ed urgenza delle opere relative agli elettrodotti medesimi, ai sensi e per gli effetti dell'art. 71 della L. 25 giugno 1865, n. 2359 e successive modificazioni".
Il nono comma prosegue disponendo che "I decreti di autorizzazione in via provvisoria di cui all'art. 113 del T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775, hanno anch'essi efficacia di dichiarazione di indifferibilità ed urgenza".
Quanto alla legge regionale, mentre l'art. 7 si richiama all'art. 113 del T.U. e disciplina l'autorizzazione provvisoria, l'art. 9, intitolato alla pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità delle opere, non diversamente dall'art. 115 del T.U. menziona il decreto di autorizzazione e ne regola effetti e contenuti.
In particolare, l'art.

7.4. dispone che l'autorizzazione provvisoria ha la durata di tre anni, mentre l'art.

9.3. dispone che nel decreto di autorizzazione, che abbia anche valore di dichiarazione di pubblica utilità o contenga tale dichiarazione, devono essere indicati i termini previsti dall'art. 13 della legge 25 giugno 1865,. n. 2359..
3.3. - Le disposizioni richiamate, interpretate secondo il canone dell'interpretazione logica e considerate nel sistema delle leggi richiamate, debbono essere ritenute configurare il procedimento di autorizzazione provvisoria come un procedimento incidentale rispetto a quello preordinato all'autorizzazione definitiva. Sul comune presupposto che sia stata presentata la domanda di autorizzazione per la costruzione di una nuova linea, l'urgenza giustifica che, sotto condizione di una conclusione favorevole del procedimento maggiore, sia autorizzato l'inizio delle costruzioni, con un provvedimento destinato a perdere efficacia in caso di mancato rilascio della autorizzazione definitiva. Che all'autorizzazione provvisoria si possano prestare gli effetti di una implicita dichiarazione di pubblica utilità, anche quando a richiederla sia stato l'Enel, appare in contrasto non solo con la lettera delle disposizioni richiamate - non vi sarebbe stata infatti ragione di dedicare due disposizioni distinte ai decreti di autorizzazione definitiva e provvisoria, dettando per questa una norma di contenuto diverso dalla prima.
Contrasta pure con il dato che l'autorizzazione provvisoria non ha la funzione di anticipare il giudizio circa la pubblica utilità dell'opera, che potrebbe anche essere negativo, ma solo quello di anticiparne la realizzazione e l'esercizio, per l'eventualità che l'autorizzazione sia rilasciata definitivamente, in base peraltro ad una valutazione che non può considerarsi in alcun modo già compiuta in sede di rilascio dell'autorizzazione provvisoria, tanto che l'autorizzazione definitiva può essere così negata come data con diverso contenuto.
L'interpretazione opposta, oltre a forzare il senso letterale e logico delle disposizioni richiamate, sbocca nel risultato di configurare il procedimento di autorizzazione alla costruzione di nuove linee elettriche secondo un inusitato schema di una doppia dichiarazione di pubblica utilità, la prima, quella provvisoria, destinata ad essere all'interno dello stesso procedimento revocata modificata o confermata da una seconda, quella definitiva. 3.3.1. - Va tuttavia considerato che la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (a quella impugnata ha fatto seguito la decisione 15 marzo 2000 n. 1408 sempre della 4^ sezione) aggancia l'interpretazione accolta al rilievo per cui, se l'autorizzazione provvisoria è una dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, dell'occupazione di urgenza costituiscono però presupposti essenziali anche una dichiarazione di pubblica utilità dell'opera e che in questa siano prefissati i termini previsti dall'art. 13 della legge del 1865.
A questo riguardo sono necessarie alcune considerazioni. Il principio appena richiamato è da tempo affermato nella giurisprudenza di questa Corte (Sez. Un. 3 febbraio 1986 n. 650; 14 gennaio 1987 n. 191; 20 gennaio 1998 n. 493). La sua portata peraltro non sta nel negare ogni autonomia al procedimento di occupazione di urgenza rispetto a quello di espropriazione - come dimostra la giurisprudenza formatasi sul tema della reciproca indipendenza delle proroghe dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità (Sez. Un 26 gennaio 1998 n. 761; Cass. 27 novembre 1999 n. 13260; 23 aprile 2002 n. 5904) e dell'autorizzazione all'occupazione (Cass. 4 settembre 1999 n. 9384;
