CASS
Sentenza 25 febbraio 2026
Sentenza 25 febbraio 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. II, sentenza 25/02/2026, n. 4187 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 4187 |
| Data del deposito : | 25 febbraio 2026 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 4050/2020 R.G. proposto da: COMUNE di PACHINO, rappresentato e difeso dall'avvocato TRINGALI EMANUELE;
-ricorrente- contro AZIENDA SANITARIA PROVINCIALE di SIRACUSA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA COSSERIA 2, presso lo studio dell’avvocato BUCCELLATO FRANCESCA, rappresentata e difesa dall'avvocato VILONA MAURIZIO;
-controricorrente- avverso la SENTENZA della CORTE D'APPELLO di CATANIA n. 1677/2019, depositata il 9/07/2019. Civile Sent. Sez. 2 Num. 4187 Anno 2026 Presidente: ORILIA LORENZO Relatore: BESSO MARCHEIS CHIARA Data pubblicazione: 25/02/2026 2 di 12 Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/09/2025 dal Consigliere CHIARA BESSO MARCHEIS. Sentito il Pubblico Ministero, il sostituto procuratore generale NO PE, che ha chiesto alla Corte di rigettare il ricorso. Sentiti i difensori del ricorrente e della controricorrente che, rispettivamente, hanno chiesto l’accoglimento e il rigetto del ricorso. FATTI DI CAUSA 1. L'Azienda sanitaria provinciale di Siracusa ha citato in giudizio davanti al Tribunale di Siracusa il Comune di AC. L’attrice ha dedotto di essere proprietaria di un immobile sito in AC, piazza UG La Malfa, ad essa trasmesso per successione tra enti dall’AUSL 8 di Siracusa, alla quale l’immobile era pervenuto in forza di un decreto del presidente della Regione siciliana del 18 marzo 1999; che l’immobile era occupato sine titulo dal Comune che, più volte diffidato a rilasciarlo, si era rifiutato di farlo. L’attrice ha quindi chiesto al Tribunale di accertare la detenzione sine titulo dell’immobile da parte del Comune e di condannare il medesimo al rilascio del bene e al risarcimento dei danni per l’abusiva detenzione, da liquidarsi in via equitativa. Il Comune di AC è rimasto contumace. 2. Con la sentenza n. 802/2017 il Tribunale di Siracusa ha rigettato le domande dell'attrice. Il Tribunale ha qualificato l’azione fatta valere dall’Azienda sanitaria quale azione di rivendicazione, volta ad ottenere l’accertamento della titolarità della proprietà del bene in proprio favore e di condanna alla restituzione del bene a carico del convenuto e ha ritenuto che l’attrice non avesse “assolto all’onere probatorio ex art. 948 c.c.”, non avendo dimostrato di avere acquisito il bene a titolo originario (avendo allegato che il bene le era pervenuto “per successione tra enti”) e neppure di averlo posseduto per un periodo sufficiente per usucapirlo, avendo anzi l’attrice allegato che l’immobile è occupato, “senza che sia dato 3 di 12 conoscere da quando”, dal Comune di AC. Rigettata la domanda di rivendicazione del bene, ne consegue – ha concluso il Tribunale – l’infondatezza della domanda di rilascio e di risarcimento del danno. 3. La sentenza è stata appellata dall'Azienda sanitaria. L’appellante – con il primo motivo – ha contestato al Tribunale di non avere correttamente ricostruito gli istituti di diritto pubblico relativi alla natura e alla gestione dei beni acquistati dalla pubblica amministrazione a seguito di successione tra enti e di avere invece, impropriamente, applicato istituti giuridici di natura privatistica estranei al thema decidendum;
con la riforma del servizio sanitario nazionale è stato disposto il trasferimento dalle ex USL alle AUSL e quindi alle ASP dei beni già facenti parte del patrimonio dei comuni con vincolo di destinazione e al riguardo valgono le disposizioni di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 502/1992, recepite dalla Regione siciliana con gli artt. 1 e 55 della legge regionale n. 30/1993, in attuazione dei quali i decreti assessoriali e presidenziali hanno provveduto al trasferimento dei beni;
il Tribunale doveva quindi accogliere le domande di rilascio e di risarcimento del danno, considerata la mancata consegna dell’immobile, che ha impedito che il medesimo fosse destinato al pubblico servizio, fine per il quale è stato trasferito all’appellante. Con il secondo motivo l’appellante ha sottolineato come l’acquisto dell’immobile non sia stato a titolo derivativo: in base al d.lgs. n. 502/1992 e alla legge della regione n. 30/1993 il trasferimento dei beni facenti parte del patrimonio dei comuni con il vincolo di destinazione è avvenuto ex lege e quindi a titolo originario;