9 febbraio 2001 n. 1836).
Sta piuttosto nell'aver attribuito rilevanza giuridica alla modificazione che la funzione del procedimento di occupazione di urgenza è venuta subendo nel tempo, perdendo la connotazione di strumento volto a fronteggiare un'urgenza, per assumere quella di strumento normalmente preordinato ad ovviare alla lunghezza del procedimento di espropriazione.
Questa mutazione è stata descritta nella sentenza 20 gennaio 1998 n. 493 delle sezioni unite, già richiamata. E significative, ai fini della questione che qui si viene esaminando, appaiono le considerazioni che le sezioni unite hanno svolto sul diverso contenuto della temporaneità dell'occupazione. "La temporaneità - si è osservato - non è più correlata alla restituzione dell'immobile al proprietario, che, in effetti, nell'intima logica dell'istituto non è prevista ne' prevedibile.....
È correlata, invece, alla pronuncia del decreto di espropriazione, onde consentire all'amministrazione di assicurare legittimamente continuità e definitività agli effetti espropriativi prodottisi in via provvisoria durante il periodo di occupazione". Orbene, nel sistema proprio della autorizzazione alla costruzione di nuove linee elettriche, l'autorizzazione provvisoria all'inizio delle costruzioni resta connotata dall'obbligo di rimuovere gli impianti se non sopravvenga l'autorizzazione definitiva. Sicché essa appare piuttosto continuare a collocarsi nella logica di una situazione giuridica il cui stabilizzarsi resta un fatto eventuale, affidato a valutazioni ancora da compiersi circa la rispondenza dell'opera a fini di pubblico generale interesse;
non, come nella occupazione preordinata all'espropriazione, una situazione che, ormai configurata sotto l'aspetto della pubblica utilità dell'opera, attende solo d'essere resa giuridicamente stabile in conformità della modificazioni anche materiali già apportate ai luoghi.
3.3.2. - Tuttavia, l'interpretazione accolta dalla più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, al di là del prestare all'autorizzazione provvisoria gli effetti di una dichiarazione di pubblica utilità, costituisce il mezzo per imporre che il provvedimento di autorizzazione provvisoria presenti una predeterminata delimitazione dei suoi effetti temporali. Si deve considerare che, per l'art. 71 della legge del 1865, la valutazione dell'urgenza andava compiuta nell'emettere il decreto che autorizzava l'occupazione, risultando così delimitata nel tempo.
Una volta che essa è divenuta oggetto di un distinto provvedimento o effetto che la legge vi ricollega, la possibilità che la dichiarazione di indifferibilità e urgenza abbia effetto solo per un predeterminato limite di tempo si perde, a meno che la legge non lo preveda, l'amministrazione non lo fissi o quel limite non gli derivi dal fatto che la legge attribuisce al medesimo provvedimento anche gli effetti di una dichiarazione di pubblica utilità od imponga che questa debba precedere la dichiarazione di indifferibilità ed urgenza.
Se non che a questo punto si impone la considerazione che l'art. 7.4.
della L. Reg. Marche del 1988, in vigore all'epoca in cui l'autorizzazione provvisoria veniva accordata, prevedeva che l'autorizzazione provvisoria avesse una durata di tre anni, prorogabile di un anno.
3.4. - Appare, in conclusione, che la parte, rivolgendosi al giudice amministrativo, non ha dedotto in giudizio una situazione di diritto soggettivo, quando ha chiesto che i provvedimenti ablatori adottati nei suoi confronti fossero annullati perché dipendevano da una autorizzazione provvisoria in cui non erano stati fissati i termini previsti dall'art. 13 della legge 2359 del 1865. Questo perché da un lato il decreto di espropriazione aveva il suo presupposto nell'autorizzazione definitiva e non in quella provvisoria, dall'altro il decreto di occupazione aveva il suo presupposto nell'autorizzazione provvisoria, che non doveva contenere l'indicazione dei termini previsti dall'art. 13 della legge 2359 del 1865 ed aveva una propria efficacia temporale riveniente dall'art.

7.4. della L. Reg. Marche 19 del 1988. 4. - I ricorsi sono rigettati.
5. - Le spese del giudizio di Cassazione possono essere compensate.

P.Q.M.

La Corte rigetta i ricorsi e compensa le spese del giudizio di Cassazione.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 7 novembre 2002. Depositato in Cancelleria il 6 febbraio 2003