avendo l’appellante provato la ricorrenza dei presupposti previsti dalle leggi citate per l’acquisto a titolo originario null’altro andava da essa provato. Non avendo potuto disporre del bene, è indubbio che l’appellante – sostiene il terzo motivo - abbia subito danni economici notevoli, consistenti nell’avere dovuto sostenere subire spese per reperire sul libero 4 di 12 mercato un altro immobile. Con il quarto motivo, infine, l’appellante ha lamentato l’inadeguata valutazione dei documenti prodotti in primo grado e la mancata ammissione della prova testimoniale richiesta sempre in primo grado e riproposta in appello. 4. Nel giudizio di appello si è costituito il Comune di AC, anzitutto eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo e poi chiedendo, nel merito, il rigetto del gravame e la conferma della sentenza di primo grado. Il Comune ha sostenuto l'infondatezza dei presupposti della pretesa fatta valere, in quanto nessun trasferimento di proprietà immobiliare sarebbe mai avvenuto né si sarebbe potuto verificare in assenza del presupposto di legge di cui all'art. 5 del d.lgs. 502/1992 (“vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali”) e in mancanza della prova da parte dell’Azienda sanitaria dell'asserita proprietà dell'immobile, in quanto i decreti della Regione siciliana n. 168/2011 e n. 34/2001, richiamati dalla controparte a riprova dell'asserito diritto di proprietà dell'immobile, non costituiscono un titolo di proprietà, avendo carattere meramente dichiarativo e non traslativo e sarebbe stato in ogni caso necessario un atto pubblico di trasferimento che non è mai stato posto in essere. 5. La Corte d’appello di Catania ha anzitutto vagliato l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune: al riguardo ha rilevato che l’eccezione avrebbe dovuto essere formulata mediante impugnazione incidentale;
l’eccezione era comunque infondata, vertendo la causa su un diritto reale (la sussistenza o meno della proprietà dell’immobile in capo all'Azienda sanitaria), materia attribuita dall’ordinamento alla giurisdizione ordinaria. La Corte d’appello è poi passata a esaminare nel merito la controversia. Sulla base della documentazione prodotta in causa relativamente alla titolarità del bene ed essendo irrilevante il mezzo istruttorio dedotto, il giudice d’appello ha ritenuto, sulla base di quanto stabilito dall’art. 5 del d.lgs. n. 502/1992 e dalla legge regionale n. 5 di 12 30/1993, che l’Azienda sanitaria avesse diritto al rilascio in proprio favore dell’immobile, in quanto “detenuto senza titolo e sottratto alla sua specifica e pubblica destinazione prevista dalla legge”; ha infine reputato non dimostrata la domanda risarcitoria dell’Azienda sanitaria, non essendo stata fornita alcuna prova di un danno, anche indiretto, connesso al mancato uso del bene. Con la sentenza n. 1677/2019, la Corte d’appello ha quindi condannato il Comune di AC al rilascio in favore dell'Azienda sanitaria provinciale dell'immobile oggetto di causa. 6. Avverso la sentenza ricorre per cassazione il Comune di AC. Resiste con controricorso l'Azienda sanitaria provinciale di Siracusa. La controricorrente ha depositato memoria prima dell’adunanza in camera di consiglio, cui era stato inizialmente assegnato il ricorso, e prima della pubblica udienza. RAGIONI DELLA DECISIONE I. Il ricorso è articolato in quattro motivi. 1. Il primo motivo contesta “difetto di giurisdizione del giudice ordinario”: con riguardo al trasferimento della proprietà alle Aziende sanitarie dei beni aventi prevalente destinazione a servizi sanitari, la legge non prevede un trasferimento automatico, ma presuppone l’emanazione di un apposito decreto che ha carattere discrezionale per quanto riguarda l'accertamento della natura dell’immobile e la determinazione delle modalità concrete del trasferimento;
è così da escludersi la configurabilità in capo alle Aziende sanitarie di una posizione di diritto soggettivo;
la Corte d’appello ha rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione perché l’eccezione avrebbe dovuto essere formulata con appello incidentale e perché la materia verte su diritti reali e spetta quindi alla giurisdizione del giudice ordinario;
è vero che il Comune di AC è rimasto contumace in primo grado, ma la questione di giurisdizione non è stata oggetto di alcuna valutazione, per cui non 6 di 12 poteva proporsi appello incidentale e la questione poteva essere fatta valere in ogni stato e grado del processo. Il motivo è infondato. Le sezioni unite di questa Corte hanno precisato che, quando il giudice di primo grado ha pronunciato nel merito affermando anche implicitamente la propria giurisdizione, la parte che intende contestare tale riconoscimento è tenuta a proporre appello sul punto, eventualmente in via incidentale condizionata trattandosi di parte vittoriosa (così Cass., sez. un., n. 2067/2011; cfr. pure Cass., sez. un., n. 25246/2008). È vero che la devoluzione al giudice del gravame di un’eccezione che esige la proposizione dell’appello incidentale può essere ricavata dalla semplice proposizione della medesima mediante una sua riqualificazione, in applicazione del principio dell’idoneità dell’atto al raggiungimento dello scopo (v. al riguardo Cass. n. 24456/2020 e Cass. n. 18119/2021). Occorre però che l’eccezione sia fatta valere con comparsa di risposta depositata ai sensi dell’art. 343 c.p.c. almeno venti giorni prima dell’udienza di comparizione. Nel caso in esame, invece, la comparsa di costituzione in appello del Comune di AC contenente l’eccezione di giurisdizione è stata depositata in udienza, essendosi appunto il Comune costituito in quel momento. Pertanto, dato che la decisione implicita di affermazione della giurisdizione da parte del primo giudice non è stata oggetto di appello, l’esame della questione è preclusa in questa sede, essendosi formato il giudicato sulla giurisdizione del giudice ordinario. 2. Il secondo e il terzo motivo sono tra loro strettamente connessi: a) il secondo lamenta violazione ed erronea applicazione dell’art. 5 del d.lgs. 502/1992 in relazione all’art. 828 c.p.c.; lo stabile oggetto di contesa non ha mai avuto alcun vincolo di destinazione in favore delle dismesse unità sanitarie locali e anzi la gran parte dell'edificio è stata sede di uffici giudiziari;
7 di 12 b) il terzo contesta violazione ed errata applicazione degli artt. 948, 823, 828 e 830 c.c.; inesistenza del titolo di proprietà e di prova dell'avvenuto trasferimento al patrimonio dell'Azienda sanitaria del bene immobiliare appartenente al Comune di AC;
erronea qualificazione dei provvedimenti amministrativi regionali ritenuti atti traslativi, nonostante abbiano natura meramente dichiarativa;
violazione dell'art. 112 c.p.c., omesso esame del fatto decisivo eccepito dal Comune di AC in appello, ossia che l'immobile oggetto di causa non ha, né ha mai avuto alcun vincolo di destinazione in favore delle dismesse unità sanitarie locali, ma è stato nel tempo utilizzato per diverse finalità pubbliche, nonché quale sede degli uffici giudiziari;
la sentenza impugnata non ha esaminato il fatto che l'immobile è stato utilizzato prevalentemente per fini diversi da quelli legati al servizio sanitario per cui, anche a prescindere dalla circostanza che l'immobile manca di un vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali, difettano i presupposti di fatto per affermare che tale immobile possa rientrare tra quelli che possono essere trasferiti ex lege all'Azienda sanitaria;
in sentenza non vi è cenno al fatto che manca un titolo di proprietà in favore dell' Azienda sanitaria e che i decreti regionali di ricognizione dei beni da trasferire al patrimonio immobiliare del servizio sanitario non sono atti traslativi, ma semplicemente dichiarativi per cui necessitavano di un successivo atto di traslazione, ossia di un atto pubblico di trasferimento che non è mai stato posto in essere. 2.1. I motivi sono fondati nei termini che seguono. 2.2. È opportuno un breve cenno al contesto della vicenda in esame. Come ha puntualizzato la Corte costituzionale (cfr. Corte cost. n. 98/1997), la legge n. 833/1978 aveva istituito le unità sanitarie locali quali strutture organizzative di funzioni comunali, prive di personalità giuridica e quindi di patrimonio proprio (v. gli artt. 10 e 13 della legge). Nelle unità sanitarie locali sono venute a confluire 8 di 12 le funzioni in materia di igiene e sanità precedentemente svolte da una serie di amministrazioni, alcune delle quali disciolte dalla legge (enti ospedalieri, casse ed enti mutualistici, consorzi sanitari), altre (come le province) private delle loro precedenti funzioni in materia. I beni immobili di tali soggetti, non potendo essere intestati alle unità sanitarie locali, data la loro configurazione giuridica, sono stati trasferiti al patrimonio dei comuni, con vincolo di destinazione alle unità sanitarie medesime (artt. 65 e 66 della legge). Poiché anche i comuni esercitavano funzioni in materia igienico-sanitaria e dunque esistevano beni destinati all'esercizio di queste funzioni già ricompresi nel patrimonio comunale, il terzo comma dell'art. 66 ne ha previsto l'affidamento alla gestione delle unità sanitarie locali. In questo duplice modo - il vincolo di destinazione e l'affidamento in gestione - le unità sanitarie venivano a disporre, per le loro finalità istituzionali, di beni patrimoniali intestati ai comuni. Con la legge n. 421/1992 e con il decreto legislativo n. 502/1992 le unità sanitarie locali sono venute a differenziarsi giuridicamente dall'organizzazione dei comuni, essendo state configurate come aziende dotate di personalità giuridica pubblica. A tale nuova definizione è seguita la necessità della costituzione di un patrimonio di cui esse assumessero la titolarità. A questo fine, gli artt. 1, lettera p) della legge n. 421 e 5 del d.lgs. n. 502 hanno previsto il trasferimento alle aziende - il primo - del patrimonio immobiliare, già di proprietà dei disciolti enti ospedalieri e mutualistici, che alla data di entrata in vigore della legge facesse parte del patrimonio dei comuni e - il secondo - di tutti i beni immobili che, alla data di entrata in vigore del decreto, fossero compresi nel patrimonio dei comuni e delle province con vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali. Le disposizioni richiamate hanno lasciato, invece, fuori dal trasferimento i beni di cui all'art. 66, terzo comma, della legge n. 833 del 1978, beni appartenenti al patrimonio comunale anteriormente alla legge istitutiva delle unità sanitarie locali e a 9 di 12 queste affidati in "gestione" dai comuni (v. al riguardo Corte cost. n. 98/1997, appena richiamata). 2.3. Come si è riassunto supra nei fatti di causa, l’Azienda sanitaria provinciale di Siracusa ha proposto la domanda di rilascio del bene qualificandosi come proprietaria in quanto successore dell’ente - unità sanitaria locale poi azienda unificata sanitaria locale – al quale il bene, facente parte del patrimonio del Comune con vincolo di destinazione all’Unità sanitaria locale di Siracusa, è stato trasferito in base a quanto disposto dall’art. 5 del d.lgs. n. 502/1992 e dagli artt. 1 e 55 della legge della Regione siciliana n. 30/1993 e degli attuativi decreti assessoriali e presidenziali. Di tale bene l’Azienda sanitaria lamenta la mancata consegna e denuncia l’illecita detenzione, chiedendo quindi il risarcimento del danno causato dall’occupazione senza titolo del medesimo. 2.4. Il Comune di AC, costituendosi nel giudizio d’appello, ha contestato la mancanza, in relazione all’immobile oggetto di causa, del vincolo di destinazione in favore dell’Unità sanitaria locale, trattandosi di immobile che è stato costruito dal Comune ed è sempre stato di proprietà esclusiva del medesimo e, su concessione dello stesso, utilizzato per diverse finalità pubbliche e servizi ai cittadini. Il Comune di AC, quindi, ha negato il fatto costitutivo della pretesa vantata dall’Azienda sanitaria, negazione che poteva essere fatta valere dal medesimo anche in appello, trattandosi di mera difesa (v., ex multis, Cass. n. 35042/2023). 2.5. Su tale difesa del Comune la Corte d’appello non si è pronunciata. La Corte d’appello ha osservato come il decreto legislativo n. 502/1992 abbia “delineato il quadro normativo di riferimento in ordine al patrimonio delle unità sanitarie locali” e come tali disposizioni, e in particolare l’art. 5, siano state recepite dalla Regione siciliana con la legge n. 30/1993, che ha anche dettato la disciplina transitoria “ai fini dell’attuazione concreta dei 10 di 12 trasferimenti mediante appositi decreti emanati dal presidente della Regione o dall’assessore regionale competente”, così che “il titolo di proprietà dell’immobile in parola è costituito dalla citata legge regionale, ricettiva a sua volta delle previsioni nazionali”. Da questa premessa la Corte d’appello ricava però che “sarebbe di solare evidenza come il novero dei beni attribuiti alle aziende sanitarie non sia limitato a quelli di cui le stesse sono già proprietarie, ma si estenda anche a tutti gli immobili provenienti dallo Stato o da altri enti pubblici, da trasferire o, comunque, utilizzati per il perseguimento dei fini istituzionali”. Tale affermazione della Corte d’appello è probabilmente influenzata dalla considerazione non del testo dell’art. 5 del d.lgs. n. 502/1992 nella sua stesura originaria, ma del testo così come riscritto dal decreto legislativo n. 229/1999, infatti riportato dalla Corte alla pagina 3 della sentenza impugnata. Nella sua stesura originaria l’art. 5 disponeva, come si è già detto, il trasferimento al patrimonio delle unità sanitarie locali di tutti i beni che, “alla data di entrata in vigore del presente decreto, fanno parte del patrimonio dei comuni con vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali”. L’art. 5 oggi prevede al primo comma che “nel rispetto della normativa regionale vigente, il patrimonio delle unità sanitarie locali [..] è costituito da tutti i beni mobili e immobili ad esse appartenenti, ivi compresi quelli da trasferire o trasferiti loro dallo Stato o da altri enti pubblici, in virtù di leggi o di provvedimenti amministrativi, nonché da tutti i beni comunque acquisiti nell’esercizio della propria attività o a seguito di atti di liberalità” e al secondo comma che i beni immobili che le unità sanitarie locali “utilizzano per il perseguimento dei loro fini istituzionali costituiscono patrimonio indisponibile degli stessi”. Sulla base di tale dettato normativo la Corte d’appello osserva che il criterio dettato dalla legge per il trasferimento dei beni è quello dell’uso per il perseguimento di fini istituzionali e che, nella specie, “risulta 11 di 12 incontestabilmente dagli atti di causa che l’immobile […] è stato utilizzato in tutto o in parte dagli enti del servizio sanitario regionale per il perseguimento dei loro fini istituzionali”, così che l’Azienda sanitaria ha diritto al rilascio. Il ragionamento della Corte non considera come l’Azienda sanitaria abbia dedotto quale titolo della propria pretesa l’avvenuto trasferimento ex lege del bene trattandosi di bene di proprietà del Comune con vincolo di destinazione, così come previsto dalla legge regionale del 1993 che non poteva che basarsi su quanto allora disponeva l’art. 5 del d.lgs. n. 502, e come non abbia dedotto di averlo altrimenti acquisito o comunque di utilizzarlo, avendo al contrario lamentato la mancata consegna del bene e la sua occupazione da parte del Comune. 2.6. Non essendosi la Corte d’appello pronunciata sul presupposto della pretesa dell’Azienda sanitaria negato dal Comune, ossia che il bene immobile oggetto di causa fosse bene vincolato all’esercizio dell’attività dell’unità sanitaria locale, la sentenza impugnata è affetta dal vizio di omessa pronuncia, specificamente denunciato con il terzo motivo di ricorso. 3) L’accoglimento del secondo e del terzo motivo comporta l’assorbimento del quarto motivo che denuncia violazione dell'art. 92 c.p.c. per avere la Corte d'appello condannato il Comune di AC alle spese di entrambi i gradi di giudizio. II. La sentenza impugnata va pertanto cassata in relazione ai motivi accolti e la causa va rinviata alla Corte d’appello di Catania;
il giudice di rinvio provvederà anche in relazione alle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte accoglie nei limiti di cui in motivazione il secondo e il terzo motivo, rigettato il primo e assorbito il quarto motivo di ricorso;
cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la 12 di 12 causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte d’appello di Catania in diversa composizione. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione seconda civile, in data 17 settembre 2025. Il Giudice estensore Il Presidente HI BE Marcheis NZ RI
-ricorrente- contro AZIENDA SANITARIA PROVINCIALE di SIRACUSA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA COSSERIA 2, presso lo studio dell’avvocato BUCCELLATO FRANCESCA, rappresentata e difesa dall'avvocato VILONA MAURIZIO;
-controricorrente- avverso la SENTENZA della CORTE D'APPELLO di CATANIA n. 1677/2019, depositata il 9/07/2019. Civile Sent. Sez. 2 Num. 4187 Anno 2026 Presidente: ORILIA LORENZO Relatore: BESSO MARCHEIS CHIARA Data pubblicazione: 25/02/2026 2 di 12 Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/09/2025 dal Consigliere CHIARA BESSO MARCHEIS. Sentito il Pubblico Ministero, il sostituto procuratore generale NO PE, che ha chiesto alla Corte di rigettare il ricorso. Sentiti i difensori del ricorrente e della controricorrente che, rispettivamente, hanno chiesto l’accoglimento e il rigetto del ricorso. FATTI DI CAUSA 1. L'Azienda sanitaria provinciale di Siracusa ha citato in giudizio davanti al Tribunale di Siracusa il Comune di AC. L’attrice ha dedotto di essere proprietaria di un immobile sito in AC, piazza UG La Malfa, ad essa trasmesso per successione tra enti dall’AUSL 8 di Siracusa, alla quale l’immobile era pervenuto in forza di un decreto del presidente della Regione siciliana del 18 marzo 1999; che l’immobile era occupato sine titulo dal Comune che, più volte diffidato a rilasciarlo, si era rifiutato di farlo. L’attrice ha quindi chiesto al Tribunale di accertare la detenzione sine titulo dell’immobile da parte del Comune e di condannare il medesimo al rilascio del bene e al risarcimento dei danni per l’abusiva detenzione, da liquidarsi in via equitativa. Il Comune di AC è rimasto contumace. 2. Con la sentenza n. 802/2017 il Tribunale di Siracusa ha rigettato le domande dell'attrice. Il Tribunale ha qualificato l’azione fatta valere dall’Azienda sanitaria quale azione di rivendicazione, volta ad ottenere l’accertamento della titolarità della proprietà del bene in proprio favore e di condanna alla restituzione del bene a carico del convenuto e ha ritenuto che l’attrice non avesse “assolto all’onere probatorio ex art. 948 c.c.”, non avendo dimostrato di avere acquisito il bene a titolo originario (avendo allegato che il bene le era pervenuto “per successione tra enti”) e neppure di averlo posseduto per un periodo sufficiente per usucapirlo, avendo anzi l’attrice allegato che l’immobile è occupato, “senza che sia dato 3 di 12 conoscere da quando”, dal Comune di AC. Rigettata la domanda di rivendicazione del bene, ne consegue – ha concluso il Tribunale – l’infondatezza della domanda di rilascio e di risarcimento del danno. 3. La sentenza è stata appellata dall'Azienda sanitaria. L’appellante – con il primo motivo – ha contestato al Tribunale di non avere correttamente ricostruito gli istituti di diritto pubblico relativi alla natura e alla gestione dei beni acquistati dalla pubblica amministrazione a seguito di successione tra enti e di avere invece, impropriamente, applicato istituti giuridici di natura privatistica estranei al thema decidendum;
con la riforma del servizio sanitario nazionale è stato disposto il trasferimento dalle ex USL alle AUSL e quindi alle ASP dei beni già facenti parte del patrimonio dei comuni con vincolo di destinazione e al riguardo valgono le disposizioni di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 502/1992, recepite dalla Regione siciliana con gli artt. 1 e 55 della legge regionale n. 30/1993, in attuazione dei quali i decreti assessoriali e presidenziali hanno provveduto al trasferimento dei beni;
il Tribunale doveva quindi accogliere le domande di rilascio e di risarcimento del danno, considerata la mancata consegna dell’immobile, che ha impedito che il medesimo fosse destinato al pubblico servizio, fine per il quale è stato trasferito all’appellante. Con il secondo motivo l’appellante ha sottolineato come l’acquisto dell’immobile non sia stato a titolo derivativo: in base al d.lgs. n. 502/1992 e alla legge della regione n. 30/1993 il trasferimento dei beni facenti parte del patrimonio dei comuni con il vincolo di destinazione è avvenuto ex lege e quindi a titolo originario;
avendo l’appellante provato la ricorrenza dei presupposti previsti dalle leggi citate per l’acquisto a titolo originario null’altro andava da essa provato. Non avendo potuto disporre del bene, è indubbio che l’appellante – sostiene il terzo motivo - abbia subito danni economici notevoli, consistenti nell’avere dovuto sostenere subire spese per reperire sul libero 4 di 12 mercato un altro immobile. Con il quarto motivo, infine, l’appellante ha lamentato l’inadeguata valutazione dei documenti prodotti in primo grado e la mancata ammissione della prova testimoniale richiesta sempre in primo grado e riproposta in appello. 4. Nel giudizio di appello si è costituito il Comune di AC, anzitutto eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo e poi chiedendo, nel merito, il rigetto del gravame e la conferma della sentenza di primo grado. Il Comune ha sostenuto l'infondatezza dei presupposti della pretesa fatta valere, in quanto nessun trasferimento di proprietà immobiliare sarebbe mai avvenuto né si sarebbe potuto verificare in assenza del presupposto di legge di cui all'art. 5 del d.lgs. 502/1992 (“vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali”) e in mancanza della prova da parte dell’Azienda sanitaria dell'asserita proprietà dell'immobile, in quanto i decreti della Regione siciliana n. 168/2011 e n. 34/2001, richiamati dalla controparte a riprova dell'asserito diritto di proprietà dell'immobile, non costituiscono un titolo di proprietà, avendo carattere meramente dichiarativo e non traslativo e sarebbe stato in ogni caso necessario un atto pubblico di trasferimento che non è mai stato posto in essere. 5. La Corte d’appello di Catania ha anzitutto vagliato l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune: al riguardo ha rilevato che l’eccezione avrebbe dovuto essere formulata mediante impugnazione incidentale;
l’eccezione era comunque infondata, vertendo la causa su un diritto reale (la sussistenza o meno della proprietà dell’immobile in capo all'Azienda sanitaria), materia attribuita dall’ordinamento alla giurisdizione ordinaria. La Corte d’appello è poi passata a esaminare nel merito la controversia. Sulla base della documentazione prodotta in causa relativamente alla titolarità del bene ed essendo irrilevante il mezzo istruttorio dedotto, il giudice d’appello ha ritenuto, sulla base di quanto stabilito dall’art. 5 del d.lgs. n. 502/1992 e dalla legge regionale n. 5 di 12 30/1993, che l’Azienda sanitaria avesse diritto al rilascio in proprio favore dell’immobile, in quanto “detenuto senza titolo e sottratto alla sua specifica e pubblica destinazione prevista dalla legge”; ha infine reputato non dimostrata la domanda risarcitoria dell’Azienda sanitaria, non essendo stata fornita alcuna prova di un danno, anche indiretto, connesso al mancato uso del bene. Con la sentenza n. 1677/2019, la Corte d’appello ha quindi condannato il Comune di AC al rilascio in favore dell'Azienda sanitaria provinciale dell'immobile oggetto di causa. 6. Avverso la sentenza ricorre per cassazione il Comune di AC. Resiste con controricorso l'Azienda sanitaria provinciale di Siracusa. La controricorrente ha depositato memoria prima dell’adunanza in camera di consiglio, cui era stato inizialmente assegnato il ricorso, e prima della pubblica udienza. RAGIONI DELLA DECISIONE I. Il ricorso è articolato in quattro motivi. 1. Il primo motivo contesta “difetto di giurisdizione del giudice ordinario”: con riguardo al trasferimento della proprietà alle Aziende sanitarie dei beni aventi prevalente destinazione a servizi sanitari, la legge non prevede un trasferimento automatico, ma presuppone l’emanazione di un apposito decreto che ha carattere discrezionale per quanto riguarda l'accertamento della natura dell’immobile e la determinazione delle modalità concrete del trasferimento;
è così da escludersi la configurabilità in capo alle Aziende sanitarie di una posizione di diritto soggettivo;
la Corte d’appello ha rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione perché l’eccezione avrebbe dovuto essere formulata con appello incidentale e perché la materia verte su diritti reali e spetta quindi alla giurisdizione del giudice ordinario;
è vero che il Comune di AC è rimasto contumace in primo grado, ma la questione di giurisdizione non è stata oggetto di alcuna valutazione, per cui non 6 di 12 poteva proporsi appello incidentale e la questione poteva essere fatta valere in ogni stato e grado del processo. Il motivo è infondato. Le sezioni unite di questa Corte hanno precisato che, quando il giudice di primo grado ha pronunciato nel merito affermando anche implicitamente la propria giurisdizione, la parte che intende contestare tale riconoscimento è tenuta a proporre appello sul punto, eventualmente in via incidentale condizionata trattandosi di parte vittoriosa (così Cass., sez. un., n. 2067/2011; cfr. pure Cass., sez. un., n. 25246/2008). È vero che la devoluzione al giudice del gravame di un’eccezione che esige la proposizione dell’appello incidentale può essere ricavata dalla semplice proposizione della medesima mediante una sua riqualificazione, in applicazione del principio dell’idoneità dell’atto al raggiungimento dello scopo (v. al riguardo Cass. n. 24456/2020 e Cass. n. 18119/2021). Occorre però che l’eccezione sia fatta valere con comparsa di risposta depositata ai sensi dell’art. 343 c.p.c. almeno venti giorni prima dell’udienza di comparizione. Nel caso in esame, invece, la comparsa di costituzione in appello del Comune di AC contenente l’eccezione di giurisdizione è stata depositata in udienza, essendosi appunto il Comune costituito in quel momento. Pertanto, dato che la decisione implicita di affermazione della giurisdizione da parte del primo giudice non è stata oggetto di appello, l’esame della questione è preclusa in questa sede, essendosi formato il giudicato sulla giurisdizione del giudice ordinario. 2. Il secondo e il terzo motivo sono tra loro strettamente connessi: a) il secondo lamenta violazione ed erronea applicazione dell’art. 5 del d.lgs. 502/1992 in relazione all’art. 828 c.p.c.; lo stabile oggetto di contesa non ha mai avuto alcun vincolo di destinazione in favore delle dismesse unità sanitarie locali e anzi la gran parte dell'edificio è stata sede di uffici giudiziari;
7 di 12 b) il terzo contesta violazione ed errata applicazione degli artt. 948, 823, 828 e 830 c.c.; inesistenza del titolo di proprietà e di prova dell'avvenuto trasferimento al patrimonio dell'Azienda sanitaria del bene immobiliare appartenente al Comune di AC;
erronea qualificazione dei provvedimenti amministrativi regionali ritenuti atti traslativi, nonostante abbiano natura meramente dichiarativa;
violazione dell'art. 112 c.p.c., omesso esame del fatto decisivo eccepito dal Comune di AC in appello, ossia che l'immobile oggetto di causa non ha, né ha mai avuto alcun vincolo di destinazione in favore delle dismesse unità sanitarie locali, ma è stato nel tempo utilizzato per diverse finalità pubbliche, nonché quale sede degli uffici giudiziari;
la sentenza impugnata non ha esaminato il fatto che l'immobile è stato utilizzato prevalentemente per fini diversi da quelli legati al servizio sanitario per cui, anche a prescindere dalla circostanza che l'immobile manca di un vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali, difettano i presupposti di fatto per affermare che tale immobile possa rientrare tra quelli che possono essere trasferiti ex lege all'Azienda sanitaria;
in sentenza non vi è cenno al fatto che manca un titolo di proprietà in favore dell' Azienda sanitaria e che i decreti regionali di ricognizione dei beni da trasferire al patrimonio immobiliare del servizio sanitario non sono atti traslativi, ma semplicemente dichiarativi per cui necessitavano di un successivo atto di traslazione, ossia di un atto pubblico di trasferimento che non è mai stato posto in essere. 2.1. I motivi sono fondati nei termini che seguono. 2.2. È opportuno un breve cenno al contesto della vicenda in esame. Come ha puntualizzato la Corte costituzionale (cfr. Corte cost. n. 98/1997), la legge n. 833/1978 aveva istituito le unità sanitarie locali quali strutture organizzative di funzioni comunali, prive di personalità giuridica e quindi di patrimonio proprio (v. gli artt. 10 e 13 della legge). Nelle unità sanitarie locali sono venute a confluire 8 di 12 le funzioni in materia di igiene e sanità precedentemente svolte da una serie di amministrazioni, alcune delle quali disciolte dalla legge (enti ospedalieri, casse ed enti mutualistici, consorzi sanitari), altre (come le province) private delle loro precedenti funzioni in materia. I beni immobili di tali soggetti, non potendo essere intestati alle unità sanitarie locali, data la loro configurazione giuridica, sono stati trasferiti al patrimonio dei comuni, con vincolo di destinazione alle unità sanitarie medesime (artt. 65 e 66 della legge). Poiché anche i comuni esercitavano funzioni in materia igienico-sanitaria e dunque esistevano beni destinati all'esercizio di queste funzioni già ricompresi nel patrimonio comunale, il terzo comma dell'art. 66 ne ha previsto l'affidamento alla gestione delle unità sanitarie locali. In questo duplice modo - il vincolo di destinazione e l'affidamento in gestione - le unità sanitarie venivano a disporre, per le loro finalità istituzionali, di beni patrimoniali intestati ai comuni. Con la legge n. 421/1992 e con il decreto legislativo n. 502/1992 le unità sanitarie locali sono venute a differenziarsi giuridicamente dall'organizzazione dei comuni, essendo state configurate come aziende dotate di personalità giuridica pubblica. A tale nuova definizione è seguita la necessità della costituzione di un patrimonio di cui esse assumessero la titolarità. A questo fine, gli artt. 1, lettera p) della legge n. 421 e 5 del d.lgs. n. 502 hanno previsto il trasferimento alle aziende - il primo - del patrimonio immobiliare, già di proprietà dei disciolti enti ospedalieri e mutualistici, che alla data di entrata in vigore della legge facesse parte del patrimonio dei comuni e - il secondo - di tutti i beni immobili che, alla data di entrata in vigore del decreto, fossero compresi nel patrimonio dei comuni e delle province con vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali. Le disposizioni richiamate hanno lasciato, invece, fuori dal trasferimento i beni di cui all'art. 66, terzo comma, della legge n. 833 del 1978, beni appartenenti al patrimonio comunale anteriormente alla legge istitutiva delle unità sanitarie locali e a 9 di 12 queste affidati in "gestione" dai comuni (v. al riguardo Corte cost. n. 98/1997, appena richiamata). 2.3. Come si è riassunto supra nei fatti di causa, l’Azienda sanitaria provinciale di Siracusa ha proposto la domanda di rilascio del bene qualificandosi come proprietaria in quanto successore dell’ente - unità sanitaria locale poi azienda unificata sanitaria locale – al quale il bene, facente parte del patrimonio del Comune con vincolo di destinazione all’Unità sanitaria locale di Siracusa, è stato trasferito in base a quanto disposto dall’art. 5 del d.lgs. n. 502/1992 e dagli artt. 1 e 55 della legge della Regione siciliana n. 30/1993 e degli attuativi decreti assessoriali e presidenziali. Di tale bene l’Azienda sanitaria lamenta la mancata consegna e denuncia l’illecita detenzione, chiedendo quindi il risarcimento del danno causato dall’occupazione senza titolo del medesimo. 2.4. Il Comune di AC, costituendosi nel giudizio d’appello, ha contestato la mancanza, in relazione all’immobile oggetto di causa, del vincolo di destinazione in favore dell’Unità sanitaria locale, trattandosi di immobile che è stato costruito dal Comune ed è sempre stato di proprietà esclusiva del medesimo e, su concessione dello stesso, utilizzato per diverse finalità pubbliche e servizi ai cittadini. Il Comune di AC, quindi, ha negato il fatto costitutivo della pretesa vantata dall’Azienda sanitaria, negazione che poteva essere fatta valere dal medesimo anche in appello, trattandosi di mera difesa (v., ex multis, Cass. n. 35042/2023). 2.5. Su tale difesa del Comune la Corte d’appello non si è pronunciata. La Corte d’appello ha osservato come il decreto legislativo n. 502/1992 abbia “delineato il quadro normativo di riferimento in ordine al patrimonio delle unità sanitarie locali” e come tali disposizioni, e in particolare l’art. 5, siano state recepite dalla Regione siciliana con la legge n. 30/1993, che ha anche dettato la disciplina transitoria “ai fini dell’attuazione concreta dei 10 di 12 trasferimenti mediante appositi decreti emanati dal presidente della Regione o dall’assessore regionale competente”, così che “il titolo di proprietà dell’immobile in parola è costituito dalla citata legge regionale, ricettiva a sua volta delle previsioni nazionali”. Da questa premessa la Corte d’appello ricava però che “sarebbe di solare evidenza come il novero dei beni attribuiti alle aziende sanitarie non sia limitato a quelli di cui le stesse sono già proprietarie, ma si estenda anche a tutti gli immobili provenienti dallo Stato o da altri enti pubblici, da trasferire o, comunque, utilizzati per il perseguimento dei fini istituzionali”. Tale affermazione della Corte d’appello è probabilmente influenzata dalla considerazione non del testo dell’art. 5 del d.lgs. n. 502/1992 nella sua stesura originaria, ma del testo così come riscritto dal decreto legislativo n. 229/1999, infatti riportato dalla Corte alla pagina 3 della sentenza impugnata. Nella sua stesura originaria l’art. 5 disponeva, come si è già detto, il trasferimento al patrimonio delle unità sanitarie locali di tutti i beni che, “alla data di entrata in vigore del presente decreto, fanno parte del patrimonio dei comuni con vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali”. L’art. 5 oggi prevede al primo comma che “nel rispetto della normativa regionale vigente, il patrimonio delle unità sanitarie locali [..] è costituito da tutti i beni mobili e immobili ad esse appartenenti, ivi compresi quelli da trasferire o trasferiti loro dallo Stato o da altri enti pubblici, in virtù di leggi o di provvedimenti amministrativi, nonché da tutti i beni comunque acquisiti nell’esercizio della propria attività o a seguito di atti di liberalità” e al secondo comma che i beni immobili che le unità sanitarie locali “utilizzano per il perseguimento dei loro fini istituzionali costituiscono patrimonio indisponibile degli stessi”. Sulla base di tale dettato normativo la Corte d’appello osserva che il criterio dettato dalla legge per il trasferimento dei beni è quello dell’uso per il perseguimento di fini istituzionali e che, nella specie, “risulta 11 di 12 incontestabilmente dagli atti di causa che l’immobile […] è stato utilizzato in tutto o in parte dagli enti del servizio sanitario regionale per il perseguimento dei loro fini istituzionali”, così che l’Azienda sanitaria ha diritto al rilascio. Il ragionamento della Corte non considera come l’Azienda sanitaria abbia dedotto quale titolo della propria pretesa l’avvenuto trasferimento ex lege del bene trattandosi di bene di proprietà del Comune con vincolo di destinazione, così come previsto dalla legge regionale del 1993 che non poteva che basarsi su quanto allora disponeva l’art. 5 del d.lgs. n. 502, e come non abbia dedotto di averlo altrimenti acquisito o comunque di utilizzarlo, avendo al contrario lamentato la mancata consegna del bene e la sua occupazione da parte del Comune. 2.6. Non essendosi la Corte d’appello pronunciata sul presupposto della pretesa dell’Azienda sanitaria negato dal Comune, ossia che il bene immobile oggetto di causa fosse bene vincolato all’esercizio dell’attività dell’unità sanitaria locale, la sentenza impugnata è affetta dal vizio di omessa pronuncia, specificamente denunciato con il terzo motivo di ricorso. 3) L’accoglimento del secondo e del terzo motivo comporta l’assorbimento del quarto motivo che denuncia violazione dell'art. 92 c.p.c. per avere la Corte d'appello condannato il Comune di AC alle spese di entrambi i gradi di giudizio. II. La sentenza impugnata va pertanto cassata in relazione ai motivi accolti e la causa va rinviata alla Corte d’appello di Catania;
il giudice di rinvio provvederà anche in relazione alle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte accoglie nei limiti di cui in motivazione il secondo e il terzo motivo, rigettato il primo e assorbito il quarto motivo di ricorso;
cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la 12 di 12 causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte d’appello di Catania in diversa composizione. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione seconda civile, in data 17 settembre 2025. Il Giudice estensore Il Presidente HI BE Marcheis NZ RI